ISSN 0201-7245 ПРОБЛЕМИ ЗАКОННОСТІ 83 Харків 2006

Міністерство освіти і науки України

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

ПРОБЛЕМИ

ЗАКОННОСТІ

Республіканський міжвідомчий

науковий збірник

Випуск 83

Засновано в 1976 р.

Харків

2006

ББК 67я5

П78

УДК 340(06)

Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2006. – Вип. 83. – 186 с.

ISSN 0201-7245

У збірнику надруковані статті з актуальних проблем місцевого самоврядування. Провадиться аналіз його сучасного стану, перспектив розвитку, а також надаються пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні.

Розрахований на науковців, викладачів, аспірантів, студентів та практичних працівників, які цікавляться правовою тематикою.

Статті в збірнику друкуються мовою авторів.

Редакційна колегія: проф. В.Я.Тацій (відп.ред.); проф. М.І. Панов (заст. відп. ред.); проф. Ю.М. Грошевий (відп. секретар); проф. В.В.Сташис, проф. В.В. Комаров, проф. Ю.П. Битяк, проф. В.І. Борисов, доц. В.І. Борисова, проф. М.В. Буроменський, проф. В.М. Гаращук, проф. Л.М. Герасіна, проф. А.П. Гетьман, проф. В.В. Голіна, проф. В.Д. Гончаренко, доц. Г.С. Гончарова, проф. О.Г. Данильян, проф. І.М. Даньшин, проф. П.І. Жигалкін, проф. В.П. Жушман, доц. Д.В. Задихайло, проф. В.П. Колісник, проф. В.О. Коновалова, проф. Л.М. Кривоченко, проф. М.П. Кучерявенко, проф. І.Є.Марочкін, проф. О.В. Петришин, проф. В.К. Попов, проф. А.М. Стативка, проф. М.М. Страхов, проф. В.І. Тертишніков, доц. В.Д. Ткаченко, проф. Ю.М. Тодика, проф. М.В. Цвік, проф. В.Ю. Шепітько, проф. М.В. Шульга.

Адреса редакційної колегії: Україна, 61024, Харків, вул. Пушкінська, 77, Національна юридична академія України

Видання пройшло державну реєстрацію в Міністерстві інформації України (Свідоцтво про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації від 07.07.1998 р., сер. КВ 3345).

© Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, 2006

З М І С Т

Серьогіна С.Г.	Взаємодія держави й місцевого самоврядування: теоретико-правовий аналіз історичних моделей та новітніх тенденцій………..……...	3
Яковюк І.В.	Правове регулювання місцевого самоврядування в ЄС: сучасний стан і перспективи……	14
Бодрова І.І.	Концептуальні засади організації муніци-пальної влади в зарубіжних країнах…………	20
Козаченко А.І.	Формування земських установ на Полтавщині згідно з положенням про губернські й повітові земські установи 1864 р. ………....…	29
Фіночко Ф.Д.	Засади управлінської діяльності у Стародавній Греції…………………….……………..	37
Чуб О.О.	Політичні права громадян в аспекті здійснення місцевого самоврядування в Україні…………………………………………….	45
Болдирєв С.В.	Проблеми розвитку правової основи місцевого самоврядування…………………....	52
Лялюк О.Ю.	Деякі недоліки правового регулювання виборчого процесу по виборах депутатів місцевих рад…………………………………...	58
Стешенко Т.В.	Особливості організації роботи виборчих комісій по виборах депутатів Верховної Ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних і міських голів…………....……………………..	64
Сергієнко О.В.	Служба в органах місцевого самоврядування: публічно-правовий аспект...………….…..	72
Соляннік К.Є.	Служба в органах місцевого самоврядування: проблеми правового регулювання...……..	80
Любченко П.М.	Конфлікти у сфері місцевого самоврядування і шляхи їх вирішення...……….……...….…	86
Остапенко О.Г.	Муніципально-правова відповідальність органів самоорганізації населення…...…...….....	96
Червякова О.Б.	Актуальні питання забезпечення гласності в діяльності органів місцевого самоврядування	103
Нестеренко О.В.	Проблеми вдосконалення законодавства України по забезпеченню права на доступ до інформації………….…………………………..	110
Коваленко Л.П.	Особливості адміністративно-правового регулювання охорони довкілля органами місцевого самоврядування……………………	116
Соколова А.К.	Комунальна та інші форми власності на ліси в новому Лісовому кодексі України.………...	123
Воскобійник М.В.	Аналіз прав та обов’язків територіальних громад як власників земель………...………...	129
Шульга Т.М.	Правовий статус платника збору за спеціальне використання природних ресурсів…………………………………………...	134
Бредіхіна В.Л.	Щодо права територіальної громади на безпечне навколишнє природне середовище..….	139
Белинский Д.А.	Актуальные вопросы систематизации законодательства о местных налогах и сборах…..	147
Мех Ю.В.	Проблеми вдосконалення контролю за дотриманням бюджетного законодавства органами місцевого самоврядування в Україні…..	152
Чапух Э.У.	О соотношении налогов, сборов и пошлин как составляющих доходных частей Государственного и местных бюджетов………….	157
Барабаш Т.О.	Проблеми правового регулювання реформування і розвитку житлово-комунального господарства………………………….…………...	163
Настюк В.Я.	Правове регулювання зовнішньоекономіч-ної діяльності підприємств у контексті регіонального розвитку………………………	169
Марченко О.О.	Особливості судового контролю в державному управлінні………...……………………..	177

УДК 342.25 С.Г. Серьогіна, канд. юрид. наук, доцент

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ВЗАЄМОДІЯ ДЕРЖАВИ Й МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ:

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ ІСТОРИЧНИХ МОДЕЛЕЙ

ТА НОВІТНІХ ТЕНДЕНЦІЙ

Сучасний період розвитку українського суспільства приніс розуміння того, що демократична, правова держава може успішно виконувати свої основні завдання тільки за наявності розвинутої системи самоврядування. Однак соціальний досвід людства свідчить, що не в усі періоди розвитку держави рішення повсякденних питань на місцях приймало форму самоорганізації. Це означає, що місцеве самоврядування як одна з форм самоорганізації населення існувало не завжди. Сучасні принципи й форми місцевого самоврядування – результат складного процесу пошуку компромісу, узгодження інтересів суспільства в особі територіальних співтовариств і держави.

Проблеми взаємодії держави й місцевого самоврядування традиційно привертають увагу вітчизняних і зарубіжних фахівців у галузі конституційного й муніципального права. Зокрема, становище муніципалітетів у системі державного управління аналізувалося в роботах Г.В. Барабашова [3], сутність муніципальної влади та її співвідношення з державною владою досліджувалися М.О. Баймуратовим і В.А. Григор’євим [1], можливості децентралізації та деконцентрації державної влади через місцеве самоврядування з’ясовувалися Г. Бребаном [5] і Ж. Веделем [6], функціональні зміни в системі місцевого самоврядування в постіндустріальному суспільстві висвітлювалися Г. Люхтерхандтом [12], Л. Магнуссоном [16] та іншими вченими. Проте висока динаміка процесів муніципального будівництва й необхідність реформування територіальної організації влади в Україні вимагають нових підходів для виявлення оптимальних шляхів розвитку вітчизняної системи місцевого самоврядування та її стосунків з державним апаратом на різних рівнях територіального устрою і в різних сферах публічного менеджменту. З урахуванням вищеназваних обставин метою даної статті є максимально узагальнена теоретико-правова кваліфікація еволюції місцевого самоврядування в Україні та новітніх тенденцій його розвитку в аспекті системної взаємодії з державним апаратом в умовах подальшої урбанізації й запровадження стандартів правової, соціальної державності.

Якщо озирнутися на історію місцевої (муніципальної) влади, то, попри все розмаїття окремих проявів, можна виокремити декілька основних шляхів її створення, які дають на практиці багато похідних варіантів. Місцева влада може бути сформована трьома способами: а) встановленням прямого державного управління над місцевим співтовариством; б) формуванням органів місцевої влади методом самоорганізації громадян, тобто знизу; в) шляхом делегування частини повноважень державою, тобто шляхом реформ зверху [13].

З історії відомо, що звичайним способом формування прямого адміністративного (централізованого) управління було завоювання місцевого співтовариства якою-небудь іншою спільнотою; при цьому остання починала відігравати роль центральної влади стосовно створених нею же місцевих владних інституцій. Іншим доволі поширеним способом було встановлення договірних відносин, внаслідок розвитку яких поступово відбувався перерозподіл прав та економічних важелів на користь центру з остаточною повною або майже повною передачею їх до центру. Нарешті, третім варіантом було встановлення релігійного панування з кінцевим економічним і правовим підпорядкуванням співтовариства центру. Доволі часто ми можемо побачити сукупність цих способів. При цьому слід мати на увазі один момент, що є принциповим у розумінні прямого адміністративного управління: громада, місцеве співтовариство після підпорядкування в тій чи іншій формі центру цілком може зберігати внутрішні органи самоврядування. Більше того, історія дає нам приклади, коли співтовариства навіть мали виборні органи, але останні цілком і повністю підкорялися чиновникові, поставленому центром для контролю за ними. Не виключаються при прямому адміністративному керуванні й елементи самоорганізації громадян, однак вони жодним чином не претендують на те, щоб стати місцевою владою.

Пряме адміністративне управління може проіснувати досить тривалий час, але історично цей вид, так би мовити, з самого початку приречений. Він змушений еволюціонувати вбік розвитку місцевого самоврядування, тому що стосовно господарства є неефективним; виникаюча в результаті встановлення цього виду система управління громіздка, ускладнена й заплутана.

Найбільш поширеним у формуванні місцевої (муніципальної) влади є шлях реформ, проведених державою. Відома низка причин, з яких держава змушена була розпочинати реформи й допускати розвиток місцевого самоврядування. До них належать насамперед економічні й фінансові причини.

Як правило, намагаючись полегшити фінансову напругу Державного бюджету, поліпшити економічну ситуацію всередині країни, держава і йде на реформи. Штовхає до цього соціально-економічна ситуація: з одного боку, правлячими елітами все глибше усвідомлюється неможливість централізованого вирішення всіх фінансово-економічних проблем розвитку країни, з другого – розвивається боротьба міст і сільських громад за надання їм реальних можливостей та умов для місцевого самоврядування, підсилюється завжди присутній елемент самоорганізації місцевих співтовариств.

Протиборство різноманітних причин ніколи не призводить до виникнення повного місцевого самоврядування, хоча на перший погляд може здатися, що й у ситуації, коли держава здійснює пряме адміністративне управління на місцях, можливий поступальний ланцюг реформ, здатних викликати встановлення такої форми місцевої влади. Однак подібні приклади практично невідомі.

Зазвичай „подвійний тиск” на державу закінчується тим, що встановлюється якийсь компроміс між центральною владою й місцевим співтовариством. Обсяг повноважень виниклого в результаті такого тиску місцевого самоврядування цілком і повністю залежать від тих конкpетно-істоpичних умов, у яких формувалася ця місцева влада.

Хоча це й здається парадоксальним, але революційні потрясіння в державі майже завжди пов’язані з її небажанням поступитися такому подвійному тиску. Інший парадокс революцій з погляду муніципальної теорії полягає в тому, що вони примушують цю державу (або, як у випадку з Україною, нову, що виникла на місці старої) запроваджувати реформи в місцевих органах влади. Революція (якщо тільки вона не призведе до повного саморуйнації й виникнення чогось абсолютно якісно нового) є прелюдією таких реформ.

Напрямок реформ місцевої влади в бік самоврядування – найпоширеніший спосіб створення такого у світі; типовим він є і для України. Разом із тим Україна демонструє типовий зразок переривчастості в розвитку місцевого самоврядування: за реформою йшла контрреформа, за припливом у розвитку місцевого самоврядування – відплив, що породжує ідею, що у випадку реформ місцева влада цілком і повністю залежить від прагнення центру до цього процесу. Однак це не цілком так. При подвійному тиску все залежить від конкретно-історичних причин, від сили цього тиску. Центр змушений зважати на загрозу власного саморуйнування, в силу чого миритися з місцевим самоврядуванням.

Самоорганізація громадян присутня завжди, принаймні, у будь-якому державно організованому суспільстві. Елементи її посилюються або слабшають, але самоорганізація громадян на рівні створення місцевої влади можлива тільки в тих випадках, коли держава перебуває в процесі організації або реорганізації, тобто коли внаслідок незавершеності процесу її формування, революції тощо немає сильної державної вертикалі.

Науці відомо небагато історичних прикладів вибору такого шляху розвитку. Не враховуючи міста-держави, що давно вже відійшли в минуле, американський варіант місцевого самоврядування є чи не єдиним відомим нам прикладом такого розвитку насамперед тому, що історія такого державотворення значною мірою унікальна. Як зазначає А.Г. Большаков, США – „практично єдина держава, створена „знизу вгору”, причому в цьому процесі місцеве самоврядування відігравало дуже важливу й навіть багато в чому вирішальну роль, що, в остаточному підсумку, й обумовило його повноту й завершеність” [4, c. 103]. Унікальність такого шляху свідчить і про унікальність повного місцевого самоврядування як виду.

Зазначені вище три різні шляхи формування місцевої влади передбачають і три різних способи створення комунальної власності, на якій базується незалежність місцевого самоврядування. У випадку прямого адміністративного управління ніякої комунальної власності немає й бути не може; будь-яка власність перебуває тільки в користуванні міських чи сільських органів влади, а власником є держава. (Саме така ситуація мала місце в Україні, принаймні, до 1997 р.: елементи самоорганізації громадян були економічно безсилими й не могли претендувати на те, аби стати хоча б видимістю місцевої влади). У випадку повної самостійності місцевого самоврядування невід’ємною частиною останнього є наявність (а) комунальної власності на землю, (б) місцевих податків, (в) незалежного від держави місцевого бюджету, (г) комунальної нерухомості тощо (прикладом такого матеріально-фінансового стану місцевого самоврядування можуть служити сучасні США й Великобританія). Однак у преважній більшості країн місцеве самоврядування, маючи власне матеріально-фінансове підґрунтя, не може обійтися від допомоги з боку держави, тим самим дедалі більше залучаючись до державних справ не тільки юридично, організаційно, а й економічно.

В Україні, як і в переважній більшості зарубіжних держав, місцеве самоврядування стало результатом реформ, але не еволюційного, а революційного характеру. Разом зі зміною правлячих еліт, що мала місце на пострадянському просторі на початку 90-х років ХХ ст., відбулося й радикальне переосмислення політико-правових засад територіальної організації влади. За умов відсутності міцної наукової бази й масового захоплення західним способом життя відбулася руйнація суспільної свідомості, різкий перекіс у бік заперечення тієї організації місцевої влади, що мала місце за радянських часів; фактично єдиним шляхом її вдосконалення вбачалося місцеве самоврядування. Водночас спостерігалося парадоксальне явище: запровадження місцевого самоврядування як демократичної, децентралізованої форми організації влади на місцях здійснювалося цілком авторитарними, адміністративно-командними методами. Місцеві співтовариства не залучалися до обговорення можливих реформ, а ставилися перед фактом, що місцева влада буде організована по-новому. Для переважної більшості населення причини реформ, їх зміст і якісні характеристики нової організації влади залишалися невідомими. Таким чином, місцеве самоврядування в Україні не тільки було результатом реформ, а й мало фактично октройований характер, тобто стало наслідком визнання його доцільності „зверху” і подальшого „пожалування” певних прав і матеріально-фінансових ресурсів від центральної влади територіальним громадам.

Октройована природа місцевого самоврядування в Україні значною мірою пояснює його нинішню слабкість і неефективність. Адже воно позбавлене головного, своєї соціальної основи – справжніх територіальних громад як колективних суб’єктів, члени яких об’єднані спільними інтересами й самоусвідомленням власної цілісності. Будучи позбавленим ініціативи знизу, місцеве самоврядування починає будуватися зверху, за державним взірцем, що в кінцевому підсумку й призводить до того, що воно виявляється державною владою в мініатюрі з власною бюрократією, відірваністю від потреб населення, замкнутістю, зацикленістю на самозбереженні й самовідтворенні, а значить, неефективним і безперспективним. Недарма у свідомості переважної більшості громадян України розмежування місцевої державної влади й місцевого самоврядування так і не відбулося. Аналогічна ситуація має місце і в інших пострадянських державах. Зокрема, російські фахівці в царині муніципального права змушені констатувати, що „на жаль, зараз місцеве самоврядування виступає в першу чергу як право муніципальних чиновників, а не місцевого населення” [10, c. 95].

Як цілком слушно зазначає М.О.Баймуратов, “основою генезису муніципальної влади є локальний інтерес, що є видом загального соціального інтересу, який реалізовується в державно-організованому суспільстві за допомогою місцевого самоврядування”, а її становлення і позитивний розвиток “істотно розширює сферу свободи індивіда” [2, c. 85]. Іншими словами, територіальна громада як конкретно-історична локальна спільнота створюється завдяки спільності стійких потреб та інтересів людей, які проживають у межах певного населеного пункту. Ці інтереси пов’язані з потребою людини жити в сприятливих соціально-побутових умовах з відповідним житловим фондом, комунальним господарством, транспортом, торгівлею, дитячими закладами, початковою освітою, охороною здоров’я тощо. Спільність зазначених інтересів обумовлює стійку заінтересованість в оптимальному вирішенні так званих питань місцевого значення. Відповідно, утвердження місцевого самоврядування є можливим тільки після того, як серед місцевих жителів відбудеться усвідомлення єдності між собою, „кристалізація” спільних потреб та інтересів, коли сформується почуття єдиної родини і спільної відповідальності за стан справ у рідному населеному пункті, районі, області.

Однак це зовсім не означає, що держава не повинна втручатися в цей процес і виступати неупереджений спостерігач. Білоруський дослідник В.В. Шинкарьов цілком обґрунтовано зазначає з даного приводу: „Процес удосконалення місцевого самоврядування складний і непростий, він втручається у сферу заміни зовнішнього керівництва, урядової опіки самостійністю як особистого, так і суспільного характеру. Сам по собі цей процес доволі консервативний і може затягнутися на багато років, якщо ним цілеспрямовано не керувати, не впливати на нього засобами державного регулювання” [15, c. 8].

Історично місцеве самоврядування існувало в додержавний період розвитку людського суспільства, передувало державі, але в подальшому держава істотно обмежила політичну самостійність населення й у багатьох країнах взагалі ліквідувала самоврядування. У процесі розвитку інститутів самоврядування за державою визнається важлива роль, але головні рушійні сили кореняться у більш істотних суспільних відносинах. Тому, якщо держава буде залишати без уваги сферу самоврядування чи навіть протидіяти її становленню, не менш глибинні соціальні процеси викличуть його до життя.

