Правове регулювання співробітництва держав-членів Європейського Союзу у сфері забезпечення прав осіб з інвалідністю

Abstract

Дисертаційна робота є першим у вітчизняній науці міжнародного права дослідженням, яке присвячене комплексному розкриттю особливостей правової регламентації співробітництва держав-членів Європейського Союзу в сфері забезпечення прав осіб з інвалідністю, а також правовим аспектам політики ЄС у цій сфері. У роботі обґрунтовано, що співробітництво держав у сфері забезпечення прав осіб з інвалідністю активізується із формуванням такої галузі міжнародного права як міжнародне право прав людини у другі половині ХХст. При цьому зазначається, що перші міжнародні договори, що стосувалися захисту окремих прав цієї уразливої групи, почали прийматися у рамка Міжнародної організації праці, яка доклала чимало зусиль для розвитку цього напрямку правової регламентації. У цей період заходи у сфері захисту прав осіб з інвалідністю були сфокусовані переважно на наданні соціальної допомоги працівникам з інвалідністю, вирішенні питань професійної підготовки та встановленні гарантій компенсації при нещасних випадках на виробництві. До осіб з інвалідністю в цей період застосовувався благодійний підхід, внаслідок чого вони розглядалися не як суб’єкти, а як об'єкти соціального захисту. Доведено, що розвиток захисту прав осіб з інвалідністю, як на універсальному, так і регіональному рівнях, еволюціонував зі зміною підходів до розуміння інвалідності (від медичної моделі до соціального підходу, який підкреслює важливість усунення бар’єрів у суспільстві). Цей розвиток був досить стрімким, оскільки в той час як Декларація про права інвалідів 1975 р. ще відображала медичний підхід до розуміння інвалідності, Стандартні правила забезпечення рівних можливостей для інвалідів 1993 р. ознаменували повний перехід до соціальної моделі розуміння інвалідності. Розвиток міжнародної концепції інвалідності та стандартів захисту прав осіб з інвалідністю протягом XX століття відбувався, головним чином, в рекомендаційних актах. Прийняття у 2006 р. Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю (КПОІ) стало новим етапом у розвитку міжнародного права прав людини і, зокрема, у сфері захисту прав осіб з інвалідністю на універсальному рівні. Обгрунтовано, що важливою особливістю КПОІ, яка вирізняє її поміж інших міжнародних договорів з прав людини, є закріплені у Конвенції повноваження її контрольного механізму (Комітету ООН з прав осіб з інвалідністю), які можна розглядати як важливу гарантію захисту прав осіб з інвалідністю. Йдеться про право Комітету ООН з прав осіб з інвалідністю розглядати питання про виконання Конвенції державою-учасницею на підставі достовірної інформації, яку Комітет має у своєму розпорядженні, у випадку, коли держава-учасниця не подала періодичну доповідь. Такі повноваження спрямовані на вирішення однієї з проблем функціонування договірних органів з захисту прав людини – недисциплінованості держав-учасниць щодо звітування. Доведено, що формування міжнародних стандартів у сфері захисту прав осіб з інвалідністю ґрунтується на ширшому понятті міжнародних стандартів прав людини, які визначають не лише перелік загальновизнаних прав, а й мінімальні умови та механізми їх реалізації. Такі стандарти мають бути юридично обов’язковими, узгодженими з міжнародними нормами, чітко сформульованими та забезпеченими механізмами і гарантіями їхнього впровадження. З огляду на це, морально-політичні документи (як, наприклад, декларації) або акти, що регулюють окремі сфери, не можуть вважатися повноцінними міжнародними стандартами. Натомість, ключовим документом, який закріплює міжнародні стандарти у сфері прав осіб з інвалідністю, є Конвенція ООН про права осіб з інвалідністю, яка охоплює весь спектр прав і свобод, містить зобов’язання держав та встановлює основу для контролю за їх виконанням. При цьому, Конвенція має рамковий характер, залишаючи державам свободу у виборі засобів для реалізації її положень на національному рівні. Водночас, важливою формою впливу на формування стандартів у сфері захисту прав осіб з інвалідністю на універсальному рівні є оприлюднення Комітетом з прав інвалідів авторитетних заяв, відомих як зауваження загального порядку. Вони пояснюють положення Конвенції, сприяють її єдиному тлумаченню та гармонізації законодавства