Конституційно-правове регулювання територіальної організації публічної влади в Україні

Abstract

Актуальність теми пов’язано з необхідністю дослідження й розв’язання низки доктринальних та прикладних проблем у сфері територіальної організації публічної влади в Україні. Формування дієвого та ефективного адміністративно-територіального устрою, з прозорими правовими процедурами його установлення та зміни, є гострою потребою сучасного державотворення. Саме адміністративно-територіальний устрій безпосередньо впливає на системно-структурну організацію публічної влади в державі, є передумовою здатності останньої реалізовувати своє призначення, здійснювати функцію держави. Система органів влади формується на основі та з урахуванням адміністративно-територіального поділу держави і має враховувати його особливості. Кількість ланок такого поділу надає можливість оцінити ступінь централізації чи децентралізації влади та рівень розвиненості демократії в суспільстві. Дисертацію присвячено розробленню сучасної доктрини територіальної організації публічної влади, дослідженню територіального та системно-структурного аспектів побудови інституцій трьох підсистем влад в Україні – державної, муніципальної та республіканської в Автономінй Республіці Крим, формулюванню сучасної організаційно-правової моделі територіальної організації публічної влади, а також наданню науково обґрунтованих пропозицій щодо її вдосконалення, заснованих на зарубіжному досвіді. Дисертація є першим у вітчизняній науці конституційного та муніципального права комплексним науково-правовим дослідженням територіальної організації публічної влади, у якому: з’ясовано методологічні підходи до розуміння сутності територіальної організації публічної влади; сформульовано поняття та окреслено правове регулювання територіальної організації публічної влади; висвітлено правовий зв’язок форми державного устрою і територіальної організації публічної влади; розкрито специфіку історико-правового виміру генези змін правового регулювання територіальної організації публічної влади в Україні; визначено адміністративно-територіальний устрій як основу територіальної організації публічної влади; запропоновано сучасну організаційно-правову модель територіальної організації публічної влади; встановлено системно-структурну організацію органів державної влади в Україні; охарактеризовано вищі органи державної влади в системі територіальної організації влади в Україні; встановлено місце центральних органів виконавчої влади та їхніх територіальних органів у системі територіальної організації публічної влади в Україні; визначено роль місцевих державних адміністрацій, військових та військово-цивільних адміністрацій у системі територіальної організації публічної влади в Україні; виокремлено особливості територіальної організації публічної влади в містах зі спеціальним статусом; сформульовано поняття та окреслено специфіку правового регулювання територіальної організації муніципальної влади; визначено територіальну організацію влади в Автономній Республіці Крим; розглянуто роль територіальної громади в системі територіальної організації влади в Україні; надано характеристику територіальної організації представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування; визначено місце органів самоорганізації населення в системі територіальної організації публічної влади в Україні; висвітлено основні проблеми сучасного адміністративно-територіального устрою України та напрями його оптимізації; надано пропозиції щодо удосконалення територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування; визначено проблеми та напрямки вдосконалення територіальної організації влади в автономії. Дослідження складається з чотирьох розділів, присвячених загальнотеоретичним засадам територіальної організації публічної влади в Україні, особливостям територіальної організації державної влади в Україні, специфіці територіальної організації влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування та основним напрямкам удосконалення територіальної організації влади з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду. Виокремлено методологічні підходи, які притаманні дослідженню правової категорії «територіальна організація публічної влади» в різних її аспектах, розуміннях та значеннях. Доведено, що дослідження конституційно-правових і муніципально-правових явищ вимагає застосування особливого підходу, використання якого зумовлюється загальним предметом дослідження – питаннями державознавчого спрямування наук конституційного та муніципального права, що охоплює і проблематику територіальної організації влади. Обґрунтовано, що територіальна організація публічної влади є складним полісистемним утворенням, що включає дві окремі підсистеми – систему адміністративно-територіального устрою та систему публічно-владних суб’єктів, які перебувають у тісному взаємозв’язку та взаємозалежності одна від одної, мають спільну мету – ефективну організацію та здійснення публічної влади на відповідній території, зумовлену формою державного устрою. Обґрунтовано доктринальне визначення адміністративно-територіальної одиниці як частини території держави, що є просторовою основою для