Слід відзначити, що в сучасних країнах західної демократії місцеве самоврядування розглядається як один з найважливіших принципів, що забезпечує зв’язок громадян з державою, можливість участі в державному управлінні [11, c. 16]. Для кожного окремого громадянина держава здебільшого постає як певний абстрактний інститут, існування якого вони відчувають тільки при сплаті податків чи контактах з поліцією. Якщо заінтересувати окремого громадянина в участі у вирішенні питань місцевого значення, між ним і державою встановлюється зв’язок через громаду чи територіальну одиницю: він бере участь у будівництві „свого” спортивного майданчика, у забезпеченні роботи „своєї” пожежної охорони, сприяє розвитку культури через „свої” спілки та ін. Ця діяльність здійснюється з урахуванням місцевої специфіки і згідно з місцевими потребами, які краще відомі місцевим жителям, аніж чиновникам інстанцій вищого рівня. Отже, функціонуюче місцеве самоврядування забезпечує також розвиток особистої ініціативи.

Сучасна вітчизняна теорія державного й муніципального управління розглядає місцеве самоврядування в основному крізь призму таких понять, як децентралізація й деконцентрація державної влади [1, c. 34-36; 7, c. 34-44; 9, c. 127-129]. У найбільш загальному вигляді відмінність між ними полягає в тому, що деконцентрація – передача частини державних повноважень чиновникам, які призначаються із центру, а також подрібнення властей одного рівня; децентралізація виявляється в передачі центром окремих владних повноважень місцевим (регіональним) органам самоврядування, самостійним публічно-правовим інститутам, що не входять до системи державної влади. Такий підхід є певною даниною тим тенденціям, які мали місце у країнах Західної Європи в 60-80-х роках ХХ ст. й отримали теоретичне обґрунтування насамперед у працях французьких адміністративістів [5, c. 57-87; 6, c. 392-397].

Проте практика децентралізації й деконцентрації поряд зі зміцненням самоврядних засад в організації влади на місцях і покращання процесу надання управлінських послуг мала й низку негативних моментів. Почав спостерігатися процес інтенсивної бюрократизації влади на місцях, значно зросла чисельність апарату управління й кількість регуляторних актів, місцева ініціатива почала дедалі більше пригнічуватися зайвою нормативною регламентацією, вирішення місцевих питань зайве концентрувалося в руках муніципалітетів, монополізація комунального господарства спричинила погіршення якості комунальних послуг. Тому, починаючи з 90-х років ХХ ст. у західноєвропейській муніципальній доктрині й практиці дедалі більшого поширення отримали нові тенденції щодо взаємовідносин між державою й місцевим самоврядуванням. Основною концептуальною вимогою стосовно територіальної організації публічної влади, стимулятором якої виступає Європейський Союз, на сьогодні є зменшення апарату управління й „густини” законодавчих актів, пов’язаних з державним управлінням, у тому числі й на рівні громад. Це так звані вимоги дерегуляції, приватизації й дебюрократизації [12, c. 27-30; 17, p. IX]. Дерегуляція означає зменшення числа регуляторних актів та їх зрозумілість для громадян, приватизація – передачу завдань громади для виконання приватним фірмам, дебюрократизація – максимальне залучення громадян до процесу управління в різних формах.

Важливо мати на увазі, що самоврядування не може бути самоціллю. Як різновид організації публічної влади, воно покликане забезпечити передусім певний рівень керованості соціальної системи відповідного рівня. Даний аспект самоврядування втілюється в таких його соціальних характеристиках, як самоорганізація, самодіяльність, саморегулювання, самоконтроль. Це ті первинні ознаки місцевого самоврядування, які визначаються (а) самою природою управлінських відносин, належністю муніципальної влади місцевому співтовариству (територіальній громаді), (б) її здійсненням населенням безпосередньо або через виборні органи, (в) єдністю, співпадінням суб’єкта й об’єкта управління, (г) самостійним вирішенням питань місцевого значення і на цій підставі спільним виборюванням загальних інтересів населення, яке проживає на відповідній території.

У новітніх працях з муніципального права північноамериканські й західноєвропейські вчені поряд зі схвальною оцінкою ролі місцевого самоврядування в демократичному суспільстві дедалі частіше звертають увагу на можливі загрози зайвого зміцнення муніципальної влади для цілісності держави, свободи громадян і подальшого розвитку інших інститутів громадянського суспільства. У даному контексті заслуговує на увагу позиція У. Магнуссона, який у статті, присвяченій дослідженню проблем місцевого самоврядування в урбанізованому суспільстві, приходить до висновку, що „місцеве самоврядування – це неоднозначний і небезпечний ідеал” [16, p. 17]. Адже потреби місцевого населення дедалі зростають і набувають загальнодержавного, а то й глобального характеру. При цьому навіть ті проблеми, які ще 10-20 років тому сприймалися як питання суто місцевого значення (розвиток комунікацій, мережі комунальних бібліотек, енергопостачання житлових масивів тощо), іноді переростають межі територіальних одиниць і потребують комплексного вирішення із залученням можливостей органів влади муніципального, регіонального й центрального рівнів, а значить, налагодження і зміцнення зв’язків між ними.

Становлення й розвиток держави загального добробуту, перехід від постіндустріального до інформаційного суспільства, розширення послуг, що надаються державою своїм громадянам, і глобалізація соціальних потреб спричинили в цілому подвійний вплив на діяльність місцевого управління. З одного боку, зросла роль місцевих органів у реалізації урядової політики на місцях, у наданні послуг населенню, що, у свою чергу, стимулювало заінтересованість держав в ефективності функціонування місцевого управління, з другого – посилилась інтеграція місцевих органів до державного механізму, що значною мірою викликало втрату багатьма з них своєї колишньої самостійності. Як справедливо, на нашу думку, оцінив цю тенденцію Г.В. Барабашов, “еволюція місцевого управління багатократно посилила державну природу муніципальних інститутів, зростивши місцеві справи із загальнодержавними інтересами і поставивши виборні муніципальні установи в суттєву адміністративну і фінансову залежність від уряду й міністерств”, що “остаточно відтіснило елементи місцевого самоврядування в муніципальній організації й діяльності на другий план” [3, c. 13].

Змінена ситуація змусила центр шукати нові шляхи впливу на місцеві органи з метою підкорення їх діяльності вирішенню передовсім загальнодержавних завдань (або ж тих місцевих завдань, що мають загальнонаціональне значення). Як відзначає німецький дослідник Р.Граверт, характеризуючи сучасні реалії, “чим повніше втягуються місцеві територіальні одиниці у здійснення конституційно-правових принципів соціальної державності, тим більше вони змушені абстрагуватися від місцевих особливостей і слідувати цілям усієї країни, принципам державної політики” [8, c. 96]. Він підкреслює, що в сучасній Німеччині (як і в інших розвинених країнах) доля місцевих органів багато в чому залежить від підтримки держави. Нерозривно пов’язані з податковою і фінансовою системою держави, “вони скоріше є частиною єдиного цілого”, ніж незалежними територіальними одиницями, і можливість щось вчинити на муніципальному рівні більше залежить від загальної ситуації в державі, ніж від специфічних місцевих обставин” [8, c. 99]. Інший німецький науковець, К.-В. Хоффманн, відзначає, що “громади є…не тільки фундаментом держави, а й її членами, тобто вони інтегровані в загальну систему державної влади. Вони здійснюють свою владу як частина держави й за її повноваженнями” [14, c. 13].

Принагідно відзначимо, що з кінця ХХ ст. у країнах з усталеними традиціями місцевого самоврядування спостерігається процес поступового руйнування територіальних громад як соціальної основи й первинного суб’єкта місцевого самоврядування. Сучасне постіндустріальне суспільство дедалі стає більш динамічним. Модернізація суспільства й масова міграція населення, викликані індустріалізацією й урбанізацією, виявилися жорстко пов’язаними між собою. Це спричинило радикальні зміни в багатьох сферах суспільного життя, особливо щодо рухливості населення, підвищення ролі міст та індустріальних центрів. Населення, яке прибуває із сільської місцевості до міст у пошуках роботи чи освіти, доволі легко пристосовується до нових умов життя і швидко втрачає зв’язок з попереднім місцем проживання. Водночас воно приносить із собою звичаї, набуті в попередніх, сільських умовах життя, у результаті чого відбувається „дифузія” представників різних територіальних громад, руйнується почуття „єдиної родини”. Більше того, рухливість людей у міських громадах, віддаленість місць трудової діяльності й об’єктів соціально-культурної сфери від місць проживання призводить до значного послаблення інтересів особи за місцем мешкання і, відповідно, до втрати заінтересованості у вирішенні питань місцевого значення. „Життя у містах подрібнюється, – зазначає з цього приводу сербський учений В. Становчич, – люди в них стають „самотнім натовпом”, не маючи тривалих знайомств і спільних інтересів з оточуючими, іноді навіть не знаючи власних сусідів” [18, p. 247]. Зрозуміло, що за таких умов міська територіальна громада перетворюється на суто юридичну фікцію, позбавлену реального соціально-економічного й духовно-культурного змісту.

Разом з чинниками соціально-економічного характеру на послаблення місцевого самоврядування впливають і суто політичні, як-то (а) посилення соціальних функцій держави, (б) укрупнення державного апарату, (в) професіоналізація управлінської діяльності, (г) централізація бюджетного процесу тощо. Суспільство дедалі більше глобалізується, місцева специфіка поступово зникає, поступаючись місцем загальнонаціональним чи навіть світовим стандартам. Потужні транснаціональні корпорації, бюджет яких іноді перевищує бюджет деяких держав, не говорячи вже про бюджети територіальних громад, пов’язані з державою переважно на вищому чи центральному рівні й мало заінтересовані в налагодженні стосунків з місцевим самоврядуванням чи тим більше в його підтримці.

За даних умов в індустріально розвинених країнах дедалі частіше як оптимальну модель демократичної організації влади згадують про так звану регіоналістську державу, яка базується на сильному проміжному рівні організації публічної влади, що посідає місце між центральною державною адміністрацією й місцевим самоврядуванням. Паралельно відбувається перехід від територіальних громад до так званих глобальних співтовариств, від організації публічної влади, заснованій на родинних зв’язках, почутті близькості походження, земляцтві, солідарності, до суто формальних, юридичних чи навіть вимушених зв’язків між „жителями”. В організації місцевого самоврядування це отримало прояв у вигляді переходу від патріархального, особисто забарвленого ладу, „клієнтських” відносин і структур впливу до дедалі більшої інституціоналізації й бюрократизації.

Проведене дослідження дає підстави для висновку, що протягом ХХ ст. відбулося радикальне оновлення змісту територіальної організації влади, в межах якого місцеві органи влади переходять від протиставлення місцевих інтересів, місцевого управління державним до їх поступової інтеграції до загальноуправлінського механізму, діяльність якого спрямована на комплексне вирішення завдань, що стоять перед суспільством у цілому. З огляду на певне відставання України від провідних держав Північної Америки й Західної Європи у процесах еволюції місцевого самоврядування означені вище процеси в нашій країні є справою близького майбутнього. Водночас в Україні відбувається відомий і країнам західної демократії процес бюрократизації й одержавлення місцевого самоврядування. За даних умов пріоритетного значення набуває політика формування повноцінних територіальних громад, стратегія розбудови регіоналістської держави й подальша інтеграція державного апарату й системи місцевого самоврядування при збереженні організаційної, правової та матеріально-фінансової автономії муніципальної влади. Що ж стосується визначення конкретних заходів щодо вдосконалення правового статусу й організації діяльності місцевого самоврядування в межах даної стратегії, то ці питання мають стати предметом подальших наукових пошуків.

Список літератури: 1. Баймуратов М.А., Григорьев В.А. Муниципальная власть: актуальные проблемы становления и развития в Украине: Монография. – О.: Юрид. лит., 2003. – 248 с. 2. Баймуратов М.О. Публічна самоврядна (муніципальна) влада в Україні: основні ознаки й особливості // Актуальні проблеми виконання законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” / За ред. В.В. Кравченка. – Наук.-практ. посіб. – К.: Атіка, 2003. – С. 71-87. 3. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М.: Изд-во МГУ, 1993. – 352 с. 4. Большаков А.Г. Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институционализации // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Отв. ред. И.А. Бутенко. – М.: Моск. обществ. науч. фонд, 2000. – С. 102-118. 5. Брэбан Г. Французское административное право. – М.: Прогресс, 1988. – 246 с. 6. Ведель Ж. Административное право Франции. – М.: Прогресс, 1973. – 228 с. 7. Воронов М.П., Скрипничук В.М. Децентралізація влади як основа взаємовідносин державних виконавчих органів і місцевого самоврядування // Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Зб. наук. пр. – Вип.1. – Х.: Право, 2001. – С.34-44. 8. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Гос. и право. – 1992. – № 10. – С. 94-98. 9. Зимогляд В.Я. Децентрализация и проблемы становления местного самоуправления // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: Матер. Міжнар. наук.-практ. конф., м. Харків, 25 грудня 2004 р. / За ред. Ю.П. Битяка. – Х.: Ін-т держ. будів-ва та місц. самоврядування АПрН України, 2004. – С. 127-129. 10. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. – М.: Юристъ, 2005. – 384 с. 11. Люхтерхандт Г. Ценности местного самоуправления в западноевропейских демократиях // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право: Матер. семинаров / Под ред. С.В. Рыженкова. – М.: Библ. муниципалитета, 1997. – С. 15-17. 12. Местное самоуправление : теория и практика / Под общ. ред. Г. Люхтерхандта. – М.: Фонд Ф. Науманна, 1996. – 224 с. 13. Саначев И.Д. Развитие местного самоуправления в России после 1995 г. и некоторые проблемы муниципальной теории // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Отв. ред. И.А. Бутенко. – М.: Моск. обществ. науч. фонд, 2000. – С. 142-149. 14. Хоффманн К.-В. Введение к русскому изданию // Местное самоуправление в Германии (На примере Положения об общинах земли Баден-Вюртемберг). – М.: Де-Юре, 1996. – С.4-14. 15. Шинкарев В.В. Местное самоуправление: проблемы реформирования: Монография. – Мн.: БГПУ, 2005. – 147 с. 16. Magnusson W. Urbanism, Cities and Local Self-government // Canadian Public Administration. – 2005. – № 2. – Р.14-18. 17. Roht R., Wollmann H. Kommunalkpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. – Bonn, 1993. – 386 s. 18. Stanovčić V. Local and Religional Self-Government in a Democratic Theory // FACTA UNIVERSITATIS. Series: Law and Politics. – 1998. – Vol.1. – No 2. – P.244-252.

Надійшла до редакції 10.04.2006 р.

УДК 340:[342.25:061.1ЄС І.В. Яковюк, канд. юрид. наук, доцент

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ЄС: СУЧАСНИЙ СТАН І ПЕРСПЕКТИВИ

Започаткований після другої світової війни процес європейської інтеграції призвів до суттєвої зміни поглядів на державно-правовий розвиток. Добровільно передаючи на рівень Європейського Союзу значну частину своїх суверенних прав, європейські держави поступово створили унікальну наднаціональну політико-правову систему влади, що базується на спільних інститутах, нормах і цінностях.

Європейський Союз сьогодні – це організація, заснована на принципах свободи, демократії, верховенства права, поваги до прав людини й основних свобод, спільних для всіх держав-членів [6, с. 528]. В. Посельський справедливо зазначає, що на прикладі успішного досвіду Греції, Іспанії та Португалії країни Європи, передусім постсоціалістичні, переконалися в дієвості приєднання до ЄС як засобу забезпечення їх демократичного устрою [11, с. 9]. Разом із тим необхідно вказати на існування гострої і справедливої критики ЄС щодо наявності в ньому саме “дефіциту” демократії [1, с. 22-23; 5, с. 1, 35-36]. “Сучасний Євросоюз, – зазначають його дослідники, – передбачає демократію як спадщину цінностей та інституцій, які поділяють держави-члени, у кожній з яких представники народу контролюють діяльність виконавчої влади; але сам [Союз] не є демократичним” [Цит. за: 1, с. 22]. Ситуацію, що склалася навколо утвердження демократичних цінностей у процесі організації та функціонування Євросоюзу, багато хто із західних дослідників оцінює як кризову, відмічаючи при цьому гальмування формування в ЄС загальноєвропейського громадянського суспільства, відсутність механізмів впливу його громадян на інститут Союзу й відповідальності останніх перед суспільством, обмеженість повноважень Європарламенту у сфері законотворчості й контролю за виконавчими структурами ЄС тощо [5, с. 34; 1, с.23].

Недостатня демократичність організації ЄС протягом останніх десятиліть перетворилася на вагомий аргумент у руках тих, хто заперечує подальше поглиблення процесу інтеграції, продовження практики передачі йому суверенних прав держав-членів, створення європейської федерації. Натомість проголошується нова мета політичної інтеграції – створення по-справжньому самоврядної Європи, розвиток європейської представницької демократії на всіх рівнях [5, с. 35, 36]. Акцентування уваги на проблемі гарантування місцевого самоврядування в ЄС цілком зрозуміле. Адже останнє, будучи ефективною формою самоорганізації населення, є одним з основних інститутів громадянського суспільства [9, с. 39]. Отже, будь-яка сукупність людей, об’єднаних за територіальною ознакою, має право вирішувати свої справи без втручання владних структур – чи то ЄС, чи держави, чи органів місцевого самоврядування іншого рівня.

Поступово ця мета починає знаходити втілення в політичних і правових документах ЄС. Так, Договір про Європейський Союз (ст. В) закріпив принцип субсидіарності [3, с. 47, 50], який запроваджується як важлива гарантія децентралізації влади в ЄС. Амстердамський договір вніс важливе уточнення до ст. 1 (колишня ст. А) Договору про ЄС, зазначивши, що Союз вступає в новий етап створення як ніколи раніше згуртованого об’єднання народів Європи, у якому рішення приймаються якомога відкрито й максимально наближено до громадянина [7, с. 526]. Безумовно програмного значення набула Лаакенська декларація щодо майбутнього Європейського Союзу (2001 р.), у якій, по-перше, визнавалася необхідність наближення європейських установ до громадян, підвищення ефективності та прозорості діяльності інститутів ЄС, а також недоцільність їх втручання у справи, які, з огляду на їх характер, було б краще довірити вибраним органам держав-членів і регіонам, по-друге, наголошувалося на тому, що національні й регіональні відмінності часто випливають з історичного розвитку чи традицій, ігнорування яких сприймається європейцями як загроза для їх ідентичності, і можуть містити цікавий досвід. Тому “гарне управління громадськими справами” повинно зводитися до створення нових можливостей, а не нових наднаціональних установ, які в усе втручаються [Див: 11, с. 159-161].

