Вступ на державну службу в Україні та Китаї: порівняльно-правова характеристика

Abstract

Дисертаційна робота присвячена дослідженню вступу на державну службу за законодавством України й Китайської Народної Республіки (далі – КНР, Китай) та є першою комплексною науковою працею, в якій надається порівняльно-правова характеристика вступу на державну службу, що передує набуттю громадянином статусу державного службовця та його службової кар’єри, зокрема, висвітлено історико-правовий розвиток вступу на державну службу в Україні та Китаї; проаналізовано погляди вітчизняних та зарубіжних вчених щодо вступу на державну службу; охарактеризовано основні релевантні нормативно-правові акти України та КНР в частині регламентації вступу на державну службу; узагальнено загальні і спеціальні вимоги до кандидатів та заборони до вступу як умови реалізації права на державну службу; охарактеризовано вступ на державну службу із виокремленням процедури конкурсу та процедури призначення; проведено порівняння конкурсної процедури шляхом вирізнення етапів конкурсу за законодавством України та КНР; розглянуто процедуру призначення переможця конкурсу на посаду та особливості складання присяги відповідно до законодавства досліджуваних країн; запропоновано шляхи оптимізації вступу на державну службу за вітчизняним законодавством із врахуванням позитивного досвіду КНР. У результаті проведеного дослідження визначено періоди оформлення державної служби досліджуваних держав у самостійний правовий інститут: на українських теренах професійна державна служба виникла не раніше часів Запорізької Січі, а у Китаї – не раніше II ст. до н. е. Також у роботі розглянуто стан дослідження вступу на державну службу, який у контексті порівняння із КНР визначено як фрагментарний: з розглянутих праць вчених лише невелика частка компаративних досліджень, переважна більшість яких або не стосуються досвіду країн Азії, або обмежуються згадкою меритократичного принципу. Окреслено систему нормативно-правових актів, що регламентують вступ на державну службу за законодавством України та КНР. Зокрема, до основних актів КНР віднесено Закон КНР «Про державних службовців», підзаконні акти «Правила прийому державних службовців», і «Заходи публічного відбору державних службовців». Констатовано, що особливістю китайського законодавства є значний обсяг дискреційних повноважень державних органів з організації конкурсної процедури. В українському законодавстві загальні положення щодо вступу викладені у Законах України «Про державну службу», «Про запобігання корупції», а також у Законах України, що передбачають специфіку вступу на посади державної служби особливого характеру. Констатовано, що деталізація положень відбувається у підзаконних нормативно-правових актах, серед яких ключовим є «Порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби». Указано на необхідність оновлення, уніфікації та удосконалення нормативно-правових актів шляхом інтеграції застарілих нормативно-правових актів, особливо в частині чіткого формулювання та визначення вимог етичного й морального характеру, що є позитивним явищем, але важко піддається оцінці та перевірці на практиці за відсутності зрозумілих критеріїв. Внаслідок проведеного порівняльного аналізу встановлено, що вступ на державну службу в Україні та КНР має суттєві відмінності. В Україні він здійснюється за відкритою моделлю та ґрунтується на принципах рівного доступу та політичної неупередженості, у той час як у КНР наявна традиційна модель, спрямована на професіоналізм кандидатів, але зі значною політизацією державної служби, на що вказує, зокрема, аналіз принципів державної служби, які стосуються вступу на державну службу. Шляхом проведення порівняльної характеристики визначено характерні риси вступу на державну службу у КНР, що дозволило зробити висновок про неможливість його повного врахування для удосконалення вітчизняного законодавства. Проаналізовано статистичні дані щодо вступу на державну службу та підтверджена дієвість окремих елементів конкурсної процедури в КНР і можливість їх впровадження в законодавство України для удосконалення конкурсного добору. Охарактеризовано право на державну службу, можливість реалізації якого пов’язується з відповідністю кандидатів загальним і спеціальним вимогам, визначених законодавством та відсутністю заборон для вступу. Для оптимізації українського законодавства запропоновано для посад категорії «А» визначити конкретний рівень володіння іноземною мовою не нижче рівня B2 за системою CEFR, а також вказано на актуальність запровадження вимоги щодо спеціальної освіти кандидатів на відповідні посади. Розглянуто спеціальні вимоги до державних службовців та надано пропозиції про уточнення вимог морального характеру та їх однозначне трактування для кандидатів на посади у Державній кримінально-виконавчій службі та Державному бюро розслідувань, що дозволить допустити до служби високоморальних службовців, а також щодо недоцільності перевірки кандидатів на поліграфі з огляду на те, що поліграф лише фіксує зміни фізіологічного стану людини, не виявляючи при цьому суперечності у відповідях кандидата, а також з огляду на те, що результати перевірки на поліграфі не тягнуть юридичних наслідків. Обґрунтовано необхідність посилення заборони для кандидатів на посади поліцейських, а саме врахування факту засудження за кримінальне правопорушення незалежно від погашення або зняття судимості. Констатовано, що принципи вступу на державну службу в КНР мають політичне спрямування, а відповідний український перелік принципів пропонується доповнити принципом ефективності розробки тестових завдань під потреби кожного конкретного органу і в залежності від посади. Розглянуто етапи конкурсної процедури за законодавством України та КНР, включаючи факультативні етапи для кандидатів на посади державної служби особливого характеру, а щодо конкурсу за китайським законодавством процедуру розглянуто для некерівних та керівних посад. Висловлено пропозиції щодо оптимізації конкурсу в Україні із застосуванням досвіду КНР, а саме – переміщення спеціальної перевірки на момент перевірки поданих кандидатами заяв; встановлення відповідальності для порушників конкурсної процедури; розробка спеціалізованих тестів замість лише тестів на знання законодавства; наголошено на неактуальності проведення співбесіди суб’єктом призначення із визначеним колом переможців, оскільки, з урахуванням досвіду КНР, який визнано у цьому негативним, право визначення переможця доцільно залишати саме конкурсній комісії, що не тільки забезпечить прозорість конкурсу, але також його оптимізує та гарантує рівний доступ до державної служби. Вивчено процедуру призначення кандидатів на посади державної служби, зокрема за контрактом. Встановлено відмінності контрактної служби в КНР, якими пропонується вважати подовжений строк дії контракту і можливість як конкурсного, так і поза конкурсного призначення на посаду за контрактом. Проаналізована присяга державного службовця за законодавствами обох країн, встановлено, що в Україні тексти присяги відрізняються для загальної служби та видів служби особливого характеру, у той час, як у КНР текст конституційної присяги є єдиним для усіх видів державної служби. Практичне значення результатів дисертаційного дослідження полягає у тому, що вони можуть використовуватися у науково-дослідній роботі для подальших досліджень, зокрема у галузі адміністративного права, публічного адміністрування, а також порівняльного правознавства; у законотворчій діяльності – для удосконалення законодавства України у сфері вступу на державну службу; у правозастосовній діяльності – при проведенні конкурсів на зайняття посад державної служби, а також при розробці рекомендацій для органів державної влади; в освітньому процесі – у розробці методичних матеріалів з адміністративного права та публічного адміністрування, дисциплін «Адміністративне право», «Основи публічного адміністрування», «Публічна служба».