Міжнародно-правовий статус Європейської агенції з прикордонної та берегової охорони

Abstract

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і запропоновано вирішення наукового завдання, яке полягало у встановленні особливостей міжнародно-правового статусу Європейської агенції з прикордонної та берегової охорони (далі – FRONTEX), її ролі у впровадженні Європейського інтегрованого управління кордонами та реалізації мети й цілей Європейського Союзу, розкритті специфіки її участі у міжнародних відносинах, зокрема, співробітництва з Україною. У результаті проведеного дослідження вироблено низку висновків і рекомендацій, що характеризуються науковою новизною. Зокрема, уперше запропоновано періодизацію етапів становлення та розвитку FRONTEX: І етап (1951-1999 рр.) – міжурядове співробітництво у сфері охорони зовнішніх кордонів поза рамками Європейських співтовариств та ЄС; ІІ етап (1999-2004 рр.) – перехід від міжурядового до наднаціонального регулювання у сфері контролю за зовнішніми кордонами ЄС та інституціоналізація Шенгенського простору; ІІІ етап (2004-2016 рр.) – створення спеціалізованої установи ЄС (агенції), на яку покладено функції зі здійснення координаційних, оперативних та інформаційно-технічних повноважень у сфері управління зовнішніми кордонами; 4) ІV етап (2016 р. – наш час) – впровадження нової децентралізованої моделі в управлінні зовнішніми кордонами ЄС, у якій центральне місце займає Європейська агенція з прикордонної та берегової охорони. Зроблено висновок, що за майже два десятиліття функціонування Агенції відбувся масштабний процес еволюції її мандат, що перетворило її на ключову установу в організаційно-правовій структурі, яка відповідає за ефективне управління зовнішніми кордонами Союзу, що є важливою складовою механізму функціонування простору свободи, безпеки і справедливості. Доведено, що головне завдання FRONTEX полягає у забезпеченні впровадження Європейського інтегрованого управління кордонами. Основні компоненти цієї концепції закріплені у ст. 3 Регламенту № 2019/1896. Комплексний аналіз правової доктрини та практики застосування компонентів Європейського інтегрованого управління кордонами дозволив сформулювати її дефініцію, відповідно до якої зазначена концепція становить систему взаємопов’язаних та узгоджених заходів, які реалізують інституції, органи, агенції ЄС та компетентні національні установи з метою забезпечення ефективного управління зовнішніми кордонами і досягнення високого рівня внутрішньої безпеки у рамках ЄС. Систематизовано функції та повноваження FRONTEX, які відповідають основним компонентам Європейського інтегрованого управління кордонами. Системне тлумачення положень Регламенту № 2019/1896 дозволило виокремити шість основних функцій Агенції: 1) функція стратегічного планування, яка полягає у розробці відповідних документів для забезпечення реалізації стратегії з європейського інтегрованого управління кордонами; 2) моніторингова функція реалізується через проведення аналізу ризиків та оцінки вразливості; 3) координаційна функція передбачає керівництво та надання оперативної підтримки державам-членам під час спільних операцій, швидких прикордонних втручань або операцій з повернення для забезпечення належного функціонування Шенгенського простору; 4) функція зі здійснення матеріально-технічної підтримки полягає у наданні державам-членам технічного обладнання або фінансової підтримки для проведення оперативної діяльності; 5) гуманітарна функція стосується ініціювання та участь у проведенні пошуково-рятувальних операцій на морі; 6) функція берегової охорони полягає у виконанні завдань із нагляду та контролю за зовнішніми морськими кордонами, пов’язаних з координаційними, матеріально- технічними або гуманітарними цілями. Встановлено, що повноваження FRONTEX здебільшого кореспондують основним функціям. У зв’язку із цим, виокремлено чотири групи повноважень, реалізація яких сприяє досягненню цілей Агенції. Перша група повноважень стосується прийняття Агенцією ряду документів, які спрямовані на формування плану дій та реалізації заходів, що дозволить ефективно застосувати інструменти ЄС з управління міграцією та зовнішніми кордонами. Другу групу складають моніторингові повноваження, які полягають у своєчасному виявленні