Питанням специфіки організації та функціонування місцевого самоврядування в Євросоюзі приділялося недостатньо уваги. Якщо в Європі на сьогодні немає комплексних наукових розробок даної проблеми, то в Україні вона не досліджується зовсім. А з урахуванням євроінтеграційних ініціатив України, а також висловлення Європарламентом пропозиції стосовно можливості надання їй після парламентських виборів 2006 р. статусу асоційованого члена це неприпустимо. Дана стаття має на меті проведення аналізу правового регулювання права на місцеве самоврядування в Європейському Союзі, що певною мірою сприятиме заповненню цієї прогалини.

П.М. Любченко справедливо зазначає, що важливою умовою ефективного вирішення територіальною громадою та її органами питань місцевого значення є гарантованість місцевого самоврядування на конституційному рівні, що унеможливлює необґрунтоване втручання держави у сферу його компетенції [10, с. 40]. Аналіз конституцій держав-членів ЄС [8] дозволяє дійти висновку, що конституційна практика цих країн традиційно йде шляхом гарантування місцевого самоврядування в їх основних законах, хоча далеко не всі проблеми на даний час вирішені. Так, Рада Європи в Рекомендації № 79 „Домірність фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування їхнім повноваженням – перевірка принципу субсидіарності на практиці” (2000 р.) висловила занепокоєння у зв’язку з недостатнім застосуванням на практиці ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування [4], що виявляється у формуванні тенденції до скорочення власних ресурсів місцевих утворень у багатьох державах –членах Ради Європи й у невідповідності ресурсів органів місцевого самоврядування тим повноваженням, якими вони наділені в законодавчому порядку або які їм делеговані іншими рівнями влади [12]. Аналогічні висновки констатуються й у наукових дослідженнях цієї проблеми [2]. Європейські інтеграційні ініціативи не знімають існуючого напруження в цьому питанні, а навпаки, породжують нові виклики, що зумовлюють необхідність нового осмислення й визначення ролі та статусу місцевого самоврядування не лише на національному рівні, а й у Євросоюзі в цілому.

Загроза вихолощення місцевого самоврядування в результаті європейської інтеграції спонукала його представників на загальноєвропейському рівні (Рада муніципалітетів і регіонів Європи, Асамблея регіонів, Співтовариство європейських прикордонних регіонів та інші організації) звернутися з проханням створити робочу групу по справах муніципалітетів і регіонів до Європейського конвенту, який готував проект Конституції для Європи, а також виклав спільну позицію в документі “Надати ролі муніципалітетів і регіонів ЄС конституційного значення”. Проте такої групи не було створено, а тому робота по закріпленню місцевого самоврядування й місцевої автономії в конституційному праві ЄС велася в рамках робочої групи І “Субсидіарність” [9, с. 15].

Аналіз тексту Договору, що запроваджує Конституцію для Європи (далі – Конституція) [8], дозволяє зробити низку висновків стосовно конституційного закріплення місцевого самоврядування в ЄС.

1. Уперше в історії договірного й конституційного права ЄС Конституція враховує місцеве і регіональне самоврядування: Союз поважає національну індивідуальність держав-членів, яка властива їхнім основоположним політичним і конституційним структурам, зокрема, у сфері місцевого й регіонального самоврядування (статті І-5).

2. До тексту Конституції включено Хартію Союзу про основні права, у Преамбулі якої зазначено, що Союз робить внесок у збереження й розвиток національної індивідуальності держав-членів та організації їх публічної влади на національному, регіональному й місцевому рівнях. Як бачимо, розробники Конституції фактично визнали, що місцеве самоврядування є невід’ємним складником політичної й конституційно-правової структури кожної держави-члена, у якій, поруч з іншими елементами розкривається самобутність країни, що потребує поваги з боку ЄС. Саме тому Союз має поважати різноманітні моделі та практику місцевого самоврядування в державах-членах і не вдаватися до їх уніфікації.

3. Порівняно з Договором про ЄС (ст. 3b) [3] і Договором про Європейське Співтовариство (ст. 5) [7] в Конституції значно підсилено значення принципів субсидіарності та пропорційності й розширені межі їх дії. Якщо ст. 5 Договору про Європейське Співтовариство (у якій, власне, і було вперше дано тлумачення змісту субсидіарності) передбачала, що у сферах, які не підпадають під його виключну компетенцію, Співтовариство діє відповідно до принципу субсидіарності, якщо й оскільки цілі достатньою мірою не можуть бути досягнуті державами-членами і тому, в силу масштабів і результатів передбаченої дії, можуть бути більш успішно здійснені Співтовариством [3, с. 54], то ст. І-11 Конституції вимагають, аби ЄС у сферах, які не належать до його виключної компетенції, діяв лише тоді й у тій мірі, у якій цілі відповідного заходу не можуть бути належним чином досягнуті державами-членами на центральному, регіональному або місцевому рівнях.

4. Надзвичайно важливого значення для застосування й дотримання на практиці названих принципів набуває Протокол № 2 щодо застосування принципів субсидіарності та пропорційності, який є невід’ємною частиною Конституції [9, с. 315-318]. Його ст. 2 зміцнює дієвість обох принципів, запроваджуючи “систему попереднього оповіщення”, яка передбачає проведення завчасних широких консультацій. Якщо це є доцільним, такі консультації повинні враховувати регіональний і місцевий вимір заходів, які передбачається здійснити (наслідки прийняття європейського (або рамкового) закону для регіонів і місцевих адміністративно-територіальних утворень держав-членів). І лише в разі термінових випадків Комісія може не проводити таких консультацій, мотивуючи при цьому своє рішення.

5. Дієвості принципам субсидіарності та пропорційності в аспекті гарантування інтересів місцевого самоврядування надає передбачена Протоколом обов’язковість мотивування проектів європейських законодавчих актів стосовно вказаних принципів (ст. 5). На вимогу загальноєвропейських організацій місцевого самоврядування в текст Протоколу було включене положення, яке вимагає від Комісії обов’язкового надання відомостей, які дозволяють здійснювати оцінку фінансових наслідків реалізації європейських законодавчих актів. Водночас зазначається, що при розробці проектів останніх необхідно виходити з того, що будь-який фінансовий чи адміністративний тягар, який покладається на ЄС, національні уряди, регіональні або місцеві органи, суб’єктів господарювання і громадян, має бути якомога меншим і співвідноситися з метою, яка підлягає досягненню.

6. Договором про ЄС (статті 198а-198с) створено Комітет регіонів як консультативний орган Союзу, який представляє і відстоює інтереси регіонів і місцевого самоврядування. Щоправда, зауважує Є.В. Гриценко [2], положення ст. 198а Договору про ЄС [3], яка передбачає участь у його складі представників місцевих органів, не були сприйняті національними урядами як обов’язок включати до складу своїх національних делегацій в Комітет регіонів представників місцевого самоврядування, оскільки інакше виникли б підстави вести мову про неправомірне втручання Союзу в державний устрій держав-членів і порушення принципу поваги до їх державності, викладеного у ст. 6 Договору про ЄС в редакції Амстердамського договору [6].

Хоча тлумачення норм установчих договорів не дає однозначної відповіді щодо обов’язковості включення до складу Комітету регіонів представників місцевого самоврядування, доцільність такого кроку зумовлена наступними аргументами: а) принцип субсидіарності необхідно розуміти ширше, аніж це традиційно прийнято робити, а саме як пріоритет у розподілі компетенції максимально наближеного до населення рівня влади; б) існує потреба в дотриманні положень Європейської хартії місцевого самоврядування, яка передбачає право комун на участь (по можливості) в прийнятті рішень, які зачіпають їх інтереси; в) слід забезпечувати дотримання норм конституцій держав-членів, які гарантують місцеве самоврядування. Усі ці обставини, на думку німецьких дослідників, обумовлюють обов’язок держави залучати комуни в процес вирівнювання втраченої ними внаслідок передачі ЄС компетенції і, відповідно, участь представників місцевого самоврядування в діяльності Комітету регіонів [Цит. за 2].

Конституція відтворює відповідні положення Маастрихтського й Амстердамського договорів стосовно цього Комітету, уточнюючи статус і повноваження останнього. Так, ст. І-32 вказує, що до його складу входять представники регіональних і місцевих колективів, які мають представницький мандат у раках регіонального або місцевого колективу або несуть політичну відповідальність перед виборними зборами. Комітет виконує консультативну функцію щодо Європейського парламенту, Ради й Комісії (ст. ІІІ-388). Треба також указати на розширення повноважень Комітету регіонів. Протокол про застосування принципів субсидіарності та пропорційності (ст. 8) надає йому право подавати в Суд ЄС позов у зв’язку з порушенням принципу субсидіарності стосовно тих європейських законодавчих актів, з метою прийняття яких Конституцією передбачено проведення консультацій з ним. Також Конституція зобов’язує Комісію направляти в Комітет регіонів поряд з Європейською радою, Європарламентом, Радою, Економічним і соціальним комітетом і національними парламентами щорічну доповідь про застосування принципів наділення компетенцією, субсидіарності та пропорційності (ст. 9 Протоколу № 2).

7. Органи місцевого самоврядування держав – членів ЄС відповідно до приписів ч. 2 ст. 230 Договору про Європейське Співтовариство [6] та практики Суду Європейських співтовариств не можуть подавати позови до Суду ЄС. Однак органи місцевого самоврядування згідно з тлумаченням Суду Європейських співтовариств можуть виступати від власного імені третьою особою на стороні заявника, якщо в суперечці зачіпаються їх інтереси. Більше того, національний уряд може уповноважити територіальну корпорацію у випадку необхідності представляти скаргу в цьому Суді від імені держави-члена. Нарешті, органи місцевого самоврядування відповідно до ч. 4 ст. 230 Договору про Європейське Співтовариство (ч. 4 ст.ІІІ-365 Конституції) можуть звертатися до цього Суду безпосередньо, якщо вони оскаржують дії або акти інститутів ЄС, адресатом яких вони виступають, або які безпосередньо й індивідуально їх зачіпають, або проти актів, що безпосередньо їх зачіпають і не потребують виконавчих заходів [Див.: 2]. Щоправда, потрібно визнати, що такі ситуації на практиці майже не зустрічаються.

Проведений аналіз установчих договорів і Конституції ЄС дозволяє зробити висновок, що в договірній і конституційній практиці Союзу зроблені певні кроки для закріплення й гарантування місцевого самоврядування в рамках ЄС. У процесі подальшої демократизації Євросоюзу можна передбачити можливість подальшого розвитку в процесі конституційного гарантування місцевого самоврядування, що відкриє нові можливості для втілення в життя положень Європейської хартії місцевого самоврядування.

Список літератури: 1. Гоці С. Урядування в об’єднаній Європі / Пер. з італ. – К.: К.І.С., 2003. – 286 с. 2. Гриценко Е.В. Обеспечение конституционной гарантии коммунального самоуправления общин и общинных объединений Германии на общеевропейском уровне // Акад. юрид. журн. – 2000. – № 2. <http://www.advocat.irk.ru/aum/arhive/info.aspx?nodeid= 92aeac1d-6aaf-474a-be3c-b29ec9240dc8> 3. Договор о Европейском Союзе // Единый европейский акт. Договор о Европейском Союзе / Отв. ред. Ю. Борко. – М.: Право, 1994. – Т. ІІ. – С. 45-246. 4. Європейська хартія місцевого самоврядування // Бюл. законодавства і юрид. практики України. – 2002. – №10. – С. 10-14. 5. Зидентоп Л. Демократия в Европе / Пер. с англ.; Под ред. В.Л. Иноземцева. – М.: Логос, 2004. – 360 с. 6. Консолидированный текст Договора о Европейском Союзе // Европейское право: Учебник / Под общ. ред. Л.М. Энтина. – М.: Норма, 2002. – С. 521-552. 7. Консолидированный текст Договора о Европейском Сообществе // Европейское право: Учебник / Под общ. ред. Л.М. Энтина. – М.: Норма, 2002. – С. 553-699. 8. Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. – М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. – 816 с. 9. Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием) / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. – М.: ИНФРА-М, 2005. – 622 с. 10. Конституція України: Наук.-практ. коментар / Редкол.: В.Я Тацій, Ю.П. Битяк та ін. – Х.: Право; К.: Вид. дім “Ін Юре”, 2003. – 808 с. 11. Посельський В. Європейський Союз: інституційні основи європейської інтеграції. – К.: Смолоскип, 2002. – 168 с. 12. Рекомендация Совета Европы №79 (2000) О “соразмерности финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям – проверка принципа субсидиарности на практике”: На основе 4-го общ. докл. о полит. мониторинге применения принципов Еврохартии местн. самоуправления. <http://rels.obninsk.com/Rels/limited/nsub/me/0104/vt-1.htm> 13. Яковюк І.В. Субсидіарність як принцип взаємовідносин національних держав і Європейського Союзу // Вісн. Акад. прав. наук України . – № 4. – 2004. – С. 22-30.

Надійшла до редакції 15.04.2006 р.

УДК 342.25 І.І. Бодрова, канд. юрид. наук

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ МУНІЦИПАЛЬНОЇ ВЛАДИ В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ

Система місцевого самоврядування кожної країни функціонує в межах певної політичної культури і традицій. Особливості її зумовлені багатьма чинниками, пов'язаними з оточуючим соціально-політичним середовищем. Тому неможливо дати однозначної оцінки тієї чи іншої моделі місцевого самоврядування навіть у межах характерного їй політико-адміністративного контексту; ще ж важче визначити, як вона буде діяти в разі перенесення на “грунт” іншої країни [24; с. 10]. Але при цьому необхідність вивчення міжнародного досвіду не викликає сумніву: воно дозволяє здійснювати пошук нових ідей і механізмів, виявляти глобальні тенденції розвитку. Указана проблематика знайшла своє висвітлення в працях учених-державознавців як дореволюційного (В.П. Безобразова, О.Д. Градовського), радянського (Г.В. Барабашева, О.О. Карлова), так і сучасного періодів (О.І. Черкасова, М.О. Баймуратова) [Див.: 11, 12, 15, 18, 19, 20, 22, 24] та ін.

Аналіз концептуальних засад організації муніципальної влади в зарубіжних країнах набуває особливого значення за умов євроінтеграційних процесів в Україні й запровадження конституційної реформи по вдосконаленню місцевого самоврядування. Мета цієї статті – за допомогою комплексного історико-правового й порівняльно-правового аналізу охарактеризувати вплив чинників теоретико-ідеологічного, політико-правового, соціально-економічного й іншого характеру на системно-структурну організацію муніципальної влади, установити умови й механізми оптимальної децентралізації публічної влади.

У своєму сучасному вигляді місцеве самоврядування в розвинених демократичних державах склалося здебільшого внаслідок муніципальних реформ ХІХ ст. Його становлення пов'язано з процесами переходу від феодалізму до індустріального суспільства. Базисом зародження класу буржуазії були міста, що вимагали самостійності в управлінні місцевими справами, свободи від нагляду і втручання з боку центральної влади. Місцеве самоврядування брало свій початок від гільдій і міських органів самоврядування, які ними формувалися й часто вирішували як адміністративні, фінансові, так і деякі судові питання. Збільшення самостійності міст спричиняло їх певну незалежність в управлінні господарськими справами, отримання ними права набувати й розпоряджатися громадівським майном.

Із середини ХІХ ст. такого роду управління на місцях набуло назви «місцеве самоврядування». Вважалося, що місцеві органи є четвертою владою, яка зв'язана лише законом і судовим контролем, але не підпорядкована центральній державній владі. Такий підхід відбивав реалії того часу перш за все економічного характеру: слабка економічна взаємозалежність і відносна ізольованість територіальних одиниць визначили тенденцію до управлінського партикуляризму на місцях. Кожне місцеве співтовариство опікувалося проблемами власного розвитку й мало цікавилося становищем в інших спільнотах. Ця ситуація знайшла своє відбиття в державознавчому підході, за яким незалежність місцевого самоврядування від держави розглядалася як природне явище. Не випадково в науковій літературі концепція місцевого самоврядування визначається як продукт ліберально-демократичної держави ХІХ ст.. [2, с. 2]. У підґрунті вказаного підходу лежали погляди англійського філософа Дж. Локка, який став одним із засновників так званої природно-правової школи. У першій половині ХІХ ст. ліберальна концепція знайшла своє відбиття в роботах А. де Токвіля і Дж. С. Мілля. Вони вважали, що первинним джерелом влади є індивідууми, які самостійно керують своїми справами й добровільно об'єдналися з іншими індивідуумами на підставі своїх невіджуваних прав, на які не може посягати жоден уряд, що діє в межах закону.

Подібні погляди були покладені в основу так званої громадівської теорії місцевого самоврядування, що була поширена в Європі в першій половині – в середині ХІХ ст., у тому числі й на території Російської імперії. Теорія базувалася на протиставленні місцевих співтовариств державі, громадських інтересів державним. Її прихильники розглядали державу й місцеве самоврядування як дві сфери суспільного буття, що мають принципово різний зміст: місцеві інтереси, з одного боку, і загальнодержавні – з другого. Основною характеристикою місцевого самоврядування виступали його недержавницький і переважно господарський характер. Воно розглядалося як прояв свободи в суспільстві, тобто свободи місцевих співтовариств розвиватися відповідно до своїх власних пріоритетів [9, с. 45].

У другій половині ХІХ ст. громадівська теорія поступилася місцем державницькій теорії місцевого самоврядування, основоположниками якої вважаються німецькі юристи Р. Гнейст та Л. Штейн. Згідно з цією теорією місцеве самоврядування є однією з форм організації державного управління на місцях, складовою частиною загального державного апарату. Оскільки місцеві органи отримують свої повноваження від держави, джерелом їх є виключно державна влада, а тому протиставлення держави і місцевого самоврядування позбавлено будь-якого сенсу.

Виникнення і зміцнення державницької теорії було викликано соціально-економічними реаліями другої половини ХІХ ст., які зазнали змін. Унаслідок розвитку процесів урбанізації й індустріалізації почав істотно знижуватися ступінь самодостатності й ізольованості окремих територій. Промислова спеціалізація, впровадження досягнень науково-технічного прогресу, концентрація промисловості в крупних міських центрах, широкий розвиток внутрішньої й зовнішньої торгівлі зумовили більшу залежність окремих місцевих співтовариств як від загальнодержавної політики, так і від ситуації в інших спільнотах. Це сприяло зміцненню почуття загальнонаціональної спільності [3, с. 12]. Мобільність населення розширила уявлення громадян про соціально-економічне становище в інших місцевостях. Вони почали апелювати до вищестоящих органів управління з вимогою забезпечити підвищення рівня послуг, що надавалися в межах місцевого співтовариства. Поступово збільшувався обсяг функцій органів місцевого самоврядування: на них покладалося утримання житлово-комунального господарства й управління його сферою, муніципальною системою догляду за дітьми, муніципальною інфраструктурою культури й дозвілля, шляховим господарством.

