Конституційно-правовий статус представників Президента України

Abstract

Представлена робота є одним із перших в Україні комплексних досліджень специфіки конституційно-правового статусу представників Президента України, в якому на основі комплексного опрацювання проблем теоретичного, нормативного і правозастосовного характеру розроблена цілісна організаційно-правова модель інституту представників Президента України, визначені тенденції та перспективи його розвитку, опрацьовані пропозиції щодо удосконалення правового регулювання. Актуальність теми зумовлена трансформаційними процесами у системі організації публічної влади, необхідністю забезпечення узгодженого функціонування її гілок, посиленням ролі інституту президентства у забезпеченні національної стійкості, а також відсутністю цілісного, концептуально обґрунтованого доктринального підходу до визначення правової природи інституту представників Президента України, системи посад, функцій і повноважень та порядку їх реалізації. У роботі обґрунтовано, що інститут представників Президента України є невід’ємним елементом структури апарату глави держави та виступає інституційною формою забезпечення реалізації конституційних повноважень Президента у взаємодії з іншими суб’єктами публічної влади. Визначено, що загальне функціональне призначення представників полягає у здійсненні публічно-правового представництва як інституційно-опосередкованого способу реалізації повноважень Президента України, який має комплексний, двосторонній, зовнішній та постійний характер. Доведено, що інститут представників Президента України характеризується поєднанням загальних, спеціальних та особливих рис, які дозволяють розкрити його правову природу. Представники не є державно-владними суб’єкти, функціонують в межах повноважень глави держави, діяльність їх має підзаконний характер та спрямована на забезпечення реалізації його компетенції. Водночас функціональна спеціалізація на здійсненні публічно-правового представництва, зовнішньосистемне спрямування діяльності та організаційно оформлений характер функціонування визначають його як самостійний елемент структури президентського апарату. Обґрунтовано, що інститут представників Президента України, будучи єдиним за своєю правовою природою, водночас характеризується внутрішньою диференціацією форм, що дозволяє розглядати його як складну поліструктурну систему, в межах якої поєднуються форми міжінституційного та територіального представництва. Встановлено, що територіальне представництво забезпечує реалізацію функцій глави держави в умовах багаторівневої системи адміністративно-територіального устрою та спрямоване на інтеграцію органів влади Автономної Республіки Крим у єдину систему публічної влади, тоді як міжінституційне представництво забезпечує системний вплив Президента України на формування та здійснення державної влади. Дослідження еволюції інституту представників Президента України дозволило встановити, що його розвиток відображає загальні тенденції державно-правового розвитку України та характеризується послідовною зміною функціонально-правових моделей. Виокремлено основні етапи становлення інституту: етап інституціоналізації територіального представництва, етап трансформації у контрольно-наглядові та координаційні механізми, а також сучасний етап формування міжінституційного та територіального представництва, інтегрованого у структуру апарату Президента України та адаптованого до умов забезпечення національної стійкості. Встановлено, що сучасний стан інституту характеризується посиленням залежності представників від керівництва президентського апарату, звуженням їх організаційної самостійності та наявністю правової невизначеності окремих елементів статусу. За результатами порівняльно-правового аналізу визначено, що інститут представників глави держави у зарубіжних країнах не має єдиної універсальної моделі та функціонує у межах різних національних моделей. Проведене дослідження дозволило встановити основні з них, а також виявити, що багаторівневість правового регулювання, диференціація функціонального призначення представників і поєднання політичних та адміністративних посад є визначальними характеристиками інституту. Обґрунтовано можливість адаптації відповідного досвіду до вітчизняної практики. Проаналізовано правову основу організації та діяльності представників Президента України як багаторівневу, ієрархічно впорядковану систему, ядром якої є конституційні норми, регулятивний вплив яких доповнений законодавчими та підзаконними актами. Встановлено її фрагментарність, асиметричність та домінування підзаконного рівня правового регулювання, що забезпечує гнучкість регулювання, але зумовлює й інституційну нестабільність. Обґрунтовано необхідність її системного вдосконалення. Визначено, що система посад представників Президента України має відкритий характер, поєднує інституційно сталу та факультативну складові та характеризується «динамічною стійкістю». Встановлено її внутрішню неоднорідність, зокрема у частині службово-правового статусу. Доведено необхідність розмежування посад державної служби та патронатної служби, а також запропоновано авторську модель правового статусу міжінституційних представників Президента України. Обґрунтовано, що функції представників Президента України мають комплексний характер і охоплюють інституційно-репрезентативний, публічно-процедурний, комунікативний, інформаційно-аналітичний та моніторинговий напрями діяльності. Виявлено проблеми правового регулювання повноважень представників, зокрема їх застарілість, неузгодженість із законодавством про статус вищих органів державної влади, нечіткість нормативного визначення процесуальних прав представників та наявність функціональних перетинів. Доведено, що організаційні форми і методи роботи представників Президента України становлять взаємопов’язану систему способів реалізації їх функцій і повноважень, яка потребує подальшого вдосконалення шляхом нормативного закріплення, цифровізації, стандартизації та посилення механізмів планування, координації та контролю. Встановлено, що досвід діяльності Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим має значний потенціал для вдосконалення територіальної організації влади, зокрема у контексті формування моделі державного нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування та можливого запровадження органів префектурного типу. За результатами дослідження сформульовано цілісну концепцію конституційно-правового статусу представників Президента України та розроблено науково обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення його правового регулювання, спрямовані на підвищення ефективності реалізації повноважень глави держави та забезпечення узгодженості функціонування системи органів публічної влади.