держав-учасниць. Хоча зауваження не мають обов’язкової сили, їх роль у формуванніі встановлені міжнародних стандартів є вкрай значущою. Важлива роль у розуміння змісту стандартів у сфері захисту прав людини також належить регіональним організаціям та органам. Зокрема Раді Європи та Європейському Суду з прав людини. Доведено, що права осіб з інвалідністю тривалий час не були серед пріоритетів європейської інтеграції у рамках Європейських співтовариств, яка зосереджувалась переважно на економічних питаннях. Лише з 1990-х років під впливом суспільного тиску, міжнародних зобов’язань та переосмислення соціальних цінностей тема інвалідності почала привертати більш пильну увагу таотримувати нормативну регламентацію на рівні ЄС. Починаючи з прийняття Амстердамського договору (1997), а згодом Хартії основновоположних прав (2000), Рамкової директиви 2000/78/ЄС і до ратифікації Союзом Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю (2010), ЄС поступово формував правову базу, що гарантує недискримінацію, доступність, працевлаштування, освіту, інклюзію та гідне життя для осіб з інвалідністю. Лісабонський договір закріпив ці права як частину первинного права ЄС. Встановлено, що за останні 20 років ставлення Європейського Союзу до забезпечення прав осіб з інвалідністю перетворилося з раніше ігнорованої сфери традиційної соціальної політики на досить потужний напрямок, який охоплює не лише соціальний захист та інтеграцію на ринку праці, але й забезпечення рівних прав та недискримінацію. Розширення змісту цієї політики відбувається у зв’язку з необхідністю виконання Європейським Союзом своїх зобов’язань за Конвенцією ООН про захист прав осіб з інвалідністю 2006 р., стороною якої одночасно виступають і держави-члени і Європейський Союз як суб’єкт міжнародного права. Доведено, що особливістю правового регулювання захисту прав осіб з інвалідністю у ЄС є своєрідна полірівнева система закріплення гарантій для таких осіб, яка кореспондує системі зобов’язань держав-членів, які вони взяли на себе за КПОІ та на основі законодавчих актів Союзу, який також виступає стороною цієї Конвенції. У свою чергу ЄС поступово розширює свою політику в сфері інвалідності. Союз дедалі активніше використовує для регулювання правового статусу осіб з інвалідністю не лише нормативні інструменти (директиви), а й документи «м’якого права» (наприклад, Європейський стовп соціальних прав), що створює основу для формування єдиної ціннісної парадигми в підході до інвалідності та сприяє міждержавному визнанню статусу осіб з інвалідністю. Аргументовано, що Європейський Союз, який у сфері соціального захисту переважно наділений додатковою, координуючою компетенцією, у окремих сферах, які пов’язані із захистом прав осіб з інвалідністю, забезпечує гармонізацію національного законодавства держав-членів, ухвалюючи законодавчі акти (директиви), які є обов’язковими для транспозиції у національні системи законодавства держав-членів. Обов’язковість досягнення результату, цілей таких директив засобами національного законодавства зумовлена тим, що норми, закріплені у них, спрямовані на регулювання нормального функціонування внутрішнього ринку ЄС, де компетенція Союзу і держав-членів є спільною. Доведено, що у сфері захисту прав осіб з інвалідністю у ЄС найбільш складним завданням виступає не закріплення прав таких осіб, а їх фактична реалізація, зокрема забезпечення реального доступу до гарантованих прав (наприклад, фізична і цифрова недоступність, сегрегація в освіті, обмежений доступ до працевлаштування, повторна необхідність встановлення статусу інвалідності при переміщенні в межах ЄС). Особливо гострою є проблема експортованості соціальних виплат. Вона обмежує мобільність осіб з інвалідністю та їхню рівну участь у внутрішньому ринку ЄС. Аргументовано, що у розвитку понять «інвалідність» та «особа з інвалідністю» у ЄС важлива роль належить Суду Справедливості, який під час розгляду конткретних справ (переважно у рамках преюдиціальної процедури), які стосуються застосування законодавства ЄС, не лише вдається до інтерпретації цих категорій, але і надає роз’яснення щодо обсягу тих чи інших права, що належать особам з інвалідністю на основі як універсальних міжнародних договорів (зокрема КПОІ), так і законодавства ЄС. Під час розгляду справ Суд сприяє розумінню і тлумаченню норм ЄС у світлі