Зазначені процеси змінили погляди населення на функції держави. Отримує поширення ідея «держави всезагального добробуту», відання якої вже не обмежується лише захисними й регулятивними функціями. Від держави стали очікувати забезпечення добробуту населення, гарантування певних стандартів життя, справедливого розподілу національного доходу, захисту від можливих соціально-економічних потрясінь. Саме в цей період урядами багатьох країн була запозичена доктрина англійського економіста Дж. М. Кейнса, що передбачала посилення втручання держави у сферу економіки з метою забезпечення безперебійного процесу суспільного виробництва, підтримання ефективного попиту й повної зайнятості.

Збільшення видатків органів місцевого самоврядування примушувало їх все частіше звертатися до центральних органів державної влади. Надаючи матеріально-фінансову підтримку, центр здійснював контроль за цільовим та економним використанням наданих ресурсів. Поступово відбувалася переоцінка традиційних цінностей місцевої автономії й муніципальних свобод. Акцент став зміщатися з питань забезпечення свободи й невтручання в бік інших, більш прагматичних цінностей, як-то раціональність, ефективність та економічність. Місцеве самоврядування стало розглядатися не стільки як загальнодемократична мета, скільки як засіб вирішення місцевих проблем, реалізації інтересів місцевих співтовариств, здійснення на місцях загальнодержавного політичного курсу, як певна політико-правова якість місцевого управління. Внаслідок посилення правового регулювання місцевого самоврядування, яким його органи зобов'язувалися вирішувати конкретні питання, а в деяких випадках їм приписувався і спосіб їх вирішення, муніципальні органи все більше інтегрувалися до державного механізму. Багато прерогатив органів місцевого самоврядування врешті-решт перетворилися на обов'язки, що мають виконуватися під контролем державних органів.

Характеризуючи сучасний стан місцевого самоврядування, німецький учений Р. Граверт указує: чим повніше адміністративно-територіальні одиниці залучаються до здійснення конституційно-правових принципів соціальної державності, тим більше вони вимушені абстрагуватися від місцевих особливостей і дотримуватися єдиних для усієї країни принципів державної політики [14, с. 107]. Доля досліджуваних органів багато в чому залежить від підтримки з боку держави. Будучи нерозривно пов'язаними з податковою і фінансовою системами держави, ці органи скоріше є частиною єдиного цілого, ніж незалежними адміністративно-територіальними утвореннями, і можливість що-небудь здійснити на місцевому рівні більше залежить від загальної ситуації у країні, ніж від специфічних місцевих обставин [14, с. 99].

Такий же підхід до оцінки проблем місцевого самоврядування простежується в роботах багатьох сучасних дослідників. Традиційне трактування місцевих автономних самоврядних громад у дусі природно-правової доктрини все частіше замінюється тезою про похідність місцевого самоврядування від державної влади. Так, шведський учений С. Монті підкреслює, що з точки зору конституції й загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети в першу чергу є частиною державної адміністрації, і місцеве самоврядування, будучи наділеним компетенцією, здійснює в кінцевому підсумку «делеговану державну владу» [6, с. 31]. Аналогічної позиції дотримується й англійський науковець П.М. Слоу, який зазначає, що місцеве самоврядування становить складову частину національної держави, що підтримує в належному стані місцеву інфраструктуру з метою здійснення загальнонаціональної політики, ефективного функціонування капіталу, дотримання порядку й законності [10, с. 128]. Інший англійський фахівець Е.К. Пейдж підкреслює, що уявлення про місцеве самоврядування як про повний контроль місцевих співтовариств за місцевими справами вступає у протиріччя з реальністю, яка визначається тим, що місцеві органи є залежними інститутами, вони виступають інтегральним компонентом більш широкого цілого, яким є держава [7, с. 1].

Разом із цим в окремих дослідженнях учених країн континентального права превалює акцент на самоврядних засадах місцевого самоврядування як прояві певних природних прав місцевого співтовариства. Так, за думкою германського науковця З. Баллейса, муніципалітети – це в першу чергу природні корпоративні одиниці і їх автономність випливає не стільки з державної влади й бажання вищестоящих державних органів надати їм певної автономії, скільки із суверенітету народу, який повинен поважатися і забезпечуватися державою на практиці. Право на місцеве самоврядування мусить захищатися як основоположне конституційне право, і муніципалітет, який вважає, що його право на автономію порушено, може вимагати захисту цього права в судовому порядку, у тому числі звертатися й до конституційного суду [8, с. 71]. У працях деяких французьких державознавців наголошується на необхідності розмежувати штучно створені на підставі актів органи державної влади адміністративно-територіальних одиниць (кантони, округи) та утворення, які природно склалися внаслідок розселення людей і лише визнані державою (міста). Вважається, що в управлінні першими повинні переважати інтереси держави, у той час як другі можуть мати значне коло самостійних прав і керуватися перш за все місцевими інтересами.

Співставлення вищезазначених точок зору свідчить про певну дуалістичність ролі місцевого самоврядування в державному механізмі сучасних демократичних країн. З одного боку, воно визнається частиною єдиної публічної адміністрації, децентралізованим й організаційно відокремленим елементом державного механізму, що залежить від центральної влади й усе частіше виступає як адміністративна організація з надання послуг населенню відповідно до загальнонаціональних стандартів і загального політичного курсу держави. На відміну від суб'єктів федерації, автономія місцевих громад має не конституційний і не законодавчий, а адміністративний характер, а місцева влада не наділена «компетенцією встановлювати свою компетенцію» [16, с. 128].

Але ж органи місцевого самоврядування формуються безпосередньо населенням чи за його участю, наділені певною самостійністю, оскільки мають власні фінансові, матеріальні, організаційні та інші ресурси. У германському конституційному праві така самостійність втілюється у так званих п'яти суверенітетах громад, які разом із цим не повинні суперечити законам земель і федерації. Фінансовий суверенітет визначає право громади самостійно розпоряджатися власними доходами й видатками, установлювати місцеві податки і стягувати їх; організаційний суверенітет надає громаді можливості обрати й закріплювати у своєму статуті форму організації; штатний суверенітет дозволяє громаді визначати чисельність управлінського персоналу, самостійно вирішувати кадрові питання; суверенітет планування передбачає самостійне зонування території громади, визначення типу її забудови; згідно з принципом статутного і правового суверенітету громади вправі видавати акти, обов'язкові для виконання на відповідній території [21, с. 49].

Означені характеристики місцевого самоврядування як, з одного боку, залежного від державної влади і такого, що є своєрідним продовженням адміністративного апарату на рівнях, нижче за центральний, а з другого – легітимного виразника інтересів місцевих співтовариств породжують певний внутрішній конфлікт, властивий місцевому самоврядуванню [7, с. 2]. Будучи покликаним відбивати локальні інтереси й територіальне різноманіття, місцеве самоврядування в той же час підпорядковано контролю з боку центральної влади й зобов'язано брати участь у реалізації урядової політики на місцях. Місцеве самоврядування, таким чином, може одночасно виступати й інструментом центрального контролю над місцевим співтовариствами, і протидією такому контролю, а також засобом подолання місцевого партикуляризму та його вираженням [4, с. 298].

Одним із ключових аспектів теоретичних засад організації муніципальної влади в сучасних демократичних країнах є співвідношення понять «місцеве управління» і «місцеве самоврядування». Найбільш поширеним є підхід, за яким місцеве самоврядування не протиставляється місцевому управлінню, а розглядається у співвідношенні як частина і ціле. Категорія «місцеве управління» є всеохоплюючою і включає всі одиниці управління нижче загальнонаціонального рівня в унітарних і нижче рівня суб'єкта федерації у федеративних державах [1, с. 2]. Воно є складним і гнучким механізмом, який може включати як державну адміністрацію на місцях, так і місцеві представницькі органи, що відбиває суміщення в інституті місцевого управління самоврядних і державницьких начал. Саме в такій якості місцеве самоврядування, будучи наділеним значною специфікою і самостійністю порівняно з іншими елементами, входить до держаного механізму.

«Місцеве управління» і «місцеве самоврядування» можуть виступати і як синоніми, але в той же час друге має особливий зміст, що відбиває насамперед функціональний аспект демократичного управління на місцях, автономію місцевих колективів у межах більш широкого цілого, їх здатність самостійно й під свою відповідальність вирішувати місцеві проблеми. Цей термін має в чималому ідеолого-теоретичний характер, оскільки саме так підкреслюється співпадіння об'єкта й суб'єкта управління територіальної одиниці, можливість місцевого співтовариства самостійно вирішувати питання муніципального значення без втручання з боку центральної влади. Перевести ж теоретичну думку в практичну площину дозволяє поняття децентралізації.

Як указує Ж. Ведель, обґрунтування необхідності децентралізації має двоїсту природу. По-перше, децентралізація вирізняється значними демократичними перевагами, оскільки демократизм має реальніший характер на місцевому рівні, ніж на загальнонаціональному [13, с. 397]. Вона надає населенню додаткові можливості участі в політичному процесі, сприяє подоланню відчуження особистості від держави, зближенню останньої з громадянським суспільством, сприяє соціальній інтеграції й політичній мобілізації суспільства [5, с. 17; 9, с. 331; 17, с. 3]. Децентралізація, як найважливіший елемент демократичної політичної системи, з одного боку, служить противагою процесам концентрації державно-владних повноважень на загальнонаціональному рівні, а з другого – дозволяє уникнути перевантаженості центральних органів влади питаннями місцевого й регіонального розвитку.

По-друге, децентралізоване управління (якщо для цього забезпечені необхідні умови та засоби) є більш практичним, аніж централізоване [13, с. 397]. Централізація, зазначав А. де Токвіль, надає зовнішньої упорядкованості справам суспільства й забезпечує можливість досягти певної одноманітності проявів людської активності. Коли ж виникає потреба задіяти глибинні сили суспільства або прискорити суспільний розвиток, централізована влада втрачає свою силу, при цьому треба забезпечити об'єднання індивідуальних сил із суспільними, що можливо лише в межах місцевого самоврядування [23, с. 86-89]. Для ефективної децентралізації необхідним є наділення територіальних спільнот певною компетенцією й адекватними засобами вирішення питань місцевого значення, надання їм організаційної самостійності у формуванні власних структур, обмеження адміністративного контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Аналіз засад організації публічної влади на місцях і муніципальних систем зарубіжних країни свідчить, що ефективне функціонування системи місцевого самоврядування має забезпечуватися комплексом умов. По-перше, чітким визначенням предметів відання та кола повноважень кожного територіального рівня управління, в тому числі й місцевого самоврядування; по-друге, забезпеченням організаційної і правової самостійності; по-третє, створенням ефективної та достатньої матеріально-фінансової бази, закріпленням за кожним рівнем публічної влади чітко визначених джерел поповнення доходної частини бюджету, усуненням тим самим підстав для виникнення конфліктів у бюджетно-фінансовій сферах; по-четверте, місцеве самоврядування має спиратися на глибоку історичну традицію самоврядування, та систему зв'язків громадянського суспільства, виступаючи одночасно й інструментом такого роду зв'язків.

Децентралізацію не слід абсолютизувати як універсальний засіб покращання місцевого управління. Надто велика автономізація муніципальної влади може призвести до розбалансування системи управління, збільшення диспропорцій регіонального розвитку, унеможливлення концентрації ресурсів для загальнодержавного управління і як наслідок – до посилення соціальної напруги в окремих адміністративно-територіальних утвореннях. Тому головним завданням державного будівництва стає досягнення оптимального поєднання централізації й децентралізації, побудови високоефективної інституційної системи муніципальної влади, раціонального розмежування повноважень публічно-владних органів.

Проблематика, означена в даній науковій статті, потребує подальшого дослідження, зокрема, щодо сучасних муніципальних систем, організаційних моделей місцевого самоврядування зарубіжних країн, визначення їх позитивних рис і недоліків.

Список літератури: 1. Alderfer H.F. Local government in developing countries. – N.Y.: Mc Craw-Hill, 1964. – X, 251 p. 2. Ashford D.E. British dogmatism and French pragmatism: Central-local policymaking in the welfare state. – L.: Allen & Unwin, 1982. – XII. – 406 p. 3. Decentralist trends in Western democracies / Ed. Sharpe L.J. – L.: Sage., 1979. – 314 p. 4. Elander I., Gustafsson M. The re-emergence of local self-government in Central Europe: Some notes on the first experience // Europ. J. of polit. Research. – Dordreht, 1993. – Vol.23. –№ 3. – P. 295-322. 5. Hill D.M. Democratic Theory and Local Government. – L., 1974. – 173 р. 6. Мontin S. Swedish local government in transition: A matter of rationality and legitimacy. – Kumla: Swedish Inst., 1993. – 82 p. 7. Page E.C. Localism and centralism in Europe: The political and legal bases of local self-government. – Oxford: Univ. press, 1991. – IX, 186 p. 8. The present and future role of local government in Britain and Germany / Ed. Norton A. – L: Anglo-Germ. foundation, 1985. – 123 p. 9. The role of the constitution in a changing society / Td. Kjellberg F. – Oslo: Norweg. acad. of science, 1991. – 338 p. 10. The urban political arena: Geographies of public administration / Ed. Wusten H. van der. – Amsterdam: Inst. voor sociale geogr., 1992. – III. – 184 p. 11. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – М.: Изд-во МГУ, 1971. – 280 с. 12. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. – Спб.: Тип. В. Безобразова и К^о, 1882. – 737 с. 13. Ведель Ж. Административное право Франции. – М.: Прогрес, 1973. – 228 с. 14. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Гос-во и право. – 1992. – № 10. – С. 96-107. 15. Градовский А.Д. История местного управления в России. – Т. 1. – Спб: Печ. В.Головина, 1868. – 397c. 16. Драго Р. Административная наука. – М.: Прогресс, 1982. – 246с. 17. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М.: Юрид. лит, 1995. – 215с. 18. Карлов А.А. Формирование института местного самоуправления. – К.: Вища шк., 1993. – 114 с. 19. Місцеве самоврядування в умовах становлення правової держави: Монографія / За ред. Ю.М. Тодики, В.А. Шумілкіна. – Х.: ТОВ «Одіссей», 2004. – 392 с. 20. Муніципальне право України: Підручник / За ред. Погорілка В.Ф., Фрицького О.Ф. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 352 с. 21. Основные элементы демократии / Сост. Геттинг Д., Михаэли В.Д. – Берлин – С.-Пб.: Изд. евр. дома, 1993. – 135 с. 22. Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы / Институт научной информации по общественным наукам РАН. – М.: Узд-во ИНИОН РАН, 1993. – 126 с. 23. Токвиль Ал. (де) Демократия в Америке. – М.: Прогресс, 1994. – 169 с. 24. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. – М.: Изд. гр. “Форум – Инфра-М”, 1998. – 160 с.

Надійшла до редакції 13.04.2006 р.

УДК 340.15(477.53) “18” А.І. Козаченко, канд. юрид. наук, доцент

Полтавський факультет

Національної юридичної академії України

імені Ярослава Мудрого, м. Полтава

ФОРМУВАННЯ ЗЕМСЬКИХ УСТАНОВ НА ПОЛТАВЩИНІ ЗГІДНО З ПОЛОЖЕННЯМ ПРО ГУБЕРНСЬКІ Й ПОВІТОВІ ЗЕМСЬКІ УСТАНОВИ 1864 р.

Питання формування земських установ, зокрема, Полтавського земства, їх історіографії, а також нормативної бази земської реформи й початкового періоду впровадження земств на території Полтавської губернії порушувалися й раніше [12, с. 90-100]. Продовжимо дослідження. Організацію перших земських виборів забезпечували тимчасовий губернський комітет і тимчасові повітові комісії, які підготували списки виборців по трьох куріях, визначили час проведення виборів – квітень –травень 1865 р. та місце для проведення повітових виборчих з’їздів – 58 виборчих дільниць.

Через недовіру значної частини населення до урядових реформ перші вибори до земства в Полтавській губернії пройшли за доволі низької активності виборців. Так, від землевласницької курії участь у виборах взяли близько 60% від загальної кількості виборців, від сільської курії – близько 80% і від міської – 33%. Як бачимо, найактивнішими учасниками земських виборів були селяни, що звільнилися від кріпосної залежності, та козаки. Вони були найбільше заінтересовані у впровадженні місцевого самоврядування, яке сприяло б розвитку сільськогосподарського виробництва й захищало їхні інтереси.

Після проведення повітових виборчих з’їздів по дільницях тимчасові повітові комісії надіслали матеріали про результати виборів для перевірки тимчасовому губернському комітету. Комітет виявив окремі порушення виборчого законодавства і визнав недійсними обрання гласними осіб, які перебували під слідством, не мали землі на території повіту, де болотувалися, а також встановленого майнового цензу або доручення на участь у виборах. Було встановлено факти перешкоджання вільному волевиявленню виборців. Так, у Переяславському повіті дворянин В.А. Лукашевич, який балотувався у гласні, “упорно стоял у ящика и препятствовал класть шары каждому по своему убеждению” [17, с. 131].

Вищеперелічені правопорушення слід розглядати в одних випадках як результат недбалості чиновників, в інших – як цілеспрямовану діяльність місцевої адміністрації, що мала за мету проведення у гласні представників панівних станів, які підтримували існуючий режим влади. Наприклад, по землевласницькій курії з 285 гласних 261 були дворянами [17, с. 136]. Офіційно це пояснювалося тим, що селяни й козаки нібито свідомо обирали у гласні дворян, які користувалися їхнім “уважением и доверием” [17, с. 137]. Насправді ж під час виборів мали місце станові протиріччя між крупними землевласниками – поміщиками і дрібними – селянами й козаками. Особливої гостроти ця проблема набула у Кременчуцькому повіті, у зв’язку з чим повітові земські збори змушені були клопотати “об уравновешивании представительства крупной собственности с представительством мелкой” [4, с. 289].

Перевіривши результати виборів, губернський комітет своєю постановою затвердив списки повітових гласних і на період з 15 по 20 серпня призначив час проведення повітових земських зборів, які на підставі статей 46 і 51 “Положения о губернских и уездных земских учреждениях” (далі – Положення 1864 р.) повинні були сформувати повітові управи й обрати губернських гласних [15, с. 7]. На цьому тимчасовий губернський комітет і тимчасові повітові комісії завершили роботу й були розпущені.

Згідно за ст. 88 Положення 1864 р. порядок подачі голосів під час виборів і прийняття рішень повітові збори встановлювали самостійно [15, с. 11]. Тому щонайперше збори приймали “Правила про порядок засідань повітових земських зборів”, які передбачали проведення виборів шляхом відкритого поіменного голосування [17, с. 144]. Таємним голосуванням у більшості повітів обирали лише голів і секретарів управ [17, с. 199, 200].