проживання населення (жителів) й організації та діяльності органів публічної влади, правовий статус якої залежить від належності до відповідного рівня адміністративно-територіального устрою, та що створена з метою здійснення ефективного управління регіональними, субрегіональними і місцевими справами й розвитку соціально-економічного потенціалу певної території. Доводиться теза, що, формулюючи поняття територіальної організації влади, або територіальної організації публічної влади, або територіальної організації держави, у вітчизняній доктрині акцентують увагу на спільній характеристиці, так би мовити, «ядрі» цього явища – публічній владі. Обґрунтовано, що, визначаючи поняття «публічна влада», варто застосовувати системно-функціональне призначення цієї влади, оскільки порівняно з іншими різновидами владних відносин це розкриває її організацію з урахуванням соціально-територіального принципу. У зв’язку з цим публічна влада – це різновид суспільно-політичної влади в межах території держави, яка полягає в безпосередньому впливі легітимованих первинних колективних суб’єктів та сформованих владних інституцій на суспільні відносини та їхніх учасників із метою задоволення публічного інтересу. Запропоновано під органом публічної влади в Україні розуміти відносно відокремлену частину єдиної системи: а) державної влади, побудованої за конституційним принципом поділу влади, б) місцевого самоврядування, побудованого на засадах функціонального поділу повноважень, в) або влади Автономної Республіки Крим. У цьому розумінні орган публічної влади формується на підставі Конституції та законів України в чітко визначеному порядку; здійснює покладені на нього завдання та функції на підставі публічно-владних повноважень, власної компетенції; його особовий (посадовий) склад об’єднується правовими зв’язками в одне ціле (якщо це не одноособовий орган) і діє на певній території за допомогою визначених форм організації й методів діяльності; він реалізує надані йому повноваження з метою задоволення публічного інтересу; має право ухвалювати рішення, загальнообов’язкові до виконання на відповідній території. Визначено чітку системно-структурну організацію державної влади з урахуванням територіальних чинників її організації, висвітлено зв’язки кожного елемента системи державної влади з відповідним територіальним рівнем її організації та взаємини між елементами цієї системи публічної влади. Доведено, що системно-структурна організація публічної влади безпосередньо пов’язана з її територіальною організацією. У зв’язку з цим структура і штатний розпис органів публічної влади та їхніх апаратів мають враховувати розмір території, на якій вони створюються, а також завдання, виконання яких має забезпечити орган публічної влади. Надано пропозиції щодо вдосконалення конституційно-правового та законодавчого регулювання установчих повноважень і повноважень у сфері адміністративно-територіального устрою органів державної влади та місцевого самоврядування. Запропоновано авторську модель побудови територіальної організації влади на сучасному етапі державотворення, яка, зберігаючи здобутки реформи децентралізації влади, системно поєднує модернізований адміністративно-територіальний устрій з організацією й функціонуванням на його основі системи суб’єктів публічної влади, пропонує критерії для формування адміністративно-територіальних одиниць та органів публічної влади в їхніх межах. Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що зроблені в роботі висновки, пропозиції й рекомендації можуть бути використані: – у науково-дослідній сфері – для дослідження питань територіальної організації публічної влади, поняття публічної влади, системно-структурної організації публічної влади, органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, території держави, адміністративно-територіального устрою, територіального устрою; – у правотворчості – під час підготовки законопроєктів щодо внесення змін до Конституції України, розроблення законопроєктів «Про адміністративно-територіальний устрій», «Про місцеві референдуми», «Про територіальну громаду», «Про комунальну власність», «Про військово-цивільне та військове співробітництво», поправок до законів України «Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про органи самоорганізації населення» та ін.; – у практичній діяльності – під час прийняття рішень органами державної влади та місцевого самоврядування, розгляду конституційних подань, конституційних звернень Конституційним Судом України, розгляду справ органами судової влади, іншими суб’єктами правозастосування; – у навчальному процесі – під час підготовки підручників і посібників, а також інших навчальних, навчально-методичних матеріалів із дисциплін «Конституційне право», «Конституційне право України», «Державне будівництво та місцеве самоврядування», «Муніципальне право», «Актуальні проблеми муніципального права», «Державна влада та місцеве самоврядування: питання теорії і практики», «Концептуальні основи децентралізації влади та реформи місцевого самоврядування», а також при здійсненні викладання вказаних дисциплін у закладах вищої освіти, де відбувається підготовка фахівців у рамках правничих спеціальностей.