Підстави та динаміка формування системи місцевих податків та зборів

Abstract

Представлена робота присвячена комплексному теоретико-правовому аналізу підстав і динаміки формування системи місцевих податків та зборів, дослідженню елементів правового механізму місцевих податкових платежів, а також аналізу закордонного досвіду у сфері місцевого оподаткування. Дисертація розпочинається з аналізу повноважень органів публічної влади зі встановлення та введення місцевих податків та зборів. Окреслено підстави розмежування податків та зборів на загальнодержавні й місцеві. Так, критеріями, що розмежовують податки та збори на загальнодержавні й місцеві, є компетенція органу публічної влади, що встановлює та вводить податкові платежі, і територіальність справляння податкових платежів. При цьому, з аналізу положень Податкового кодексу України вбачається, що в Конституції України та ПК України використовується термін «встановлення» щодо загальнодержавних, так і щодо місцевих податкових платежів сільськими, селищними та міськими радами. Констатовано, що законодавець таким чином розмиває межі повноважень зі встановлення місцевих податкових платежів, що породжує неузгодженості між нормативно-правовими актами щодо компетенції органу публічної влади зі встановлення місцевих податкових платежів. Установлено доцільність розмежування понять «встановлення» та «введення» податків та зборів, відповідно до чого сільські, селищні та міські ради «вводять» місцеві податкові платежі. Проаналізовано співвідношення повноважень Верховної Ради України та сільських, селищних і міських рад. Констатовано, що місцеві податки та збори встановлюються та вводяться в два етапи. Перший етап полягає у встановленні парламентом складу місцевих податків та зборів і передбачених ст. 7 ПК України елементів правового механізму місцевих податків та зборів у ПК України. Другий етап полягає в ухваленні сільськими, селищними та міськими радами рішень щодо введення місцевих податків та зборів у територіальних громадах. Установлено, що межі автономії повноважень сільських, селищних та міських рад визначаються законодавчими приписами. Таким чином, органи місцевого самоврядування при реалізації власних повноважень із введення місцевих податкових платежів відповідно до конституційних приписів і положень податкового законодавства зобов’язані діяти виключно в межах повноважень, передбачених законом. Доктринальні пропозиції щодо розширення меж повноважень сільських, селищних та міських рад щодо надання права останнім установлювати власні місцеві податки та збори не є виправданим і законним. У Конституції України передбачено імперативну вимогу встановлення податків та зборів виключно законом. Приписи ст. 6, 67, 92 Конституції України чітко передбачають установлення податків та зборів виключно органом законодавчої влади, що унеможливлює встановлення будь-яких інших податків, аніж тих, що передбачені законом. У дисертації окремо зосереджено увагу на необхідності деталізації окремих правових норм у ПК України. Установлено, що п. 10.21 і п. 10.3. ст.10 ПК України потребують уточнення суб’єктного складу щодо введення місцевих податків та зборів, адже законодавець використовує узагальнене формулювання «місцеві ради», яке не має нормативного закріплення у вітчизняній нормативно-правовій базі. Водночас із системного аналізу положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» розуміється, що цим формуванням охоплюються також обласні та районні ради, які не мають повноважень щодо введення місцевих податкових платежів. Констатовано, що підп.12.3.2. п. 12.3. ст. 12 ПК України характеризується дублюванням змісту в межах одного правового припису, а тому запропоновано викласти зазначений підпункт у такій редакції: «При прийнятті рішення про встановлення місцевих податків та/або зборів встановлюються елементи, визначені статтею 7 цього Кодексу з дотриманням критеріїв, установлених розділом XII цього Кодексу для відповідного місцевого податку чи збору». Окрім цього, у ст. 12 ПК України не передбачено умов введення єдиного податку, що має особливості правового механізму у зв’язку зі спеціальним режимом оподаткування. Доцільним вбачається формалізувати правила введення єдиного податку, доповнивши підп.12.3.2. п. 12.3. ст. 12 ПК України таким абзацом : «При прийнятті сільськими, селищними та міськими радами рішення про введення єдиного податку встановлюються елементи, визначені главою 1 розділу XIV цього Кодексу». В процесі аналізу ПК України встановлено, що за змістовою складовою правового регулювання місцевого оподаткування він містить правові норми