До повітової управи земські збори за ст. 46 Положення 1864 р. могли обрати не більше 6-ти осіб [15, с. 7]. У Полтавській губернії земські збори до управ обрали 49 осіб, посередньо від 3-х до 5-ти в кожному повіті. Як свідчать літературні джерела, вибори голів і членів повітових земських управ відбулися без порушень законодавства й без будь-якої помітної конфронтації [17, с. 140-185]. Це пояснюється тим, що для роботи в земській управі необхідно було мати певну освіту й відповідні професійні навички. Така робота покладала на працівників управи чималу відповідальність, що здебільшого унеможливлювало членство в управі селян і козаків. Окрім цього, на роботу в повітовій управі могли погодитися лише матеріально забезпечені особи, тому що оплата праці земських управлінців, з точки зору заможних верств населення, була невисокою – від 600 до 800 руб. на рік [2, с. 136]. Тому й бажаючих працювати в повітових управах було обмаль навіть серед дворян, членство яких в управах всебічно підтримувалося царським урядом.

Повітові земські управи були сформовані, як правило, із гласних, обраних по землевласницькій курії, – дворян-поміщиків. Їх головами стали виключно дворяни. У 9-ти повітах це були предводителі дворянства, у 4-х повітах – чиновники й відставні офіцери, у 2-х – мирові посередники. Крім дворян членами управ стали 18 представників від козаків і селян та 5 – від міської курії – купців [17, с. 200].

Вибори губернських гласних повітові земські збори проводили, керуючись статтями 51 і 52 Положення 1864 р. [15, с. 7]. Згідно із Земським табелем кожне повітове земство залежно від чисельності повітових гласних обирало від 5-ти до 9-ти губернських гласних [14, с. 13-17]. Під час виборів останніх помітної боротьби між кандидатами не спостерігалося, адже гласні мали виконувати свої обов’язки безоплатно [15, с. 6], хоча поїздка до Полтави й у зворотному напрямку залежно від відстані, яку доведеться долати губернським гласним, оплачувалася в розмірі 50, 100 або 200 руб. [17, с. 139], а обрання в губернські гласні тягнуло за собою необхідність виконання додаткової роботи й більших затрат часу.

Полтавськими губернськими гласними було обрано 100 осіб, із них 63 дворян, 28 селян і козаків, 9 міщан [17, с. 139]. Загалом по Росії в результаті перших земських виборів губернськими гласними стали 74% дворян, 10,6% селян, 11% міщан і 3,4% представників інших станів [1, с. 31]. Як бачимо, у Полтавській губернії, порівняно із іншими губерніями Росії дворяни в губернських земських зборах отримали на 10% місць менше, а селяни і козаки – майже втричі більше. Це свідчить про відносно вищу виборчу активність селянства, що забезпечило більш демократичний склад Полтавського губернського земства.

Губернські земські збори розпочали свою роботу 19 вересня 1865 р. з перевірки правомірності обрання губернських гласних [17, с. 185]. Не виявивши порушень законодавства під час виборів, гласні прийняли присягу, що засвідчувало правомочність губернських зборів у здійсненні своїх повноважень.

За ст. 56 Положення 1864 р. губернські збори мали сформувати управу – обрати голову та шістьох членів управи [15, с. 7]. Їхні кандидатури були завчасно визначені губернатором, предводителем губернського земства та гласними – представниками від дворян. Та попри все, вибори до губернської управи проходили за умов жорсткого протистояння між кандидатами. Так, вибори управи мали відбутися на третьому засіданні земських зборів 21 вересня. Проте губернську управу було обрано тільки 2 жовтня [17, с. 196] після тривалого процесу узгодження персонального складу її майбутніх членів. Як вбачається, боротьба за членство в губернській управі зумовлювалася матеріальними чинниками, оскільки голові губернської земської управи передбачалася платня в розмірі 3000 руб., а членам управи – 2000 руб. на рік [17, с. 186].

Головою губернської управи гласні обрали предводителя Прилуцького повітового дворянства І.Г. Милорадовича. Членами управи стали виключно вихідці з дворян – мирові посередники із Зіньківського та Прилуцького повітів П.І. Тимченко і В.П. Маркевич, голова Переяславської повітової управи В.Ф. Гамалія, інженер-поручик із Лохвицького повіту А.С. Висоцький, гласні від Золотоноського та Лохвицького повітів П.М. Ільяшенко-Кирилович та А.В. Коренєв [17, с. 186].

Процес формування земських установ на Полтавщині включав такі етапи, як-то: 1) підготовка земських виборів тимчасовим губернським комітетом і тимчасовими повітовими комісіями (листопад 1864 – березень 1865 р.); 2) вибори повітовими виборчими з’їздами земських гласних (квітень – травень 1865 р.); 3) вибори повітовими зборами членів повітових земських управ і губернських гласних (серпень 1865 р.); 4) вибори губернськими земськими зборами губернської управи (вересень – жовтень 1865 р.).

До впровадження в 1890 р. нового земського законодавства вибори гласних у Полтавській губернії проводилися дев’ять разів. Положення 1864 р. не передбачало проведення позачергових виборів. На місце гласного, який вибув, повітова управа пропонувала “першого кандидата”, який під час попередніх земських виборів набрав найбільшу кількість голосів серед тих, хто не був обраний у гласні [8, с. 12]. Земські збори затверджували рішення управи і приводили нового гласного до присяги. Якщо частина гласних була проти запропонованого управою кандидата і пропонувала іншого учасника попередніх земських виборів, збори проводили таємні вибори за допомогою куль. Такі довибори повітових і губернських гласних на місце вибулих відбувалися доволі часто – як на чергових, так і під час надзвичайних засідань земських зборів [9, с. 3].

У цей період для земських виборів були характерні три тенденції: а) посилення контролю держави за законністю проведення виборів; б) надання земськими виборчими комісіями в перебігу виборів переваг дворянам і, навпаки, створення перешкод представникам від селян і козаків; в) формування дворянських партій для участі у виборчих перегонах.

Зі становленням і розвитком земських установ, зокрема, зосередженням у їхніх руках коштів та економічних можливостей зростав інтерес до земств. З кожною наступною виборчою кампанією число бажаючих бути обраними в земські гласні збільшувалося, що тягнуло за собою різноманітні зловживання й порушення виборчого законодавства. Так, за фактом зловживання владою під час виборів 1883 р. було порушено кримінальну справу проти голови Хорольської повітової управи А.М. Родзянко [4, с. 300, 301]. З огляду на це Полтавському губернському земству офіційно довелося визнати, що “возбуждение во многих местах следствий над злоупотреблениями предводителей дворянства, руководящих выборами, устранение некоторых из них Сенатом от должностей, свидетельствует о серьезности тех правонарушений, которыми сопровождаются выборы” [6, с. 6].

Гучного резонансу в суспільстві набула так звана “Хорольська справа” 22-24 квітня 1885 р. полтавський окружний суд на виїзному засіданні в м. Хоролі розглянув справи про порушення виборчого законодавства під час проведення повітових виборчих з’їздів 1883 р. у Білоцерківці, Горошині, Покровській Богачці та Хоролі. Суд установив низку правопорушень: (а) занесення до списків виборців померлих або осіб, які не мали права голосу; (б) тиск на виборців з боку членів виборчих комісій, щоб вони віддавали свої голоси за певних кандидатів; (в) погрози виборцям з боку кандидатів у земські гласні тощо [13, с. 905-907]. Але найбільш поширеним порушенням виборчого законодавства став підкуп виборців кандидатами у гласні шляхом пригощання в шинку або за допомогою дачі хабарів [13, с. 903, 904]. Як наслідок – значна частина виборців під час голосування перебувала у стані сп’яніння, що давало можливість членам виборчих комісій легко маніпулювати голосами виборців й досягти бажаного результату виборів. На жаль, зазначене джерело не згадує постанову суду, прийняту по даній справі, хоча вже те, що справу в суді було розглянуто лише через два роки після вказаних подій, говорить про намагання місцевої влади приховати правопорушення, вчинені земськими чиновниками, дворянами й поміщиками.

Однак висновок стосовно того, що царський уряд не боровся з подібними зловживаннями в перебігу виборчої кампанії, був би упередженим і необ’єктивним. Наприклад, указ Сенату 1881 р. “О порядке совершения доверенностей на участие в земских выборах” з метою “устранения незаконного влияния на выборы и замещение земских должностей” передбачав установлення додаткових вимог щодо порядку нотаріального засвідчення доручень на участь у виборах. Зокрема, передбачалось, що доручення повинно бути засвідчено двома свідками й подаватися для завірення особисто вірителем [16, с. 15-16].

У 80-ті роки ХІХ ст. посилився контроль губернаторів за законністю проведення виборів гласних. У 1886 р. полтавський губернатор визнав недійсними земські вибори в Пирятинському повіті після того, як земські збори затвердили результати виборів і привели до присяги новообраних гласних [7, с. 3]. Через деякий час, у серпні 1886 р., надзвичайні Пирятинські повітові збори змушені були визнати факти порушення законодавства під час виборів і скасувати своє рішення про обрання гласними окремих осіб [7, с. 180, 181]. Нерідко земські збори самі порушували питання про правомірність обрання гласними тих чи інших осіб, вносили свої пропозиції по вдосконаленню земської виборчої системи [10, с. 151].

Однією з найважливіших причин масових порушень виборчого законодавства царський уряд вважав надання виборчих прав надто великій чисельності селян. Щоб обмежити доступ до земських виборів представників від селян і сприяти більш відповідальному ставленню чиновників до проведення виборів, постановою імператора 1883 р. були внесені зміни до статей 23, 24 і 28 Положення 1864 р., що надавали право на представництво в земських установах не тільки священникам, які володіли землею на території повіту, а й культовим установам [5, с. 2].

Однак значно ефективнішим способом обмеження участі селян у виборах було використання місцевими органами влади й земськими управами адміністративних та економічних важелів впливу на виборчі перегони. Випадки порушення виборчих прав селян і козаків повітовими управами мали місце у Кременчуцькому, Костянтиноградському, Гадяцькому повітах [4, с. 289]. Їх дискримінація одночасно передбачала створення оптимальних умов для обрання земськими гласними дворян. Підсумовуючи розвиток Полтавського земства за 25 років, С.Н. Велецький відзначав, що з кожним трьохріччям відсоток дворян у земських установах весь час збільшувався [2, с. 136]. Об’єктивно судити про активність виборців і число представників від окремих станів, які були обрані до земств 1883 р., можна з наведеної ним таблиці [2, с. 137].

	Дворяни	Чиновники	Міщани Купці	Духовенство	Селяни
Мали право на участь у виборчих з’їздах	4.183	1.563	2.620	491	4.234
Фактично брали участь у виборчих з’їздах	1.096	129	688	199	2.118
Обрано уповноваженими виборчих з’їздів	133	6	16	31	246
Обрано повітовими гласними	243	74	43	9	245
Обрано до повітових управ	27	8	-	-	24
Обрано губернськими гласними	73	23	1	-	3

Отже, найактивнішими виборцями залишаються селяни: участь у земських фактично брали близько половини виборців. Дещо нижчою була виборах активність духовенства і найнижчий показник – посередньо 20-25% – складала виборча активність дворян і міщан. Порівняно з виборами 1865 р. активність селян знизилася на 30%, а дворян – майже втричі, що свідчить про суттєве зниження інтересу останніх до участі в земських виборах. Чисельність губернських гласних від дворян збільшилася на 10% і досягнула середнього показника по Росії, а селян зменшилося більше ніж втричі. Але в Полтавській губернії, як і в цілому по Україні, порівняно з Російськими губерніями перевага поміщиків у земських установах була меншою [11, с. 457]. У повітових земствах представництво від дворян і селян було майже рівним. Відомі випадки, коли в повітовому земстві дворяни й поміщики були в меншості. Як стверджує Б.Б. Веселовський, у Кременчуцькому повітовому земстві козаки й селяни в 1871 і 1880 р. отримали перемогу під час виборів і “получили в свои руки власть” [4, с. 301]. Тому Кременчуцьке земство в 1881 р. активно обговорювало питання необхідності запровадження виборності голів земських зборів [3, с. 214], що є яскравим свідченням його демократичної налаштованості.

У 70-ті роки ХІХ ст. відбувається процес формування дворянських земських партій – об’єднання земських гласних – дворян, які гуртувалися навколо лідера і провадили певну цілеспрямовану діяльність. Такі партії щонайперше ставили перед собою за мету отримати перемогу під час виборів. Упродовж 70-х років управління Полтавським губернським земством здійснювала консервативна дворянська партія на чолі з головою губернської управи Л.П. Томарою. А під час земських виборів 1880 р. перемогу отримала помірно-прогресивна партія О.В. Заленського, який очолював губернську земську управу до 1892 р. [4, с. 290]. Проте активна боротьба за членство в губернській земській управі не припинялася й тоді. На місце в управі претендувало, як правило, декілька кандидатів [8, с. 82, 95]. Боротьба між дворянськими партіями за представництво в земських установах, в основному за керівні посади, велася й у повітах. Особливо активним міжпартійне протистояння було в Гадяцькому, Золотоноському, Миргородському, Кобеляцькому, Кременчуцькому та Хорольському повітах [4, с. 298-301].

Прослідковується тенденція до повторного обрання у гласні, що пояснюється наступними чинниками: 1) намаганням земських управ включити до свого складу досвідчених осіб, які в минулому зарекомендували себе кваліфікованими працівниками, а також (наскільки це можливо) залишити стабільним склад земських управ; 2) бажанням дворянських партій і самих гласних бути обраними повторно. Так, за даними С.Н. Велецького, із 357 осіб, яких обирали губернськими гласними під час перших 6-ти виборів 1865-1883 р., 197 були обрані один раз, 79 – двічі, 42 – тричі, 21 – чотири рази, 10 – п’ять разів, 8 – шість разів [2, с. 139].

Таким чином, на прикладі Полтавського земства можна стверджувати, що впродовж 80-х років ХІХ ст. царським урядом провадилася політика, спрямована на дискредитацію земської виборчої системи, встановленої Положенням 1864 р. За офіційною версією основною причиною недосконалості виборів земських гласних було надання нібито надмірного доступу до земських установ представникам від селян. Тому задовго до прийняття “Положения о губернских и уездных земских учреждениях” 1890 р. відбувається процес обмеження виборчих прав селян і створення якомога сприятливіших умов для обрання дворян губернськими гласними, зокрема, з метою формування з числа дворян повітових і губернської управ. Виходячи із власних інтересів, царський уряд та його адміністрація на місцях сприяли збереженню якомога стабільнішого складу земських установ за рахунок повторного переобрання на чергових виборах одних і тих же осіб – здебільшого представників від дворян.

Список літератури: 1. Абрамов В. Земская избирательная система // Родина. – 1992. – № 11-12. – С. 30-33. 2. Велецкий С.Н. Двадцать пять лет деятельности земства в Полтавской губернии с 1866 по 1892 год. Краткий очерк. – Полтава: Типо-литогр. Л. Фришберга, 1894. – 144 с. 3. Веселовский Б. История земства за 40 лет. – Спб.: Изд-во О.Н. Поповой, 1911. – Т. 3. – 708 с. 4. Веселовский Б. История земства за 40 лет. – Спб.: Изд-во О.Н. Поповой, 1911. – Т. 4. – 696 с. 5. Высочайшее повеление императора от 13.12.1883 г. “О представительстве церквей и монастырей в земских учреждениях” // Земский обзор: Орган Полт. губерн. земства. – Полтава: Тип. Н. Пигуренко, 1884. – № 1. – С. 2, 3. 6. Двадцатилетие русского земства // Земский обзор: Орган Полт губерн. земства. – Полтава: Тип. Н. Пигуренко, 1884. – № 1. – С. 5, 6. 7. Журналы Пирятинского уездного земского собрания ХХІІ очередного созыва 1886 г. и приложения к ним. – Полтава: Тип. Полт. губерн. правл., 1886. – 218 с. + 26 с. 8. Журналы Полтавского губернского земского собр. ХІХ очередного созыва 1883 года. – Полтава: Тип. Пигуренко, 1883. – 227 с. 9. Журналы Полтавского губернского земского собрания ХХІ очередного созыва 1885 года. – Полтава: Тип. Пигуренко, 1885. – 259 с. 10. Журналы Полтавского уездного земского собрания ХХ очередного созыва 1884 г. с приложениями. – Полтава: Тип. Н. Пигуренко, 1884. – 226 с. 11. Історія держави і права України: Підручник. – У 2-х т. / За ред. В.Я. Тація, А.Й. Рогожина, В.Д. Гончаренка. – Т.1. – К.: Ін Юре, 2003. – 656 с. 12. Козаченко А.І. Полтавське земство. Підготовка до впровадження земських установ // Вісн. Акад. прав. наук України. – 2005. – № 3 (42). – С. 90-100. 13. Наше самоуправление // Рус. вест. – М.: Изд-во М. Каткова, 1885. – Т. 178. – С. 901-915. 14. Памятная книжка за 1874 год / Под ред. М.Н. Григорьева. – Полтава: Изд-во Полт. губерн. статист. ком-та, 1875. – 278 с. 15. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. // Полн. собр. законов Рос. империи. – Спб., 1867. – Т. 39. – Собр. 2. – Отд. 3. – № 40457. – С. 2-14. 16. Указ Правительствующего Сената от 11.02.1881 г. “О порядке совершенствования доверенностей на участие в земских выборах” // Земский обзор: Орган Полт. губерн. земства. – Полтава: Тип. Н. Пигуренко, 1884. – № 1. – С. 15, 16. 17. Щербина Ф.А. История Полтавского земства. Дореформенный период и введение земских учреждений. – Полтава: [Б. и.], 1914. – Вып. 1. – 236 с.

Надійшла до редакції 08.02.2006 р.

УДК 342.91 Ф.Д. Фіночко, канд. юрид. наук, доцент

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ЗАСАДИ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

У СТАРОДАВНІЙ ГРЕЦІЇ

Найдавніший грецький світ багато в чому споріднений із сучасними йому близькосхідними царствами. На підставі текстів лінійного письма Б (з Кноса, Пілоса або Мікен) перед нами постає той же тип суспільної побудови, аналогічний спосіб життя і близька за природою людина, що й на підставі клинописних текстів з хетської столиці. Коли у ХІІ ст. до н.е. мікенська держава загинула під натиском доричеських племен, які вторглися в континентальну Грецію, це не було простим падінням певної династії, що послідовно охопило Пілос і Мікени. Це назавжди канув у Лету певний тип царської влади. Остаточно знищена ціла форма суспільного життя, що концентрувалося навколо двору. Зі світогляду греків повністю зникла особа божественного царя. За своїми наслідками катастрофа мікенської системи виходить за рамки соціальної й політичної історії. Це два взаємопов’язаних нововведення – становлення поліса і народження національного мислення. Грецьке політичне життя намагається стати предметом публічного обговорення на агорі з боку громадян, які вважалися рівними і для яких державне управління було загальною справою.

