Організаційно-правові засади управління системою надання безоплатної правничої допомоги

Abstract

Дисертацію присвячено вивченню проблематики організаційно-правових засад управління системою надання безоплатної правничої допомоги (далі – БПД). Зазначено, що теоретичним підґрунтям роботи стали наукові праці таких науковців як В. Авер’янов, О. Бандурка, А. Бежевець, Є. Бова, І. Бойко, Ю. Битяк, Т. Вільчик, В. Гаращук, В. Гончаренко, Т. Коломоєць, О. Мартовицька, Л. Москвич, В. Нагаєв. Досліджували проблематику правового регулювання організаційно-правових засад управління системою надання безоплатної правничої допомоги Є. Дуліба, О. Зима, А. Іванцова, Д. Сакун, В. Сахнюк, О. Соловйова, М. Стаматіна, Ю. Шрамко, І. Яковюк та інші. Встановлено, що управління системою надання БПД в Україні представляє собою складну, комплексну систему, в якій суб’єкти тісно взаємодіють між собою і спрямовують свої зусилля та ресурси на отримання населенням якісної безоплатної правничої допомоги. Виокремлено властивості системи надання БПД як об’єкта управлінського впливу: багатоманітний суб’єктний склад; інституційний механізм має внутрішню структуру; реагування на запити суспільства та гнучкість до нових викликів; мобільність і дистанційність; суб’єкти управління виконують різні функції; працівники мають високий рівень професіоналізму. Визначено, що правове регулювання управління системою надання БПД здійснюється низкою нормативних актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, органів місцевого самоврядування тощо. Конституцією України закладено основні засади такого регулювання через закріплення права кожного на професійну правничу допомогу і надання її безоплатно у випадках, передбачених законом. Серед міжнародних актів у системі законодавства системи БПД важлива роль відведена Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Білій книзі Європейського врядування, Загальній декларації прав людини 1948 року та Міжнародному пакту про громадянські і політичні права 1966 року. Важливий регулюючий вплив на систему БПД здійснюють Закони України «Про безоплатну правничу допомогу», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», «Про медіацію», а також підзаконні акти – укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази Міністерства юстиції України, Координаційного центру з надання правничої допомоги, за допомогою яких встановлюють механізми реалізації положень щодо управління системою БПД. Окреслено перелік принципів управління системою надання БПД, зокрема, верховенство права, законність, забезпечення доступності та якості БПД, гарантованого державного фінансування, взаємодії суб’єктів надання БПД. Спеціальними в управлінні системою БПД визначено принципи належного урядування та належного (доброго) адміністрування, серед яких вагоме значення має підзвітність, відкритість та прозорість (транспарентність), незалежність. Встановлено, що цілями управління системою надання БПД є забезпечення надання оперативної, доступної, якісної БПД; створення належних умов для ефективної реалізації громадянами права на БПД; забезпечення ефективної та незалежної інституційної системи надання БПД; залучення громадян до відкритого обговорення проблемних питань, врахування їхньої думки та пропозицій тощо. Завданнями управління системою надання БПД визначено вдосконалення стандартів надання БПД, системи моніторингу та контролю за наданням БПД; створення ефективної системи доступу до БПД; покращення та посилення взаємодії між інституціями в системі надання БПД; модернізацію та цифровізацію системи надання БПД. Поділено функції управління системою БПД на загальні (планування, організація, прогнозування, контроль), спеціальні (звітування, фінансування та аналітика цільового використання бюджетних коштів, забезпечення кадровим потенціалом), допоміжні (матеріально-технічне обслуговування управлінської діяльності, інформаційно-аналітичний супровід, економіко-правове забезпечення органів управління, діловодство тощо). Визначено інституційну основу управління системою БПД: 1) органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України та Міністерство юстиції України); 2) спеціальний орган – Координаційний центр з надання правничої допомоги як окрема одиниця управлінської ієрархії системи надання БПД; 3) міжрегіональні центри з надання БПД як територіальні відділення Координаційного центру; 4) органи нагляду, моніторингу та контролю за якістю надання БПД; 5) органи місцевого