ризиків, що можуть перешкоджати належному функціонуванню Шенгенського простору. Третьою групою повноважень є оперативні, які найбільш широко розкриті у діяльності агенції тому, що спрямовані на виконання завдань з обміну інформацією, навчання та підготовки фахівців у сфері управління кордонами, проведення дослідницької та інноваційної діяльності, організації та координації спільної оперативної діяльності. Остання група повноважень представлена імплементаційними, які передбачають швидку реалізацію заходів із прикордонного управління, у разі виникнення ситуацій на зовнішніх кордонах, що потребують невідкладних дій. У роботі також досліджена проблематика дотримання основоположних прав під час проведення оперативної діяльності, яка координується FRONTEX. Встановлено, що існує високий ризик порушення зазначених зобов’язань внаслідок комплексного характеру процедур прийняття рішень та відсутності прозорості в діяльності Агенції. Доведено, що судовий захист у рамках судової системи ЄС слід вважати єдиним ефективним засобом правового захисту. Складність для заявників у використанні механізмів судового захисту пов’язана із необхідністю доведення ними статусу безпосередніх потерпілих від такої діяльності. Головною причиною цього є відсутність доступу до оперативного плану, який визначає основні процедурні моменти оперативної діяльності та є конфіденційним. Відтак, має проводитися робота над спрощенням доступу потерпілих осіб до судового захисту, у тому числі шляхом його використання як апеляційної інстанції до рішень, прийнятих у межах адміністративного механізму FRONTEX із розгляду скарг. Розкрито особливості організаційно-правового механізму FRONTEX. Виділено три групи органів, які беруть участь в управлінні Агенцією. Перша група представлена Правлінням та Виконавчим Директором, які є вищими керівними органами, що представляють агенцію та уповноважені приймати обов’язкові акти. Друга група забезпечує діяльність керівних органів агенції шляхом надання висновків та рекомендацій з питань, що стосуються їхньої компетенції. Третя група – це додаткові органи, які можуть бути створені на підставі рішення Правління для виконання вузькопрофільних завдань. У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і запропоновано вирішення наукового завдання, яке полягало у встановленні особливостей міжнародно-правового статусу Європейської агенції з прикордонної та берегової охорони (далі – FRONTEX), її ролі у впровадженні Європейського інтегрованого управління кордонами та реалізації мети й цілей Європейського Союзу, розкритті специфіки її участі у міжнародних відносинах, зокрема, співробітництва з Україною. У результаті проведеного дослідження вироблено низку висновків і рекомендацій, що характеризуються науковою новизною. Зокрема, уперше запропоновано періодизацію етапів становлення та розвитку FRONTEX: І етап (1951-1999 рр.) – міжурядове співробітництво у сфері охорони зовнішніх кордонів поза рамками Європейських співтовариств та ЄС; ІІ етап (1999-2004 рр.) – перехід від міжурядового до наднаціонального регулювання у сфері контролю за зовнішніми кордонами ЄС та інституціоналізація Шенгенського простору; ІІІ етап (2004-2016 рр.) – створення спеціалізованої установи ЄС (агенції), на яку покладено функції зі здійснення координаційних, оперативних та інформаційно-технічних повноважень у сфері управління зовнішніми кордонами; 4) ІV етап (2016 р. – наш час) – впровадження нової децентралізованої моделі в управлінні зовнішніми кордонами ЄС, у якій центральне місце займає Європейська агенція з прикордонної та берегової охорони. Зроблено висновок, що за майже два десятиліття функціонування Агенції відбувся масштабний процес еволюції її мандат, що перетворило її на ключову установу в організаційно-правовій структурі, яка відповідає за ефективне управління зовнішніми кордонами Союзу, що є важливою складовою механізму функціонування простору свободи, безпеки і справедливості. Доведено, що головне завдання FRONTEX полягає у забезпеченні впровадження Європейського інтегрованого управління кордонами. Основні компоненти цієї концепції закріплені у ст. 3 Регламенту № 2019/1896. Комплексний аналіз правової доктрини та практики застосування компонентів Європейського інтегрованого управління кордонами дозволив