VІІІ – VІІ ст. до н.е. Це була зміна вирішальних змін, які заклали підвалини поліса за допомогою такого роду секуляризації політичної думки, забезпечили панування філософії. В історії грецької думки створення поліса – явище надзвичайно важливе. Одночасно з його народженням виникає природна необхідність створення писаних законів. Їх запис надає їм політичного й точного характеру. Вони вилучаються з виключної компетенції басилевсів, функція яких полягала в “изречении” права. Закон стає загальним надбанням, загальним правилом.

Важливими джерелами наших знань з історії права й держави Стародавньої Греції є нижченаведені.

1. Твори старогрецьких істориків – Геродота (V ст.) [2, с. 5-573], Фукідіда (V ст.), Ксенофонта (ІV ст.) [4, c. 167-390], Ефора (ІV ст.), Полібія (ІІ ст.) та ін. Велике значення мають також “паралельні біографії” Плутарха (ІІ ст.), а також “Опис Елади” Павсанія.

2. Трактати політичного і філософського змісту, серед яких “Державний устрій Спарти” Ксенофонта, твори філософів Платона (“Держава” і “Закони”), Аристотеля (“Політика” та “Афінська політія”). Особливе значення має також трактат “Псевдоксенофонтова афінська політія” про афінський державний устрій, автор якого невідомий (кінець V ст.).

3. Окремі літературні твори, особливо комедії Аристофана (V-ІV ст.), що містять указівки на суспільно-політичний устрій і політичну боротьбу в Афінах.

4. Об’ємний матеріал про державний устрій та норми права, що знаходиться у виступах таких старогрецьких ораторів, як Лисій, Демосфен, Ісократ, Есхин та ін.

5. Написи, що дійшли до нас (різні угоди, законодавчі акти тощо).

6. Відомості про грецьке право, які знаходимо у грецьких письменників, які творили пізніше (ІІ-ІV ст. н.е.) і складали словники (лексікони), збірники тощо (Гарнократіон, Полидевк, Фотій, Свида та ін.) [5, c. 72, 73].

Історію Стародавньої Греції поділяють на три значимих етапи:

Перший – виникнення, розквіт і падіння класових держав ІІ тисячоліття до н.е. (історія Кріта й Ахейської Греції).

Другий – полісний етап розвитку античної Греції – це час, що наступив після загибелі мікенської державності в результаті дорійського завоювання (ХІІ-ХІ ст. до н.е.) аж до останньої третини ІV ст. до н.е. Періодом другого етапу стало створення й розквіт унікальної у світовій історії соціально-економічної, політичної й державної структури – старогрецького поліса. Саме він, народившись у результаті формування нових типів державних структур після падіння кріто-мікенської державності й культури, став тим структурним елементом старогрецької цивілізації, який і визначив унікальність цього суспільства, його права, держави й культури.

Після завоювання греками й македонцями в останній третині ІV ст. до н.е. Перської держави Ахеменідів почався третій, заключний етап старогрецької історії. Це майже три століття, протягом яких були створені великі еллінські держави з розвинутою економікою, писаним правом і синкретичною культурою, що включала в себе західні та східні елементи. Закінчується цей етап наприкінці І ст. до н.е., коли еллінські держави, витримавши тиск із заходу (з боку Рима) і зі сходу (від Парфянської держави), були ними завойовані. Період від останньої третини ІV ст. до н.е. – 30 р. до н.е. отримав в історії Стародавньої Греції назву епохи еллінізму. У 30 р. до н.е. цей період остаточно закінчується [1, с. 652-685].

У подальшому викладі слідом за екскурсом в історію Греції будуть розглянуті два грецьких поліси – Афіни і Спарта, але в різному текстуальному обсязі їх управлінської діяльності з перевагою Афінської держави і права. Чому? Афіни і Спарта – найбільш могутні з усіх грецьких держав, які справили суттєвий вплив на долю більшості грецьких полісів. Р. Давид, розглядаючи розвиток порівняльного права, писав, що вивчення 153 Конституції грецьких і варварських міст лежить у підгрунті трактату Аристотеля про політику, а Солон, як кажуть, діяв так само, створюючи афінські закони. Децемвіри, як свідчить легенда, склали Закони 12 таблиць лише після вивчення законів міст Великої Греції [3, с. 23]. Важливими органами влади й управління в Афінах були: а) рада-буле; б) народні збори; в) виборні посадові особи – стратеги, архонти та ін. У законодавстві та контролі управління певну участь брали також ареопаг (до реформи 462 р.) і геліея.

Рада-буле налічувала 500 членів – булевтів. Вибиралися вони з числа громадян, які досягли 30-літнього віку. Особи, обрані в булевти, підлягали в раді попереднього скликання перевірці (докімасії), що повина була виявити напрям думок і поведінку обраного, а також його право на зайняття посади. Посадовці, особливо стратеги, мали право виступати з доповідями в раді й надавати свої пропозиції. Цим шляхом вони мали можливість впливати на постанову ради, а через неї і на постанову народних зборів. До компетенції ради входили підготовка й попереднє обговорення справ, що поступили на розгляд народних зборів, а також керування поточними справами в усіх галузях державного управління. Отже, це був вищий урядовий та адміністративний орган Афінської держави. На раду також покладалося виконання постанов народних зборів. Вона повинна суворо притримуватися вказівок народних зборів, але інколи останні надавали їй широке поле для самостійної діяльності і навіть покладали на Раду необмежені повноваження. Їй належали широкі права у сфері фінансового управління, вона визначала джерела державних прибутків, керувала всіма надходженнями в державну казну, здійснювала стягнення державних боргів, продаж конфіскованого майна тощо. Під наглядом ради знаходилися військовий флот і кіннота. До компетенції ради належали дипломатичні відносини з іноземними державами. Вона приймала послів і вводила їх у народні збори, укладала угоди з іншими державами, підтверджувала їх урочистою клятвою. Рада вислуховувала звіти афінських послів про виконання ними доручених їм завдань. На ній лежав обов’язок про святилища, проведення свят, громадські будівлі. Рада приймала звіти посадових осіб і давала їх необхідні керівні вказівки. Зі свого боку вона фінансово звітувала перед народними зборами. Оскільки незручно було вести справи управління за участі такого багатолюдного зібрання, яким була рада, вона поділялася на 10 комісій, до кожної з яких входило 50 представників якої-небудь одної філи. Ці комісії почергово стояли при владі протягом однієї десятої частини року, змінюючи одна одну в порядку, що визначався жеребкуванням.

Члени ради, викликані на певний місяць, звалися пританами, а місяць чергування кожної комісії – пританією. Притани вибирали зі свого середовища за жеребом на один день голову – епістата, який був одночасно й головою ради п’ятисот. Він же був головою і в народних зборах, зберігав державну печатку і ключі святилищ, у яких знаходилися казна й архів.

У ІV ст. головування в раді та народних зборах перейшло від епістата до іншої особи – одного із 9-ти проедрів, які вибиралися жеребкуванням перед кожним засіданням ради або народних зборів.

Коротко, що стосується народних зборів та їх компетенції. У народних зборах брали участь тільки повноправні громадяни Афін. Раби й метеки, як і жінки, політичних прав не мали. Спочатку народні збори скликались один раз на місяць, а починаючи з ІV ст. – 4 рази. Одні зі зборів кожної пританії називалося Kizia ekklesia – головні збори. У них здійснювалася перевірка діяльності посадовців, обговорювалися питання про стан урожаю й безпеку держави, а також інші важливі проблеми, що стосувалися держави й суспільства. Обговорення кожної справи розпочиналося з оголошення попереднього висновку ради – пробулевни. Голосування на зборах провадилося шляхом підняття рук (хейротонії). Закрите голосування здійснювалося за допомогою черепків, бобів, камінців, але тільки при вирішенні питання про остракізм і при винесенні судових вироків.

Компетенція народних зборів була досить широкою. Вони приймали закони, що складаються із загальних норм, і псефізми, постанови, що стосуються окремого приватного питання. Щорічно в перших народних зборах можна було робити пропозиції про зміну законів і прийняття нових. Вони відкритим голосуванням вирішували, вважають вони необхідним вносити зміни в існуючі закони чи ні. Якщо рішення було позитивним, громадянинові, який вніс пропозицію, надавалася можливість подати в раду п’ятисот відповідний проект закону. У разі схвалення народними зборами останній поступає в суд присяжних – геліею, де в особливій колегії номофетів підлягає остаточному розгляду. Справи розглядалися у формі судового процесу. Якщо законопроект номофетами схвалено, він стає законом.

В управлінській діяльності існував певний порядок заміщення посад. Посадовці в Афінах вибиралися відкритим голосуванням у народних зборах або призначалися на посаду жеребкуванням. Посади за деякими винятками заміщалися на один рік. Через вибори проходили всі воєнні посадові особи: 10 стратегів, 2 гіпархи, таксиархи та ін. Шляхом виборів заміщалися також важливі посади у сфері фінансового управління, державного й воєнного казначейства тощо. Виборам стратегів передував попередній розгляд кандидатур у раді п’ятисот. Стратеги вибиралися спочатку по одному від кожної філи, пізніше – від усього населення; що стосувалося посад, які заміщалися за жребієм, – то від окремих філ (архонтів), а в інших випадках вибори провадилися по демах. Пізніше в усіх випадках вибори за жребієм відбувалися по філах. Ніхто не міг займати дві посади одночасно за винятком усіх військових посад.

Усі особи, вибрані голосуванням або жеребкуванням, підлягали особливій перевірці – докімасії, яка повинна була виявити наявність або відсутність у кандидата якостей, необхідних для зайняття посади, що було необхідним засобом, яким завжди могло скористатися пануюче середовище, щоб відхилити небажаного їм кандидата. Архонти (вищі посадові особи в Афінах) підлягали докімасії перед радою і перед судом, інші посадовці – тільки перед останнім. Докімасія полягала в тому, що кандидату ставилися конкретні питання, мета яких – установлення, чи відповідає він вимогам, необхідним для зайняття певної посади (вік, ценз, наявність або відсутність заборгованості на користь держави тощо), а також виявлення громадського й політичного обличчя кандидата. Ця процедура закінчувалася голосуванням – відкритими в раді й закритим в геліеї. Перед вступом на посаду посадові особи приносили присягу.

У Греції існували доволі розвинуті принципи організації посад і діяльності посадовців, які полягали в тому, що, по-перше, посади, як правило, були оплачуваними, окрім важливої посади стратега, яка була безоплатною. Це не давало можливості незаможнім її посісти. До того ж для зайняття посади вимагався ценз – мати нерухомість. По-друге, колегіальні посади переважали над одноособовими. Одноособовими були стародавні посади (архонт-епонім, базилевс, полемарх). Установлення таких посад спостерігається також в роки занепаду афінської демократії – з середини ІV ст. Між різними посадовими особами зазвичай не було безпосередньої ієрархічної підлеглості, але вона існувала в царині військового управління. Проте всі посадовці були підзвітні. На перших зборах кожної пританії порушувалося питання, чи виконують вони як слід свої обов’язки. Проходила так звана епіхейротонія посадових осіб, результатом якої було їх затвердження на посаді або зміщення з неї й віддання до суду. Усі посадовці по закінченні строку служби повинні були скласти звіт про свою діяльність, головним чином щодо витрачення коштів.

Після реформи Клісфена (509 р.) компетенція архонтів була зведена в основному до головування в судах (інколи в народних зборах), а також до виконання окремих обов’язків у сфері релігії. Перший (головний) за посадою звався просто архонт, або архонт-епонім. До його компетенції належали попередній розгляд окремих сімейних справ і направлення їх до суду. Другий архонт – базилевс, будучи головою ареопага, здійснював нагляд за відправленням релігії. Полемарх – спочатку вважається військовим вождем. У V ст. від його попередніх військових функцій залишилися лише сліди: він здійснював жертвоприношення богам війни й організовував змагання на честь загиблих на війні воїнів. До його компетенції також входили справи метеків та іноземців. Для перших полимарх був тим же, чим архонт для афінських громадян. Інші шість архонтів складали колегію фесмофетів. Це були судові посадові особи.

Фрагментарно необхідно зупинитися на стратегах і військовому управлінні, ареопагі й геліеї. Військове управління очолювалося десятьма стратегами, які, виконуючи функції воєначальників, набули разом із тим роль важливих посадових осіб держави. Усі стратеги посідали рівне становище й мали однакові права. А кому особисто із стратегів належить командувати в поході визначали народні збори, які часто доручали одному з них вище командування армією. Траплялося також, що одному або декільком стратегам вручалася в надзвичайному порядку вся повнота влади з правом розпоряджатися справами держави незалежно від ради й народних зборів. Такими були стратеги-автократи. Пізніше, з середини ІV ст., кожен стратег отримав свою компетенцію.

Ареопаг складався з архонтів і колишніх архонтів. До середини V ст. він був одним з найвпливовіших органів державної влади в Афінах, що контролювала роботу посадовців і діяльність народних зборів. Після реформи Ефіальта (462 р.) ареопаг утратив своє політичне значення і зберіг головним чином функції судової установи.

Геліея – це суд присяжних, а тому ми зосередимо свою увагу тільки на її адміністративних функціях. Геліея контролювала діяльність посадових осіб (здійснення докімасії й затвердження звітів посадовців), брала учать у законодавстві: їй належало право остаточного затвердження постанов народних зборів. На фоні історичних подій (які в статті не розглядалися) можемо зробити певні висновки.

Греція через кризу афінської демократії, після першого (411 р.) і другого олігархічного переворотів (404 р.) і правління тридцяти, афінське суспільство у ІV ст. вступає в полосу гострої кризи.

Відповідь на питання про державний устрій і право Спарти буде представлено тільки у вигляді довідкового характеру, що пояснюється обсягом статті.

Спартанська держава виникла в ІХ ст. до н.е. Установлення громадських порядків і державного устрою в країні пов’язується з іменем легендарного законодавця Лікурга. Суспільний устрій складали ілоти, периеки та спартанці. Користувалися політичними правами тільки спартанці. У суспільстві держави спостерігалися ознаки військово-табірного устрою, що зумовлювалося потребою зберігати постійну готовність силою підтримувати панування над підкореним населенням. Спартою керували: два царі, рада старійшин – герусія, народні збори – апелла, ефори. Вона була взірцем рабовласницької аристократії. Влада двох царів походила від влади родово-племених вождів гомерівської епохи. Але фактичне керівництво державою належало не царям, а ефорам, до рук яких поступово переходили повноваження, що належали колись царям. Обидва царі входили до складу герусії й мали права голосу в раді. Число членів герусії разом із царями досягало 30. Членами герусії могли бути лише особи, які досягли 60-літнього віку. Вибиралися члени герусії (геронти) в народних зборах. Герусія попередньо обговорювала справи, які потім повинні були розглядатися в народних зборах. Вона була також судовою установою. Апелла, як безперечний пережиток родово-племіного устрою, ніколи не відігравала в Спарті якої-небудь значної ролі. Збори проводилися, як правило, один раз на місяць.

До компетенції народних зборів (апелла) входило перш за все вибори посадових осіб: ефорів, геронтів, цілком імовірно також начальників армії та флоту (гармоста, наварха) та ін. Вони виносили рішення також у разі виникнення суперечок з питання про наступність престолу. Апелла брала участь у законодавстві й управлінні: санкціонувала або відхиляла пропозиції вищих посадових осіб, вирішувала питання війни й миру, вибирала послів тощо. Нарешті, народні збори здійснювали прийом нових громадян, а також могли позбавляти громадянства окремих спартанців. Вони виступали також судовим органом у випадку, коли порушувалося питання про позбавлення волі посадової особи за її злочини.

Особливе, надзвичайне становище у Спартанській державі мали ефори. З часом вони перетворилися на могутніх керівників Спарти з диктаторськими повноваженнями. Ефорів було п’ятеро. Їх щорічно вибирали в народних зборах із числа всіх громадян. Права ефорів були занадто широкими. Вони скликали як герусію, так і народні збори, керували діяльністю цих органів. Зовнішні відносини майже в цілому знаходилися в компетенції ефорів. Вони вели переговори з іноземними послами й порушували питання про війну й мир перед народними зборами. Внутрішнє управління державою також знаходилося в компетенції ефорів. Вони здійснювали суворий нагляд за правами й за дотриманням дисципліни. Цей нагляд поширювався й на царів. Будь-яке порушення дисципліни й установленої моралі каралося дуже суворо. Ефори контролювали всіх посадовців і щорічно перевіряли їх звіти. Вони мали право звільняти будь-яких осіб з посади й передавати їх до суду. За власну діяльність ефори звітувалися перед своїми наступниками після річного строку.

Протягом декілька століть Спарта зберігала ознаки військово-землеробської держави. Помітні зрушення в її суспільному й державному устрою відбувалися вже в результаті Пелопонеської війни (431-407 рр.), у якій вона зіткнулася з іншим могутнім грецьким полісом – Афінами. У 176 р. у зв’язку з підкоренням Римом Греції Спарта втрачає свою політичну незалежність. Ослаблені тривалою боротьбою грецькі міста у другій половині ІV ст. зустрічаються з новою загрозою, якою стає Македонія, заселена грецькими племенами. У 338 р. при Херонеє грецькі війська були розбиті македонською армією, чим було покладено початок панування македонської монархії над усією Еладою. Афінська держава перестала відтепер бути самостійною. Її територія входить спочатку до складу Імперії Александра [6, с. 22-424], потім – однієї з держав, що утворилися в результаті розпаду останньої, а територія Афін (Аттика) у ІІ ст. н.е. у результаті завоювань, здійснених Римом, стає частиною римської провінції.

Стародавнім джерелом права в Афінах був звичай. У 621 р. архонт Драконт уперше видав закони. Це були перші писані норми права. З появою письмового права з’явилася можливість більш справедливих рішень судів. Закони Драконта характеризувалися крайньою суворістю: порушення права приватної власності жорстоко каралося. Але це законодавство не вирішило низки питань, які турбували населення Аттики. На початку VІ ст. велике законодавство було здійснено в Афінах Солоном. Його реформатська діяльність дає підстави для висновків, що він ураховував інтереси зміцнення приватної власності і своїми законами сприяв розвитку ремесел і торгівлі в державі. Важливою справою для Афін була адміністративно-територіальна реформа Клісфена. У результаті реформ, проведених Солоном і Клісфеном, в Афінах були знищені залишки родового устрою і афінський поліс перетворився на демократичну рабовласницьку республіку.

Отже, по-перше, основна мудрість грецьких мислителів полягала в роздумах з приводу політики й моралі. Вони намагалися визначити підвалини нового людського світопорядку, який замінив би владу монарха або вельможне панство писаними законами, обов’язковими для всіх. По-друге, грецьке політичне життя намагалося стати предметом політичного обговорення на агорі з боку громадян, які вважалися рівними і для яких державне управління було загальною справою. По-третє, державна управлінська діяльність виникла одночасно з виникненням публічної влади і норми, що регулювали окремі питання цієї діяльності, з’явилися в Греції.