самоврядування. Доведено, що правопросвітництво є важливим напрямком діяльності суб’єктів управління системою надання БПД, який охоплює значний спектр роботи з населенням, здійснюється суб’єктами управління системи надання безоплатної правничої допомоги на всіх рівнях управлінського впливу; функцію правопросвітництва покладено на центри з надання БПД, бюро правничої допомоги, Координаційний центр з надання правничої допомоги. Окреслено форми управління в системі безоплатної правничої допомоги. Правовими формами визначено: видання нормативних актів (Кабінет Міністрів України видає постанови, Міністерство юстиції України і Координаційний центр – накази); прийняття індивідуальних актів. Акцентовано, що особливою правовою формою управління є укладення Міністерством юстиції України та Координаційним центром з надання правничої допомоги меморандумів про співпрацю та угод. До неправових форм управління системою БПД віднесено проведення організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних операцій. Виокремлені моделі надання безоплатної правничої допомоги: «pro bono», кoнтрaктнa модель (judicare), надання безоплатної правничої допомоги публічним (громадським) захисником, модель «еx оfficio». Доведено, що в українській системі управління БПД доцільно застосовувати змішану модель надання БПД, оскільки така модель поєднує в собі як модель «judicare», так і модель «громадського захисника», що забезпечує наявність певної «здорової» конкуренції між практикуючими адвокатами та громадськими захисниками (юристами), які надають правничу допомогу на безоплатній основі в державних установах. Доведено необхідність створення Єдиного реєстру надання безоплатної правничої допомоги, аналог якого функціонує в Естонській Республіці та Республіці Болгарія, з віднесенням компетенції з його адміністрування до Координаційного центру з надання правничої допомоги, що значно спростить ведення суб’єктами, уповноваженими на надання правничої допомоги, документування, звітності, аналітики, а також зменшить час на уточнення організаційних питань, які виникають під час прийняття рішення про надання БПД. Встановлено, що до основних завдань параюристів належать: надання громадянам необхідної інформації у простий і зрозумілий спосіб, підвищення правової обізнаності населення, співпраця з центрами з надання БПД і проведення правоосвітніх заходів, співпраця з громадськими організаціями у сфері посилення правової спроможності громад. Запропоновано розроблення в розділі «Послуги» застосунку «Дія» можливості подачі звернення для отримання послуги з надання БПД, що підвищить оперативність, доступність, мобільність і гнучкість системи адміністрування та звітності за результатами опитування щодо якості отриманих послуг, спростить процедуру моніторингу якості наданих послуг, позитивно вплине на оптимізацію використання бюджетних коштів на матеріально-технічні ресурси обробки інформації. Обґрунтовано доцільність запровадження для осіб, якими було використано всі національні засоби правового захисту у справі, для звернення до міжнародних судових установ чи відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна, можливості надання такої допомоги на безоплатній основі через доступ до БПД. Доведено необхідність поширення дії Закону України «Про адміністративну процедуру» на відносини щодо доступу до БПД. Констатовано, що рішення про надання та про відмову в наданні безоплатної правничої допомоги слід вважати адміністративними актами, оскільки їм властиві всі його ознаки – юридична природа, односторонність прийняття, зовнішня дія, спрямованість на реалізацію прав особи, дотичність до сфери публічного адміністрування. Надані пропозиції щодо вдосконалення законодавства про безоплатну правничу допомогу щодо внесення законодавчих змін до Закону Україну «Про безоплатну правничу допомогу» та доповнення його окремим розділом «Здійснення медіації», а також ст. 6 Закону України «Про безоплатну правничу допомогу» частиною другою такого змісту: «Прийняття, набуття чинності, оскарження адміністративних актів у сфері надання безоплатної правничої допомоги здійснюється на підставі Закону України «Про адміністративну процедуру» з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом»; щодо реформування системи безоплатної правничої допомоги та розроблення Єдиного реєстру надання БПД; щодо розроблення в розділі «Послуги» застосунку «Дія» можливості подачі звернення для отримання послуги з надання БПД.