сформулювати її дефініцію, відповідно до якої зазначена концепція становить систему взаємопов’язаних та узгоджених заходів, які реалізують інституції, органи, агенції ЄС та компетентні національні установи з метою забезпечення ефективного управління зовнішніми кордонами і досягнення високого рівня внутрішньої безпеки у рамках ЄС. Систематизовано функції та повноваження FRONTEX, які відповідають основним компонентам Європейського інтегрованого управління кордонами. Системне тлумачення положень Регламенту № 2019/1896 дозволило виокремити шість основних функцій Агенції: 1) функція стратегічного планування, яка полягає у розробці відповідних документів для забезпечення реалізації стратегії з європейського інтегрованого управління кордонами; 2) моніторингова функція реалізується через проведення аналізу ризиків та оцінки вразливості; 3) координаційна функція передбачає керівництво та надання оперативної підтримки державам-членам під час спільних операцій, швидких прикордонних втручань або операцій з повернення для забезпечення належного функціонування Шенгенського простору; 4) функція зі здійснення матеріально-технічної підтримки полягає у наданні державам-членам технічного обладнання або фінансової підтримки для проведення оперативної діяльності; 5) гуманітарна функція стосується ініціювання та участь у проведенні пошуково-рятувальних операцій на морі; 6) функція берегової охорони полягає у виконанні завдань із нагляду та контролю за зовнішніми морськими кордонами, пов’язаних з координаційними, матеріально- технічними або гуманітарними цілями. Встановлено, що повноваження FRONTEX здебільшого кореспондують основним функціям. У зв’язку із цим, виокремлено чотири групи повноважень, реалізація яких сприяє досягненню цілей Агенції. Перша група повноважень стосується прийняття Агенцією ряду документів, які спрямовані на формування плану дій та реалізації заходів, що дозволить ефективно застосувати інструменти ЄС з управління міграцією та зовнішніми кордонами. Другу групу складають моніторингові повноваження, які полягають у своєчасному виявленні ризиків, що можуть перешкоджати належному функціонуванню Шенгенського простору. Третьою групою повноважень є оперативні, які найбільш широко розкриті у діяльності агенції тому, що спрямовані на виконання завдань з обміну інформацією, навчання та підготовки фахівців у сфері управління кордонами, проведення дослідницької та інноваційної діяльності, організації та координації спільної оперативної діяльності. Остання група повноважень представлена імплементаційними, які передбачають швидку реалізацію заходів із прикордонного управління, у разі виникнення ситуацій на зовнішніх кордонах, що потребують невідкладних дій. У роботі також досліджена проблематика дотримання основоположних прав під час проведення оперативної діяльності, яка координується FRONTEX. Встановлено, що існує високий ризик порушення зазначених зобов’язань внаслідок комплексного характеру процедур прийняття рішень та відсутності прозорості в діяльності Агенції. Доведено, що судовий захист у рамках судової системи ЄС слід вважати єдиним ефективним засобом правового захисту. Складність для заявників у використанні механізмів судового захисту пов’язана із необхідністю доведення ними статусу безпосередніх потерпілих від такої діяльності. Головною причиною цього є відсутність доступу до оперативного плану, який визначає основні процедурні моменти оперативної діяльності та є конфіденційним. Відтак, має проводитися робота над спрощенням доступу потерпілих осіб до судового захисту, у тому числі шляхом його використання як апеляційної інстанції до рішень, прийнятих у межах адміністративного механізму FRONTEX із розгляду скарг. Розкрито особливості організаційно-правового механізму FRONTEX. Виділено три групи органів, які беруть участь в управлінні Агенцією. Перша група представлена Правлінням та Виконавчим Директором, які є вищими керівними органами, що представляють агенцію та уповноважені приймати обов’язкові акти. Друга група забезпечує діяльність керівних органів агенції шляхом надання висновків та рекомендацій з питань, що стосуються їхньої компетенції. Третя група – це додаткові органи, які можуть бути створені на підставі рішення Правління для виконання вузькопрофільних завдань.