як процедурного, так і матеріального характеру. Визначено, що принцип стабільності є одним із фундаментальних принципів податкового законодавства, що породжує дотримання загальноправових принципів правової визначеності та легітимних очікувань для платників і є запобіжником для належної реалізації процедурних приписів ПК України. Установлено неузгодженість положень ПК України та Бюджетного кодексу України, що вимагає актуалізації, адже у п.10.5. ст. 10 ПК України передбачено зарахування місцевих податків та зборів до місцевих бюджетів, що не відповідає приписам п.19. ч.1. ст. 64 БК України, оскільки кошти від справляння єдиного податку платником якого виступає е-резидент, і орендна плата за земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, передані в оренду відповідно до статті 1201 Земельного кодексу України, надходять до Державного бюджету України. Деталізовано етапи реформування системи місцевих податків та зборів, визначення яких передбачало : а) врахування стану податкового нормативно-правового регулювання; б) аналіз державних підходів до підвищення фінансової та організаційної самостійності територіальних громад; в) характер і розуміння децентралізації стосовно трансформації системи місцевих податків та зборів. Виходячи з цих критеріїв, визначено п’ять етапів розвитку системи місцевих податків та зборів: 1) ухвалення Закон УРСР «Про систему оподаткування» та декрет Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки та збори» (1991-1993 роки); 2) ухвалення Конституції України (1996 рік); 3) ухвалення ПК України (2011 рік) 4) Реформа децентралізації(2014-дотепер); 5) Віднесення плати за землю до складу місцевих податків (2015 рік). Дослідження елементів правового механізму місцевих податків дало змогу встановити, що правове регулювання пільг зі сплати податку на нерухоме майно містить прогалину, адже визначає шляхи надання пільг виключно для фізичних осіб у вигляді зменшення бази оподаткування але водночас установлено право сільських, селищних та міських рад визначати пільги і для юридичних осіб без конкретизації шляхів їх надання, що породжує правову невизначеність. З метою усунення прогалини запропоновано внести зміни до ПК України шляхом його доповнення новим підп. 266.4.4. п. 266.4. ст. 266 ПК України з дотриманням підходу, передбаченого законодавцем щодо виду надання пільг із податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, у такій редакції: «Для об’єктів житлової та/або нежитлової нерухомості, що перебувають у власності юридичних осіб, база оподаткування зменшується на визначену в рішенні сільської, селищної, міської ради про встановлення місцевих податків та зборів кількість квадратних метрів». Виявлено недолік правового регулювання сплати суми податкового зобов’язання з транспортного податку, що породжує обов’язок сплати суми податку за той самий об’єкт у межах одного звітного періоду двома платниками в разі переходу права власності на легковий автомобіль, що є об’єктом оподаткування, адже в положеннях ПК України фактично передбачено сплату суми податкового зобов’язання авансовим внеском. Чинний підхід зобов’язує при правомірній поведінці платника транспортного податку вчиняти низку юридично значущих дій у випадку сплати суми податку та подальшому відчуженні об’єкта оподаткування в межах звітного періоду. У зв’язку з указаним недоліком запропоновано викласти підп. 267.6.2. п. 267.6. ст. 267 ПК України в такій редакції: «Податкове/податкові повідомлення-рішення про сплату суми/сум податку разом із детальним розрахунком суми/сум податку та відповідні платіжні реквізити надсилаються платнику податку контролюючим органом у порядку, визначеному статтею 42 цього Кодексу, до 1 липня року, що настає за базовим податковим (звітним) періодом (роком)». Установлено також недолік нормотворчої техніки щодо розміщення норм про туристичний збір і збір за місця для паркування транспортних засобів у розд. ХII «Податок на майно» ПК України. Констатовано, що назва розділу є ідентичною з назвою місцевого податку на майно, передбаченого підп. 10.1.1. п. 10.1. ст. 10 ПК України, що за аналогією до загальнодержавних податків наштовхує на висновок, що вказаний розділ охоплює виключно правове регулювання податків, передбачених ст. 265 ПК України. При цьому, встановлено, що доктринальні пропозиції виокремити розділ у ПК України під назвою «Місцеві податки» не є виправданим, адже в такому розділі не буде передбачено єдиного податку, що є місцевим податком. Констатовано доцільність залишення розд. XII «Податок на майно» ПК України та доповнення ПК України новим розділом «Місцеві