Список літератури: 1. Всемирная история: В 10-ти т. – Т.1 / Отв. ред. Ю.П. Францев – М.: Госполитлитиздат, 1956. – 747 с. 2. Геродот. Історія в дев’яти книгах: Наук. вид. – К.: Наук. думка, 1993. – 573 с. 3. Давид Рене. Основные правовые системы современности. – М.: Прогресс, 1988. – 495 с. 4. Историки Греции. Геродот. Фукидид. Ксенофонт / Под общ. ред. С. Апта, М. Гаспарова и др.: Пер. с древнег. – М.: Худ. лит., 1976. – 428 с. 5. История государства и права: Учебник / Авт. кол.: Галанза П.Н., Кечекьян С.Ф. и др. – Т.I. – М.: Юрид. лит., 1949. – 534 с. 6. Фишер-Фабиан С. Александр Великий. – С.: Русич, 1997. – 426 с.

Надійшла до редакції 04.04. 2006 р.

УДК 342.7 О.О. Чуб, канд. юрид. наук

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ПОЛІТИЧНІ ПРАВА ГРОМАДЯН В АСПЕКТІ ЗДІЙСНЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Втілення в життя ідеї народовладдя гарантується реальною можливістю здійснення кожним громадянином належних йому політичних прав і свобод, за допомогою яких долається відчуження громадян від влади. У зв`язку з цим виникає потреба не тільки в розробці загальної теорії прав людини, а й у дослідженні окремих груп конституційних суб`єктивних прав громадян, зокрема політичних. Метою цієї статті є висвітлення системи конституційних політичних прав громадян України, що має не тільки теоретичне, а й практичне значення, може позитивно вплинути на їх подальше дослідження, а також об`єктивно сприяти вдосконаленню механізму їх реалізації.

Теоретичні положення про політичні права і свободи, викладені у працях дореволюційних правознавців (Б.М. Чичерін та ін.) радянських учених (Л.Д. Воєводін, В.О. Кучинський, Ю.О. Тихомиров, М.П. Чудаков та ін.), сучасних українських (Ю.М. Тодика, О.Ю. Тодика, В.Ф. Погорілко, В.В. Речицький та ін.) і російських науковців (М.В. Баглай, Д.А. Дмитрієв, С.О. Кондратьєв, О.А. Лукашева та ін.), створили теоретичне підґрунтя для дослідження зазначеної проблеми [Див.: 1-9].

Стаття 5 Конституції України закріплює сучасне підґрунтя української державності. Концептуальне значення має положення, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо та через органи державної влади й органи місцевого самоврядування, яке відповідає концепції обмеження влади держави волею народу. „Межі владних можливостей державних структур не є абсолютними, і те, що народом не делеговано державній владі, те залишається за народом” [6, с. 113]. Суверенітет українського народу отримує практичне втілення через реалізацію кожним громадянином своєї волі в політичному житті країни. Згідно зі ст. 15 Основного Закону суспільне життя ґрунтується на засадах політичної, економічної й ідеологічної багатоманітності і держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України. Ці характерні риси демократичної правової держави в концентрованому вигляді виражені в підсистемі конституційних політичних прав громадян України, яка закріплена у статтях 36-40 розд. ІІ Конституції.

Відповідно до структури тексту Конституції України до системи конституційних політичних прав громадян належить право: а) на свободу об`єднання в політичні партії та громадські організації (статті 36, 37), б) брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів державної влади й органів місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 38 Конституції України), в) рівне право доступу до державної служби (ч. 2 ст. 38), г) збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи й демонстрації (ст. 39), д) на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування й посадових і службових осіб цих органів (ст. 40).

Звернімо увагу, що в Конституції в одній статті 38 поєднані право громадян (а) на участь в управлінні державними справами, (б) виборчі права, (в) брати участь у референдумах і (г) рівного доступу до державної служби. Тут Основний Закон України слідує загальновизнаним міжнародним актам з прав людини (Загальній декларації прав людини 1948 р., Міжнародному пакту про громадянські та політичні права 1966 р.), тому що ці правомочності вважаються найбільш важливими в реалізації права на участь в управлінні державою. У Конституції Росії у відповідній статті закріплене також право брати участь у відправленні правосуддя. У Конституції України зазначене право випливає з положень розд. VIII “Правосуддя”, закріплених у декількох статтях, зокрема, у ст. 124 про безпосередню участь народу у відправленні правосуддя через народних засідателів і присяжних. Оскільки судова влада має бути повністю деполітизованою, вважаємо, що право громадян на участь у здійсненні судової влади недоцільно закріплювати в системі політичних прав громадян. Тому вбачається, що формулювання ст. 38 Конституції України щодо цього є переконливим, вичерпним і не потребує змін.

У межах цієї наукової статті коротко зупинимося на кожному з перелічених вище політичних конституційних прав громадян України.

Б. Чичерін писав, що політичні права належать громадянам як “учасникам влади” [8, с. 200]. Можна сказати, що політичні права і свободи взагалі об’єднані в одну групу на тій підставі, що всі вони безпосередньо пов’язані з участю громадян в управлінні державними справами. Право на останню характеризується вченими-конституціоналістами як таке, що юридично забезпечує включення громадян у сферу прийняття й виконання державних рішень, у царину політики, виражає зміст і сутність демократії як народовладдя, має фундаментальне значення в усій групі суспільно-політичних прав, посідає центральне місце в системі прав та обов’язків громадян у суспільно-політичному й державному житті країни як “узагальнююче, стрижневе”, “найважливіше”, “об’єднуюче”, “пріоритетне”, “інтегруюче” політичне право громадян, як важлива ознака демократизму держави [Див.: 3, с. 25; 4, с. 153; 9, с. 67]. Навіть у конституціях тоталітарних держав це право проголошується, хоча й має формальний характер. Більшість учених погоджується з тим, що право участі в управлінні державними справами є комплексним і об’єднує майже всі інші політичні права та свободи громадян [Див., напр.: 2, с. 5; 4, с. 153].

Право вільно обирати й бути обраним до органів державної влади, органів місцевого самоврядування і брати участь у всеукраїнському й місцевих референдумах є основоположними, найпоширенішими і дійовими формами реалізації політичної активності громадян України. Інститути прямого народовладдя тісно пов’язані з реалізацією громадянами широкого кола представлених Конституцією прав та свобод, у першу чергу політичних. Голосування для обрання кандидатів на державну посаду або прийняття державно значущого рішення – найбільш наочна форма політичної участі.

Норма ст. 38 Основного Закону України про рівний доступ громадян до державної служби розвиває положення ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 р., згідно з яким кожен громадянин має без будь-якої дискримінації й необґрунтованих обмежень допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби. Таке конституційне право, звичайно, не означає абсолютну рівність усіх осіб незалежно від освіти, досвіду роботи тощо мати доступ до певної посади. Конституцією України закріплена тільки рівність вихідних можливостей.

Право громадян України на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування й посадових і службових осіб цих органів виконує потрійну функцію: по-перше, воно є однією з найважливіших форм і гарантій участі громадян в управлінні справами держави й суспільства; по-друге, воно є формою громадського контролю за діяльністю вказаних органів; по-третє, у політичному аспекті воно покликане забезпечити зворотний зв’язок між громадянином й державно-владними структурами, виявити громадську думку, суспільні інтереси, ставлення громадян до тих чи інших державних рішень. При правильній організації роботи зі зверненнями громадян на демократичних засадах вони можуть бути істотним джерелом інформації, необхідної для вирішення питань державного будівництва.

При демократичному політичному режимі громадяни можуть брати участь у суспільно-політичному житті як одноособово, так і шляхом об’єднання з іншими – через участь у діяльності політичних партій. Тому значущим у системі політичних прав громадян України є право на свободу об’єднання (ст. 36 Конституції України). Із втіленням суто пропорційної виборчої системи для виборів народних депутатів не тільки в парламент, а й до вищих ланок органів місцевого самоврядування роль політичних партій у виборчих і політичних процесах взагалі стає не просто значущою, а вирішальною, що потребує їх інтенсивного, прогресивного розвитку.

Свобода мирних зборів – важливий прояв безпосередньої демократії і форма політичної активності громадян. Мета участі громадян у мітингах, походах, демонстраціях – вплинути на державні органи та їх рішення шляхом узгодження й вираження колективної думки із громадсько значущих питань, примусити владні структури бути відповідальними за свої рішення й політику, яку вони провадять. Така активність яскраво говорить про те, у якій сфері державне управління є малоефективним і які саме інтереси народу максимально не задоволені. За відсутності інституту наказів виборців, відкликання народних депутатів виборцями інститут мирних зборів – це вагома можливість громадян показати своє ставлення до державної політики. Характерною ознакою мирних зборів є те, що у процесі цих відносин реалізується в першу чергу публічний інтерес. Отже, у ст. 39 Конституції України йдеться саме про публічні збори із суспільно значущих питань. У проектах Конституції України в свій час пропонувалося закріпити положення, що збори в приміщеннях проводяться без попереднього повідомлення, але такі настанови не ввійшли до тексту Основного Закону України 1996 р. і тому мають бути уточнені в конституційному законодавстві в майбутньому.

Свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань і право на інформацію, тобто вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб на свій вибір (ст. 34 Конституції України), інколи відносять до політичних [5, с. 151] або культурних (духовних) [3, с. 27] прав та свобод. Вважаємо, що ці права є переважно особистими (навіть у Конституції України вони композиційно закріплені у блоці особистих прав), але можуть набувати політичного, економічного, екологічного, культурного та іншого змісту. Право на інформацію становить скоріше гарантію політичних прав.

Найбільш обґрунтованою стосовно цього вбачається думка Ю.А. Дмитрієва, що існують “межові” права і свободи, які за тих чи інших умов суспільного розвитку одночасно можна віднести до декількох груп. Таким, з його погляду, є право громадян на свободу слова [1, с. 44, 45]. За термінологією Б. Чичеріна, свободи слова, “зборів і товариств”, “право прохань” становлять “перехід” від особистих прав до політичних [8, с. 201]. До них же, окрім названих, можна віднести й право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55 Конституції України).

Включення свободи слова до тієї чи іншої групи прав Ю.А. Дмитрієв ставить у залежність від форми її реалізації: свобода слова стає суб’єктивною політичною свободою у випадку її реалізації за допомогою засобів масової інформації [1, с. 52]. Слід зауважити, що у ЗМІ можуть знаходити вираз не лише політичні, але й будь-які інші інтереси громадян (особисті, соціальні, екологічні тощо). Тому можна запропонувати такий критерій віднесення свободи слова до певної групи суб’єктивних конституційних прав, як предмет інформації (у політичній сфері це публічні, суспільно значущі інтереси). Хоча, звісно, в реальному житті при розгалуженості й комплексності суспільних відносин таке розмежування іноді є досить складним і доволі умовним.

Політичні права та свободи належать людині як члену політичної спільноти. Можливість користування політичними правами пов’язується з належністю до громадянства конкретної держави, тобто політичні права зазвичай визнаються лише за громадянами. Деякі з них можуть надаватися й іншим особам (наприклад, право іноземців на об’єднання в неполітичні організації соціального, культурного характеру, на участь у місцевих виборах, право на звернення). Але є обґрунтована думка, що в даному випадку право на об’єднання не виступає як політичне право [5, с. 151].

Отже, Україна, як і будь-яка інша держава, захищаючи свій суверенітет і незалежність, закріплює на рівні Конституції значну кількість політичних прав та свобод і надає гарантії їх здійснення лише своїм громадянам. Право брати участь в управлінні державними справами, на свободу об’єднання в політичні партії, виборчі права, рівне право доступу до державної служби, збиратися мирно і проводити збори, мітинги, походи й демонстрації належать виключно громадянам України. Свободою ж об’єднуватися в неполітичні організації, правом надсилати індивідуальні чи колективні письмові звернення можуть користуватися також іноземці й особи без громадянства.

Що стосується політичних прав, то правосуб’єктність громадян України в повному обсязі настає з вісімнадцяти років. Одержуючи право голосу, громадянин вступає в політичне життя. На відміну від особистих, політичні права та свободи „спрямовані не на забезпечення автономії людини, а на її прояв як активного учасника політичного процесу” [4, с. 152]. На відміну від громадянських прав – прав особи як члена громадянського суспільства (осереддя приватних інтересів), політичні – це права учасника здійснення політичної влади, які характеризують царину відносин індивіда з державою, сферу публічних інтересів.

Усі конституційні права, свободи й обов’язки громадян в основних законах закріплюються в надзвичайно загальній формі. Безумовно, Конституція не може й не повинна давати вичерпного переліку всіх тих прав і свобод, якими вона наділяє громадян, оскільки це завдання поточного законодавства [7, с. 86]. Держава в конституційному законодавстві пропонує для реалізації прав і свобод уже “готові рецепти” форм і відповідні гарантії. Але форми участі громадян у політичному житті більш численні й різноманітні. У процесі розвитку суспільно-політичного життя можливий пошук нових форм політичної активності громадян, що виходять за межі традиційної участі у виборах. Конституційно-правового регулювання набувають лише найбільш значущі з них.

Прикладом нових, не закріплених у конституційному законодавстві форм політичної участі громадян є залучення не лише до формування вищих органів державної влади (вибори), а й до розробки законопроектів, опрацювання й реалізації проектів державних політичних рішень (громадські експертні консультативні ради при вищих державних органах; громадські обговорення законопроектів та інших рішень); громадський контроль як система регулярних зустрічей і звітів не тільки народних депутатів, а й посадових осіб органів управління перед громадянами; участь у роботі політичних партій, відповідних громадських організацій (наприклад Комітету виборців України), у політичних кампаніях, проведенні правових освітніх і виховних заходів тощо. Необхідною є різноманітність, гнучкість, зручність форм участі громадян у політичних процесах.

Визначення системи конституційних політичних прав громадян України може бути підґрунтям для подальших наукових пошуків щодо проблем конституційно-правового регулювання і гарантування цієї групи суб’єктивних прав, вдосконалення механізму їх реалізації в суспільно-політичному житті.

Список літератури: 1. Дмитриев Ю.А. Концепция народовластия в современной России (государственно-правовые проблемы теории и практики): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 / НИИ проблем укрепл. законности и правопорядка при Ген. прокуратуре РФ. – М., 1994. – 68 с. 2. Кондратьев С.А. Конституционное право граждан на участие в управлении государственными делами в условиях формирования правового демократического государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Моск. юрид. ин-т МВД России. – М., 1999. – 21 с. 3. Погорілко В.Ф., Головченко В.В., Сірий М.І. Права та свободи людини і громадянина в Україні. – К.: Ін Юре, 1997. – 52 с. 4. Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А. Лукашева. – М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2001. – 573 с. 5. Сравнительное конституционное право: Учебник / Авт. кол.: В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин, М.А. Никифорова и др. – М.: Манускрипт, 1996. – 728 с. 6. Тодыка Ю.Н. Основы конституционного строя Украины: Учеб. пособ. – Х.: Факт, 1999. – 320 с. 7. Тодыка Ю.Н., Тодыка О.Ю. Конституционно-правовой статус человека и гражданина в Украине. – К.: Ін Юре, 2004. – 368 с. 8. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки: Учебник. – Ч. 1: Общее государственное право. – М.: Типо-литогр. Т-ва И.Н. Кушнеров и Ко, 1894. – 481 с. 9. Чудаков М.Ф. Правовые проблемы участия личности в осуществлении непосредственной (прямой) демократии в СССР: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. – Минск, 1982. – 218 с.

Надійшла до редакції 24.10.2005 р.

УДК 342.25 С.В. Болдирєв, канд. юрид. наук

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ ПРАВОВОЇ ОСНОВИ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Однією з засад місцевого самоврядування, що виступає підвалиною демократичного суспільства, необхідним елементом демократичної організації державного й суспільного життя, є його правова основа, яку становить система нормативно-правових актів, що регламентують організацію і функціонування місцевого самоврядування в Україні. До системи таких актів належать: Конституція, закони України, відповідні акти Президента й Кабінету Міністрів України, акти місцевих референдумів та органів місцевого самоврядування – статути, положення, регламенти. Ця система будується на принципах жорсткої ієрархії, що виявляється: а) у верховенстві норм Основного Закону України, що означає, що норми законів та інших нормативно-правових актів повинні прийматися на підставі Конституції і відповідати їй, а також мають бути спрямовані на деталізацію й конкретизацію конституційних норм; б) у вищій силі законів (у даному випадку Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” [7]) щодо підзаконних актів; в) у відповідності всіх актів органів місцевого самоврядування положенням актів органів державної влади, прийнятих у межах їх компетенції.

Питання правової основи місцевого самоврядування були предметом аналізу таких учених, як Ю.М. Тодика, М.І. Корнієнко, О.В. Батанов, Т.С. Смірнова [Див.: 5; 3; 1; 7] та інших, однак комплексної праці, присвяченої даній проблематиці, на сьогодні не існує.

З урахуванням того, що стабільної правової бази в галузі місцевого самоврядування створити поки що не вдалося, а також з огляду на існування колізій, норм, які потребують усунення для подальшого вдосконалення законодавства, метою даної статті є аналіз чинних нормативно-правових актів, опрацювання науково-обгрунтованих рекомендацій по вдосконаленню правової основи місцевого самоврядування.

Конституція України – це єдиний нормативно-правовий акт, що володіє особливими юридичними властивостями, за допомогою якого український народ виражає свою суверенну волю, установлює основні принципи устрою суспільства й держави, визначає систему і структуру державної влади й місцевого самоврядування, механізми реалізації державно-владних повноважень, засади правового статусу особи, територіальний устрій держави [9, с. 9].

Що стосується питань місцевого самоврядування, зокрема територіальної організації місцевого самоврядування, порядку та форм його здійснення, процесу формування й використання комунальної власності, гарантій самоврядних прав територіальних громад, то Конституція України містить окремий розділ – “Місцеве самоврядування”. До того ж, норми, що регулюють відносини, які виникають у процесі організації і функціонування місцевого самоврядування, закріплені також в інших розділах Основного Закону нашої держави і містяться у понад 20 статтях. Ці норми, на думку В.В. Кравченка, М.В. Пітцика та деяких інших правників можна класифікувати на чотири групи [6, с. 38-39].

Перша група – це норми, у яких закріплюються засади конституційного ладу, народовладдя, рівність усіх форм власності, гарантується місцеве самоврядування. До неї належать: а) ст. 5, у якій ідеться про здійснення народом влади безпосередньо й через органи місцевого самоврядування; б) ст. 7, що закріплює визнання й гарантування місцевого самоврядування; в) ст. 13, яка визнає рівність усіх форм власності, у тому числі й комунальної; г) ст. 19, що передбачає зобов’язаність органів місцевого самоврядування діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією й законами; д) ст. 140 (а також ст. 5), у яких підкреслюється, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.

