Правове забезпечення просторового планування використання земель у межах територіальних громад

Abstract

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора філософії за спеціальністю 081 «Право» – Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України, Харків, 2025. Дисертаційна робота є однією з перших в Україні, у якій здійснено комплексне дослідження правового забезпечення просторового планування використання земель у межах територіальних громад, виявлення особливостей, а також розроблення пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення відповідного правового регулювання суспільних земельних відносин у вказаній сфері. У дисертації на основі положень земельного, аграрного, екологічного, природоресурсного права визначено сутність та сформульовано авторську дефініцію «просторового планування використання земель у межах територіальних громад», під яким розуміється унормована чинним законодавством комплексна управлінська діяльність публічних органів влади, що полягає в обґрунтуванні перспективного функціонального призначення території, встановленні режимів забудови усіх категорій земель та обмежень у використанні земель, а також у забезпеченні сталого розвитку територіальної громади шляхом гармонізації державних, громадських і приватних інтересів у містобудівних документах. Визначено систему ознак просторового планування: тривимірність; інтегрованість; повсюдність; функціональність; інклюзивність; інструментальність та ін. Зроблено висновок щодо необхідності приведення містобудівного законодавство у відповідність до завдань просторового планування використання земель. Це пов’язано із необхідністю прийняти Містобудівного кодексу, що зумовить докорінну трансформацію просторового планування, яке трансформується у модернізовану функцію управління земельними ресурсами. За таких умов планування використання земель набуває ознак цілісного правового інструменту, що забезпечує інклюзивний баланс приватних і публічних інтересів, цифровізацію управлінських технологій та імплементацію децентралізації у сферу містобудівної діяльності. Орієнтиром для такої кодифікації має стати позитивний досвід країн ЄС, де інтегроване просторове планування використання земель базується на принципі субсидіарності, що дозволяє територіальним громадам самостійно визначати стратегію землекористування за чіткими та прозорими європейськими стандартами. Доведено, що в умовах децентралізації просторове планування використання земель стає визначальною функцією публічного управління земельним потенціалом. Розкрито юридичну природу комплексного плану просторового розвитку як визначального юридичного інструментарію в умовах післявоєнної трансформації земельних відносин. Обґрунтовано юридичне значення Концепції інтегрованого розвитку території як стратегічного правового орієнтира, що визначає майбутній правовий режим земель територіальної громади з урахуванням європейської практики просторового планування використання земель, а також визначено ключові елементи її земельно-правового забезпечення. Наведено класифікацію правових форм планування за рівнем юридичної значущості, за змістовно-функціональним спрямуванням, часовим горизонтом та правовим генезисом. У роботі розроблено шляхи подолання правової невизначеності ч. 2 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Обґрунтовано запровадження спрощеного декларативного порядку приведення цільового призначення земельних ділянок у відповідність до комплексного плану просторового розвитку, що дозволить автоматично знімати обмеження на забудову для власників і користувачів без розроблення додаткових проєктів землеустрою. Наведено додаткові аргументи щодо механізму стратегічної екологічної оцінки, яку запропоновано розглядати як превентивну правову гарантію екологічної безпеки територіальної громади в процесі планування використання земель. Окреслено підходи до екологізації планування використання земель шляхом обов’язкової інтеграції кліматичних аспектів у стратегічну екологічну оцінку та встановлення імперативної вимоги щодо погодження містобудівної документації виключно за наявності позитивного висновку стратегічної екологічної оцінки. Крім того, наголошується на необхідності нормативного поєднання процедури стратегічної екологічної оцінки з ландшафтним плануванням та розширення повноважень відповідних контролюючих органів. Запропоновано удосконалити систему заходів контролю та відповідальності, зокрема шляхом: розширення повноважень Державної інспекції архітектури та містобудування; верифікацію планів просторового розвитку через електронні