збори» який охоплюватиме правове регулювання групи місцевих зборів. Враховуючи закордонний досвід, установлено, що зміна моделі сплати туристичного збору є виправданою. Установити ставку податку доцільно у вигляді певного відсотку від вартості проживання, адже такий підхід відповідатиме платоспроможності платника й буде узгоджуватись із якістю наданих послуг із тимчасового розміщення, створюючи логічний зв’язок між отриманням послуги та сплатою податкового зобов’язання, незважаючи на потенційні складнощі в адмініструванні. Сформульовано визначення «спеціально відведені автостоянки» з виокремленням таких ознак, які має земельна ділянка: а) установлені межі; б) місце розташування; в) цільове призначення; г) визначення прав щодо неї. Запропоновано внести зміни до абзацу першого підп. 14.1.229. п. 14.1. ст. 14 ПК України, виклавши його в такій редакції: «спеціально відведені автостоянки – земельні ділянки приватної, комунальної чи державної власності, що розташовані в межах територіальних громад і рішеннями сільських, селищних та міських рад визначені для провадження діяльності з платного паркування транспортних засобів». Установлено особливості місцевого оподаткування в зарубіжних країнах, що стосуються компетенції щодо введення та встановлення місцевих податкових платежів. Констатовано, що рівень автономії повноважень органів місцевої влади залежить від державного устрою. Держави з федеративним устроєм характеризуються ширшим колом повноважень щодо встановлення та введення місцевих податкових платежів, у той час як в унітарних країнах переважає підхід установлення чіткого переліку повноважень і складу місцевих податків та зборів, а також справляння податкових платежів чітко врегульоване відповідними законами. У контексті рівня впливу на дохідну частину бюджетів виявлено наявність у певних державах підходу,за яким органам місцевої влади надається право встановлювати надбавки до ставок загальнодержавних податків. Визначено, що зарубіжний досвід слід вважати ключовим орієнтиром реформування вітчизняної системи місцевого оподаткування. Дослідження фіскальної функції констатують кореляцію між рівнем надходжень від справляння місцевих податкових платежів і обсягом повноважень місцевої влади на виконання завдань місцевого рівня. Виокремлено підхід Федеративної Республіки Німеччина, що полягає в залученні бізнесу до розвитку адміністративно-територіальних одиниць в обмін на отримання податкових пільг. Такий підхід дає змогу одночасно стимулювати суб’єктів підприємницької діяльності до продовження власної діяльності та покращувати розвиток муніципалітетів. До прикладу, інвестування в розвиток місцевої інфраструктури підвищує її якість, збільшує кількість робочих місць і підвищує якість отримуваних мешканцями муніципалітетів послуг. Установлено доцільність розширення складу місцевих зборів, включивши до них реєстраційний збір з огляду на виокремлені особливості: а) реєстраційний збір узгоджується за правовою природою з визначенням збору передбаченим п. 6.2 ст. 6 ПК України; б) збори хоча й не будуть мати значного фіскального впливу, проте стабільно будуть наповнювати бюджети територіальних громад і покривати витрати, пов’язані з наданням таких послуг; в) ризики від ухилення є вкрай низькими; г) збори не спричинять значного підвищення податкового навантаження на платників; ґ) надання послуги має прив’язку до меж територіальної громади, де надається така послуга. Практичне значення одержаних результатів полягає у формуванні як теоретико-правових, так і практично-правових положень і висновків, що можуть бути використані у: 1) науково-дослідній сфері – для подальшого вдосконалення правового регулювання як процедури встановлення та введення місцевих податків та зборів, так і елементів правового механізму місцевих податків та зборів; 2) правотворчості – під час внесення змін, доповнень та уточнень до нормативно-правових актів, що врегульовують відносини у сфері місцевого оподаткування; 3) практичній діяльності під час проведення науково-методичних семінарів, спрямованих на дослідження проблемних аспектів відносин, що виникають у процесі формування і функціонування системи місцевих податків та зборів; 4) навчальному процесі – при викладанні навчальної дисципліни «Податкове право», а також інших навчальних дисциплін, які спрямовані на засвоєння здобувачами освіти особливостей формування і функціонування системи місцевих податків та зборів; положення та висновки дисертації можуть використовуватись під час розроблення відповідних розділів підручників, навчально-методичних посібників, курсів лекцій.