міжнародних універсальних стандартів у сфері захисту прав осіб інвалідністю. Так, визначальними можна вважати рішення у справах HK Danmark та Coleman, які розширюють підхід до поняття розумного пристосування та заборони дискримінації за асоціацією. Встановлено, що попри активні зусилля ЄС у сфері гармонізації стандартів Союзу та універсальних стандартів у сфері захисту осіб з інвалідністю, між положеннями КПОІ та правом ЄС залишаються концептуальні розбіжності, зокрема у тлумаченні обґрунтованості розумного пристосування. У практиці ЄС, зокрема Суду Справедливості, ця категорія пов’язується із критерієм «непропорційного тягаря» для роботодавця (справа HK Danmark), тоді як Комітет ООН визначає її як захід, що є відповідним, доцільним і ефективним для конкретної особи. Це свідчить про відмінність у підходах — індивідуалізований, орієнтований на особу в КПОІ, та фінансово- організаційний у праві ЄС. Аргументовано, що незважаючи на достатньо розвинуту правову базу та інституційні механізми захисту прав осіб з інвалідністю на рівні ЄС, питання взаємного визнання їхнього статусу між державами-членами залишається нерозв’язаним. Основною причиною варіативності підходів держав-членів є асиметричність економічного розвитку, різниця в обсягах соціального захисту, обрана модель інвалідності (медична, соціальна, правозахисна), а також розподіл компетенцій між ЄС і державами-членами. Нерівномірність імплементації стандартів КПОІ у держав-членах зумовлює існування різного рівня гарантій у них для осіб з інвалідністю. Водночас ЄС активно сприяє уніфікації та гармонізації цих стандартів, що поступово створює умови для розширення та вирівнювання прав осіб з інвалідністю у ЄС через впровадження таких інструментів як Європейська картка інвалідності та Європейська паркувальна картка для осіб з інвалідністю. Встановлено, що правове регулювання захисту прав осіб з інвалідністю в ЄС ґрунтується на системі принципів, що формують концептуальний фундамент політики ЄС у цій сфері. Вони поєднують загальні стандарти прав людини з урахуванням специфічних потреб осіб з інвалідністю, забезпечуючи збалансований підхід до індивідуальних, групових і суспільних інтересів. Частина з них має універсальний характер, інші — спрямовані на подолання дискримінації та покладення позитивних зобов’язань на держави-члени та інституції ЄС. Ці принципи беруть свій початок у міжнародному праві (зокрема, в Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю), ціннісній базі ЄС, правових традиціях держав-членів, актах вторинного права та стратегічних документах. Розширення компетенцій ЄС і поглиблення міждержавної співпраці сприяють розвитку цих принципів і зміцненню гарантій прав осіб з інвалідністю. З’ясовано, що основу політики ЄС у таких таких сферах як право осіб з інвалідністю на соціальний захист, освіту, охорону здоров’я та працю у Європейському Союзі формують КПОІ, Хартія основоположних прав ЄС, акти первинного й вторинного права ЄС, а також інструменти «м’якого права», які задають спільний вектор розвитку інклюзивних систем соціального захисту. У державах-членах функціонують механізми пенсійного забезпечення, медичного страхування, соціальних послуг і програм протидії бідності, що прямо чи опосередковано охоплюють потреби осіб з інвалідністю. Ці інструменти мають практичну ефективність — вони забезпечують доступ до базових послуг, медичної допомоги та сприяють участі в суспільному житті. Соціальні трансферти суттєво знижують ризик бідності серед осіб з інвалідністю, підтверджуючи ключову роль соціальної політики ЄС. Доведено, що «м’яке право» стало не лише підґрунтям, а й рушієм еволюції правової політики ЄС у сфері інвалідності. Саме юридично необов’язкові акти відігравали ключову роль у формуванні політики ЄС у сфері інвалідності, виконували ціннісно-орієнтуючу функцію, формуючи спільні підходи, політичні орієнтири та нормотворчий контекст. На сучасному етапі такі інструменти «м’якого права», як Європейський стовп соціальних прав, Стратегії ЄС щодо інвалідності, залишаються важливими каталізаторами розвитку політик, що орієнтовані на права людини. Вони сприяють узгодженості дій держав-членів у сферах доступності, недискримінації, деінституціоналізації, а також сприяють розподілу фінансування (наприклад, через ЄСФ+), імплементації міжнародних зобов’язань, зокрема положень КПОІ.