системи; обмеження «точкових» змін у планувальну документацію; механізм державного співфінансування актуалізації планів просторового розвитку для територіальних громад. Зазначається, що набули подальшого розвитку правові засади зонування територій як базового механізму забезпечення прозорості планувального процесу через обґрунтування необхідності законодавчого закріплення функціональних зон як об’єктів землеустрою у Земельному кодексі України та встановлення обов’язку щодо їх автоматизованого відображення у Державному земельному кадастрі на основі уніфікованого класифікатора видів функціонального призначення територій. Особливу увагу приділено інклюзивності планування та захисту прав суб’єктів земельних відносин. Запропоновано наділити органи місцевого самоврядування правом «вето» на рішення, що порушують баланс інтересів, та посилити юридичну обов’язковість результатів громадських слухань. Удосконалено правовий механізм захисту прав власників (ст. 156–157 ЗК України) шляхом запровадження обов’язкових гарантій компенсації власникам земельних ділянок у випадках зміни зонування чи містобудівних обмежень, які істотно знижують їх економічну цінність, а також запровадження альтернативи у вигляді надання рівноцінної земельної ділянки у межах відповідної громади. Такий підхід відповідає практиці Європейського суду з прав людини щодо випадків фактичної експропріації, коли держава втручається у право власності без належної компенсації. Окреслено напрями вдосконалення правового регулювання та практики застосування природно-сільськогосподарського районування, що включають розроблення нових методик районування, що враховують кліматичні зміни, деградаційні процеси ґрунтів та екологічні стандарти ЄС у сфері сталого землекористування. Обґрунтовано необхідність цифровізації результатів районування та їх обов’язкову інтеграцію в систему просторового планування через Державний земельний та містобудівний кадастри, а також запровадження державних програм підтримки та координації просторового розвитку, яка забезпечуватиме оновлення картографічної основи та проведення районування на територіях, постраждалих від бойових дій. Доведено необхідність розбудови інклюзивних інститутів у містобудівній діяльності для мінімізації конфліктів. З урахуванням практики ЄС запропоновано впровадження принципу урахування контексту, згідно з яким нове будівництво не повинно завдавати шкоди правам існуючих власників або знижувати ринкову капіталізацію їхньої нерухомості. Визначено, що базовим фактором інклюзивності у сфері просторового розвитку є механізм громадських слухань, який спрямований на забезпечення права членів громад на участь в обговоренні містобудівних рішень. Наявність певного інструментарію у захисті законних інтересів територіальних громад зумовлює необхідність посилення юридичної обов’язковості результатів громадських слухань шляхом внесення змін до ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Надання громадськості права «вето» щодо окремих рішень у сфері планування територій виступатиме правовим запобіжником проти порушення суспільних інтересів та забезпечить реальний баланс між приватними правами забудовників і правами мешканців громади на безпечне та комфортне середовище проживання. З метою вдосконалення правового забезпечення просторового планування використання земель запропоновано внесення змін до Земельного кодексу України, Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про стратегічну екологічну оцінку», «Про Державний земельний кадастр», Кодексу України про адміністративні правопорушення та ін. Сформульовані у дисертації висновки, положення та рекомендації можуть бути використані: а) у науково-дослідницькій діяльності – під час подальшого дослідження проблем правового забезпечення просторового планування використання земель у межах територіальних громад; б) у правотворчій діяльності – як теоретичний матеріал при розробленні або вдосконаленні чинного земельного законодавства України у сфері просторового планування використання земель у межах територіальних громад; в) у правозастосовній діяльності – для підвищення ефективності здійснення просторового планування використання земель у межах територіальних громад та ефективної реалізації норм земельного права; г) у навчальному процесі – при викладанні курсів «Земельне право», «Земельні спори», «Правове забезпечення ринку земель» тощо у закладах вищої освіти, при підготовці навчальних посібників і підручників, довідкової та методичної літератури, а також при залученні здобувачів вищої освіти до науково-дослідницької роботи.