Правове регулювання міжбюджетних трансфертів в Україні

Abstract

У роботі здійснено комплексне дослідження правового регулювання міжбюджетних трансфертів, на основі якого обґрунтовано нові наукові положення й розроблено пропозиції щодо удосконалення чинного національного законодавства у цій сфері. Розкрито зміст категорії «міжбюджетні відносини» і визначено ключові ознаки останніх. Міжбюджетним відносинам як правовій категоріх властиві такі ознаки: 1) правовий характер міжбюджетних відносин ‒ можливі лише «в межах» відповідного правового регулювання, здійснюються згідно з приписами бюджетного законодавства; 2) тимчасовість ‒ такі відносини реалізуються в ході бюджетного процесу в межах бюджетного періоду; 3) грошові кошти, які надходять до бюджетів різних рівнів, мають неоднакове спрямування: а) кошти, надані як відповідні дотації, не мають відповідного цільового призначення; б) кошти, що передаються від одного бюджету до іншого як субвенції, мають чітко визначену мету (цільове призначення); 4) плановість ‒ організація міжбюджетних відносин, зокрема, обсяги, в яких надаватимуться міжбюджетні трансферти, плануються заздалегідь при складанні проєктів бюджетів; 5) реалізуються міжбюджетні відносини на стадії виконання бюджету відповідного рівня; 6) формою їх реалізації виступають міжбюджетні трансферти; 7) особливий суб'єктний склад ‒ лише відповідні органи як державної влади, так і місцевого самоврядування можуть вступати в такі відносини); 8) як «сторони» виступає сукупність органів (представницьких та виконавчих); 9) сукупність дій таких органів у міжбюджетних відносинах забезпечує їх динаміку та розвиток. Відзначено спільні й відмінні характеристики реалізації міжбюджетних відносин в Україні та Європейському Союзі. До першої групи віднесено: форма реалізації; мета та завдання; наявність «кохезійної політики», до другої: джерела надання міжбюджетних трансфертів; строк планування бюджетів; активне й реальне використання стратегічних документів; наявність спеціальних умов для суб’єктів, які бажають отримувати міжбюджетні трансферти з бюджету. Співвіднесено такі категорії, як «міжбюджетні відносини», «бюджетне регулювання» і «правове регулювання бюджетних відносин». Встановлено, що вони різняться за «обсягом» регулювання відносин: правове регулювання бюджетних відносин передбачає відображення у нормах бюджетного права положень щодо регулювання відносин, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також правових засад утворення і погашення державного (місцевого) боргу; бюджетне регулювання охоплює відносини, пов'язані із розмежуванням повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування щодо передачі грошових коштів між відповідними бюджетами; міжбюджетні відносини охоплюють відносини стосовно розподілу (перерозподілу) грошових коштів між відповідними ланками бюджетної системи шляхом надання міжбюджетних трансфертів. Охарактеризовано принципи реалізації міжбюджетних відносин й проведено їх класифікацію на основі принципів бюджетної системи України. З урахуванням такого підходу запропоновано виокремлювати дві групи таких засад: 1) загальні (збалансованості, самостійності, обґрунтованості, субсидіарності, цільового використання коштів, публічності та прозорості тощо); 2) спеціальні (гласності, відповідальності, рівності бюджетних прав суб'єктів міжбюджетних відносин, децентралізації). Обґрунтовано підхід, за якого в умовах воєнного стану принципи бюджетної системи як основа для реалізації міжбюджетних відносин мають інше змістове наповнення. Розкрито зміст й узагальнено різні підходи до визначення міжбюджетних трансфертів. Виокремлено дві групи ознак міжбюджетних трансфертів ‒ загальні (притаманні всім міжбюджетним трансфертам) і специфічні (характерні для певного виду міжбюджетних трансфертів). До загальних ознак належить: а) безоплатність; б) безповоротність; в) грошова форма; г) плановий характер; д) нормативне закріплення, до специфічних ‒ цільове призначення (спрямування) та темпоральна обмеженість. Запропоновано класифікувати міжбюджетні трансферти за такими критеріями: 1) рівень закріплення надання (передачі) міжбюджетних трансфертів; 2) характер видатків, які можуть задовольнятися за рахунок коштів, отриманих як міжбюджетні трансферти; 3) участь бюджету- отримувача у фінансуванні заходів, на реалізацію яких надаються кошти; 4) цільове спрямування; 5) рівень бюджету, між якими можливий рух коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів; 6) «значимість» міжбюджетних трансфертів; 7) метод розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів. Розкрито сутність дотації як одного з видів міжбюджетних трансфертів, які можуть надаватися в Україні. Доведено багатоаспектність категорії «дотація», запропоновано розглядати її у декількох значеннях: а) як міжбюджетний трансферт між різними ланками бюджетної системи; б) як одну з можливих форм державної допомоги; в) один з видів державної підтримки суб’єктів господарювання. Підкреслено, що вони відрізняються за: підставою надання, порядком надання та суб’єктним складом таких відносин. Доведено, що дотації як родовій категорії притаманні такі характеристики: нецільовий характер; двосторонній рух грошових коштів (з державного бюджету до місцевих бюджетів і з місцевих бюджетів до державного бюджету); підставність (визначається відповідним значенням індексу податкоспроможності бюджету); різноджерельність надання (базова й додаткові дотації надаються із загального фонду державного бюджету, а реверсна – із загального фонду місцевого бюджету); обумовленість руху коштів необхідністю збалансування бюджетів для забезпечення фінансування запланованих видатків.