До другої групи належать норми, що регламентують діяльність місцевого самоврядування по забезпеченню прав та свобод людини і громадянина. Це право громадян: а) знайомитися в органах місцевого самоврядування з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею (ст. 32); б) брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів місцевого самоврядування, право на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38); в) на індивідуальні чи колективні звернення до органів місцевого самоврядування (ст. 40); г) користуватися для задоволення своїх потреб об’єктами права комунальної власності (ст. 41); д) права, передбачені статтями 39, 47, 56 та деякими іншими.

Третя група – це норми, що закріплюють правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування і стосуються: а) порядку призначення чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (ст. 85); б) підзвітності й підконтрольності місцевих державних адміністрацій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (ст. 118); в) складу представницьких органів місцевого самоврядування та принципів їх формування (ст. 141); г) державної підтримки місцевого самоврядування (ст. 142); д) предметів відання та повноважень (ст. 143); е) інших питань, що регулюються статтями 119, 144, 146.

Четвертий блок норм складають ті положення Конституції України, в яких закріплені правові гарантії місцевого самоврядування. Це норми, що стосуються: а) підстав і порядку зупинення рішень органів місцевого самоврядування та звернення до суду з метою їх оскарження (ст. 144); б) судового захисту прав місцевого самоврядування (ст. 145).

Однак оцінка сучасного стану розвитку місцевого самоврядування визнається багатьма науковцями, практиками, громадськістю як незадовільна, тобто яка не повною мірою відповідає демократичним принципам сучасної територіальної організації влади і стримує соціально-економічний розвиток територіальних громад, становлення місцевої демократії. І така оцінка, на нашу думку, пов’язана в першу чергу з незадовільною законодавчою базою, що регулює питання організації місцевого самоврядування в Україні.

Якщо проаналізувати відповідні конституційні положення, можемо зробити висновок, що „територіальна організація влади в Україні характеризується надмірною централізацією і в цьому плані є дещо архаїчною, порівняно з існуючими в європейських країнах; вона також не відповідає основним принципам Європейської хартії місцевого самоврядування та інших міжнародно-правових документів з питань місцевого самоврядування” [4, с. 256]. Ця проблема тісно пов’язана з реформою адміністративно-територіального устрою країни, головною метою якої є „трансформація низової ланки шляхом об’єднання територіальних громад для забезпечення формування реального суб’єкта місцевого самоврядування, тобто такої територіальної громади, яка мала б необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних та громадських послуг” [2, с. 247].

Якщо звернутися до ст. 133 Законопроекту „Про внесення змін до Конституції України щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування”, то в ній зазначено, що систему адміністративно-територіального устрою України становлять: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища й села, а також округи. (Округ – утворена на основі добровільного об’єднання жителів адміністративно-територіальна одиниця, у складі якої кілька населених пунктів).

Стаття 140 вищеозначеного Законопроекту вказує, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села, селища чи міста або добровільного об’єднання в територіальну громаду жителів кількох населених пунктів – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції й законів України.

Одразу ж виникає декілька запитань щодо конституційно-правових засад добровільного об’єднання жителів кількох населених пунктів (територіальних громад). Конституція (ст. 146) вказує, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Основним Законом, у тому числі умови й порядок об’єднання або роз’єднання територіальних громад, мають визначатися законом. На даний час такого закону не існує, тому можна розглядати деякі шляхи таких об’єднань.

Добровільні об’єднання територіальних громад можуть бути здійснені на двох принципах – муніципального унітаризму або муніципального федералізму. У першому випадку втрачається правосуб’єктність територіальних громад, які об’єдналися, і їх право на вихід з об’єднаної територіальної громади, у другому зберігається правосуб’єктність територіальних громад, які об’єдналися, і їх право на вихід з об’єднаної територіальної громади.

Добровільні об’єднання територіальних громад можуть відбуватися на підставі договору, що укладається між відповідними радами і затверджується місцевими референдумами відповідних територіальних громад. Рішення місцевих референдумів є підставою для створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна.

Ці пропозиції вже знайшли своє втілення у відповідних законопроектах: а) у проекті нової редакції закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, розробниками якого були народні депутати України третього скликання О. Іщенко, Л. Дайнеко, Ю. Йоффе, прийнятому 10 січня 2002 р. Верховною Радою України в першому читанні; б) у проекті Закону України „Про об’єднання територіальних громад”, розробленого Міністерством юстиції у грудні 2002 р.

Іншим базовим документом з питань місцевого самоврядування є Європейська хартія, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р., яка відіграла виключно важливу роль у формуванні правових засад місцевого самоврядування в Україні. Водночас слід зазначити, що низка важливих принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, незважаючи на її ратифікацію Україною, все ще не отримала належного відтворення в чинному законодавстві.

По-перше, ст. 140 Конституції України передбачає запровадження місцевого самоврядування лише на низовому територіальному рівні (село, селище, місто), на регіональному ж (район, область) продовжує існувати система прямого державного управління, що виключає можливість існування регіонального самоврядування. Таке становище певною мірою суперечить принципу Європейської хартії, закріпленому в ст.3, який передбачає, що місцеве самоврядування – це „право і спроможність місцевих властей у межах закону здійснювати регулювання й управління значною часткою громадських справ ...”. На регіональному рівні Конституція передбачає функціонування районних та обласних рад, але відсутність у них виконавчих органів свідчить про декларативний характер представницьких органів. Якщо оцінювати нинішню ситуацію, то ми маємо на державному рівні парламентсько-президентську форму правління, а на рівні регіонів – президентсько-парламентську.

По-друге, при визначанні компетенції місцевого самоврядування не повною мірою дотримано принцип субсидіарності (ст. 4 Європейської хартії). Внаслідок цього значна частина його повноважень отримала статус делегованих, а характер їх розподілу між органами місцевого самоврядування й місцевими державними адміністраціями призвів до виникнення конкуренції компетенцій, коли одні й ті ж повноваження були віднесені до відання різних органів публічної влади.

По-третє, досить обмеженими є можливості територіальних громад самостійно визначати свої власні адміністративні структури (принцип, проголошений у ст.6 Європейської хартії); вони практично вичерпно названі централізовано – в Законі „Про місцеве самоврядування в Україні”.

По-четверте, поки ще не реалізовано повною мірою принцип фінансової автономності місцевого самоврядування, що закріплено в ст.9 Європейської хартії.

По-п’яте, існують певні проблеми в Україні щодо забезпечення реалізації принципу правового захисту місцевого самоврядування. Процедура звернення до суду за захистом прав та інтересів останнього не отримала необхідної конкретизації.

Підсумовуючи вищевикладене, можемо зробити висновок, що на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні необхідно передбачити заходи, спрямовані на вдосконалення його правової основи. З урахуванням запропонованих змін до Конституції України стосовно вдосконалення місцевого самоврядування доцільно в аспекті розвитку його правової основи зосередитися на вирішенні наступних проблем:

– реформування адміністративно-територіального устрою України з метою запровадження дійсно діючої системи територіальної організації влади;

– запровадження регіонального самоврядування на рівні районів та областей з відповідними представницькими органами, з їх виконавчими комітетами і власною матеріально-фінансовою базою;

– відокремлення місцевого управління від державного, що гостро ставить проблему перерозподілу й розмежування функцій і, відповідно, повноважень. З метою усунення конкуренції і протистояння всередині системи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення потребує збалансованості й конкретизації обсяг повноважень і форм реалізації їх органами та посадовими особами місцевого самоврядування;

– урегулювання питань, пов’язаних із комунальною власністю, що, у свою чергу, призводить до виникнення конфліктів між різними системами місцевої влади з приводу власності щодо того чи іншого об’єкта. Так, неврегульованими залишаються особливості реалізації права комунальної власності: (а) немає переліку об’єктів права комунальної власності виключно громадського користування, які не підлягають приватизації, продажу або відчуженню в будь-який інший спосіб; (б) фактично не реалізованим залишається право комунальної власності на фінансові ресурси; (в) не повністю визначено порядок вилучення (викупу) об’єктів цієї власності органами державної влади тощо;

– вирішення кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування саме фахівцями з управлінських і галузевих питань.

Нинішній етап розвитку місцевого самоврядування передбачає зміни не тільки в законодавстві, а й у свідомості громадян, у їх бажанні змінити своє життя на краще, у незворотності процесу, початок якому все ж таки поклала політична реформа в Україні.

Список літератури: 1. Батанов О.В. Територіальна громада – основа місцевого самоврядування в Україні: Монографія – К.: ІДП НАН України, 2001. – 260 с. 2. Заєць А. Законодавче забезпечення місцевого самоврядування. // Інноваційні механізми місцевого та регіонального розвитку: // За матер. 8-х Всеукр. муніцип. слухань // „Ресурси місцевого і регіонального розвитку: національний та міжнародний аспекти”: 29 лип. – 2 серп. 2002 р., Судак, АРК /Наук. ред.: М. Пухтинський. – К.: Атіка-Н, 2003. – 528 с. 3. Корнієнко М.І. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування // Муніципальне право України: Підручник / За ред. Погорілка В.Ф., Фрицького О.Ф. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С. 85-115. 4. Кравченко В. Проблеми та перспективи розвитку законодавства про місцеве самоврядування // Інноваційні механізми місцевого та регіонального розвитку: // За матер. 8-х Всеукр. муніцип. слухань // „Ресурси місцевого і регіонального розвитку: національний та міжнародний аспекти”: 29 лип. – 2 серп. 2002 р., Судак, АРК /Наук. ред.: М. Пухтинський. – К.: Атіка-Н, 2003. – 528 с. 5. Місцеве самоврядування в Україні в умовах становлення правової держави: Монографія / За ред. Ю.М. Тодики і В.А. Шумілкіна. – Х.: ТОВ „Одіссей”, 2004. – 392 с. 6. Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування: Навч. посіб. / Пітцик М., Кравченко В. та ін. – К., 2000. – С. 38-39. 7. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р., № 280/97-ВР // Відом. Верхов. Ради України. – 1997. – Ст. 170. 8. Смирнова Т.С. Правове регулювання місцевого самоврядування в Україні: Навч. посіб. – К.: Вид. дім “КМ Академія”, 2001. – 262 с. 9. Тодика Ю.М. Конституція України – Основний Закон держави і суспільства: Навч. посіб. Х.: Факт, 2001. – 382 с.

Надійшла до редакції 10.04.2006 р.

УДК 342.8 О.Ю. Лялюк, аспірант

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ДЕЯКІ НЕДОЛІКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ ПО ВИБОРАХ

ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД

Виборчі баталії, які кілька місяців змушували Україну здригатися, актуалізували науковий аналіз основних положень чинного виборчого законодавства. Особливо він стосується законодавства про вибори депутатів до місцевих рад. Таке ставлення викликано численними суперечностями й недоліками зосереджених у законодавстві правил поведінки, які заважають здійсненню навіть організаційних заходів, не говорячи вже про сам процес.

Прагнучи до ліквідації прогалин правового регулювання виборчого процесу, новий Закон України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” [1; 2004. – № 30-31. – Ст. 382] (далі – Закон) порівняно з попереднім набув інструктивного характеру, намагаючись зарегламентувати всі правовідносини, доцільність набуття якого підтримувалося такими фахівцями виборчого законодавства, як Ю.М. Тодика, В.Д. Яворський [5], Т.В. Стешенко [4, с. 117-119] та ін.

Метою даної статті є аналіз рівня правового регулювання виборчого процесу щодо місцевих виборів, визначення основних його недоліків і можливого порядку їх вирішення. З огляду на означену мету існуючі проблеми правової регламентації виборів до місцевих рад і сільських, селищних, міських голів можна диференціювати на пов’язані (а) з організацією виборів (організаційні); (б) з проведенням виборів (процедурні); (в) з результативністю виборів (підсумкові).

Організаційні проблеми, на наш погляд, є найсуттєвішими, оскільки за результатами проведення місцевих виборів 2006 р. можна констатувати, що виборчий процес на сьогодні організований далеко не належним чином. Це пояснюється, зокрема, встановленим на законодавчому рівні одночасним проведенням виборів до місцевих рад і до парламенту. Конфлікт окремих норм Законів „Про внесення змін до Закону України „Про вибори народних депутатів України” [1; 2005. – № 38-39. – Ст. 449] і зазначеного Закону викликав певні ускладнення практичного застосування їх положень. Наприклад, передбачено, що створення виборчих комісій на місцевих виборах, агітація та інші процедурні дії здійснювалися за Законом „Про внесення змін до Закону України „Про вибори народних депутатів України” (ст. 18, п. 11. ст. 22, ст. 62), що призвело до масового накопичення виборців на дільницях, неможливості багатьох з них проголосувати. Брак обладнання й кабінок для проведення голосування часто призводило до порушення принципу таємності цього процесу.

Виникає також питання щодо конституційності окремих норм Закону. Так, реалізації конституційного права громадян обирати й бути обраними перешкоджають положення ст. 3 Закону, яка зазначає, що право голосу на місцевих виборах мають громадяни України, які належать до відповідних територіальних громад. У свою чергу, ч. 1 ст. 9 Закону проголошує, що депутатом може бути обраний громадянин України, який відповідає вимогам ст. 70 Конституції, тобто право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років. Як бачимо, Закон, на наш погляд, неправомірно обмежує конституційне право громадян бути обраними, прив’язавши цю можливість до належності відповідній територіальній громаді.

Чимало проблем знаходимо і в нормах щодо утворення виборчих комісій, які на практиці були пов’язані перш за все з браком людських ресурсів, особливо з огляду на статус територіальних виборчих комісій, робота яких за Законом повинна здійснюватися на постійних засадах. При цьому не менше як три члени територіальної комісії – голова комісії, його заступник і секретар – мають працювати постійно. Однак неможливість належного фінансування призвела до відмови людей від роботи. Унормувати відносини можливо, лише забезпечивши фінансування діяльності територіальної виборчої комісії з коштів місцевого бюджету, а також шляхом внесення поправок до Закону, які дозволили б все ж таки залучити фахівців до участі в підготовці виборчого процесу.

Окремі труднощі виникали також і з організацією суб’єктів виборчого процесу – партій (блоків) на місцях. Законодавець урегулював порядок блокування з урахуванням різних ланок функціонування місцевих осередків партій. Аналіз законодавчих норм надає змогу розглянути окремі варіанти, що пропонуються для можливості блокування.

Проблемний варіант передбачає першочергове створення блоку політичних партій на рівні області. Відповідні територіальні партійні організації проводять партійні конференції, на яких вирішується питання щодо блокування. На рівні обласних районів і міст Законом надаються повноваження проводити власні конференції, на яких вирішувати питання відносин блокування. При цьому може виникнути ситуація, за якої одні райони в області приймають рішення ввійти до блоку партій, а інші йдуть у виборчий процес самостійно.

На цій стадії виникає запитання: хто буде суб’єктом подання кандидатів у депутати до відповідної ради – партія чи блок партій? Якщо партія прийняла рішення йти на вибори самостійно, суб’єктом подання кандидатів однозначно буде відповідна політична партія. Проблема виникає й у разі, якщо партія, яку ст. 34 Закону визначає суб’єктом подання, вирішила створити виборчий блок, скажімо, на рівні міста обласного (республіканського) значення. У такому випадку суб’єктом подання кандидатів у депутати до міської ради буде виборчий блок міських організацій політичних партій. Виникає запитання: чи можна створити обласний виборчий блок, якщо міський уже існує? Закон чіткої відповіді не містить. Згідно з його ст. 35 виборчий блок місцевих організацій партій, утворений на рівні відповідно області, району чи міста обласного (республіканського в АРК) значення, поширюється на всі місцеві вибори в межах цієї адміністративно-територіальної одиниці. Ці приписи вказують на повсюдність поширення блокування в разі створення виборчого блоку, скажімо, на рівні області. При чому ця повсюдність є автоматичною. Але ст. 34 Закону прямо вказує, що обласний(-а) блок (партія) є суб’єктом подання кандидатів у депутати лише обласної ради; суб’єктом же подання до міської ради є відповідний(-а) блок (партія), утворений(-а) на рівні міста. Таким чином, із цієї статті випливає, що у випадку створення обласного блоку повинен створюватися й міський, оскільки саме він є суб’єктом подання кандидатів у депутати до міської ради. З огляду на ст. 35 Закону компетенція обласного виборчого блоку політичних партій поширюється на всі місцеві вибори в межах цієї адміністративно-територіальної одиниці. Якщо у районі області немає місцевої організації партії, що входить до складу блоку, то згідно з ч. 3 цієї статті від імені блоку виступають місцеві(-а) організації(-я) партій(-ї), що входять до блоку.

З наведеного бачимо, що положення статей 35 і 34 Закону досить суперечливі. Вони не дають однозначної відповіді на запитання про суб’єктів подання кандидатур. На нашу думку, для їх узгодження, зміст ст. 34 слід доповнити приписом, що суб’єктом подання може бути обласна, районна або міська (міста обласного чи республіканського значення) організація партії, яка входить до виборчого блоку політичних партій.

Окремого дослідження потребують питання виходу з блоку політичних партій. Зрозуміло, що в разі виходу з блоку політичних партій, який включає три або більше політичних партій, однієї партії, блок продовжить своє існування як суб’єкт виборчого процесу. Причому Закон диференціює строки виходу – понад сорока днів і менше цього строку до дня голосування. Виникає проблема, коли блок створено зусиллями лише двох політичних партій і одна з них має намір вийти з нього. При такому розкладі сил, на нашу думку, блок як суб’єкт виборчого процесу втрачає свій статус, оскільки до нього можуть входити обов’язково більше двох партій. Така ситуація згладжується, якщо вихід партії здійснюється більше ніж за сорок днів до голосування, оскільки в цьому разі законодавцем передбачено можливість кожній з партій, що входили до складу блоку, йти на вибори самостійно.

А що ж робити, коли сорокаденний строк сплинув чи навіть уже відбулася стадія голосування і йде попередній підрахунок голосів? Ураховуючи, що угода про створення блоку є вільним волевиявленням сторін і заборонити будь-якій із них її розірвати неможливо, цей механізм може стати важелем впливу на опонентів з метою підвищення чисельності прохідних кандидатів від конкретної політичної партії. Оскільки створений виборчий блок політичних партій має „наскрізний” характер (наприклад, у разі розформування його на рівні міста, такий блок перестає існувати й на рівні районів у місті), це означає, що кандидати в депутати, висунуті від нього на рівні районів у місті, мають повністю залежати від міського рівня. Районна в місті організація партії (блок) не може висувати кандидатів у депутати до районної в місті ради, якщо міська організація цієї ж партії (виборчий блок за участі міської(-их) організації(-й) цієї(-их) партії(-й), не надала(-в) згоди на це або ухвалила(-в) рішення про висунення списку кандидатів до районної в місті ради в передбачений термін.

Як вбачається, слід більш чітко унормувати положення стосовно виходу з блоку політичних партій. Скажімо, коли відбулося голосування, такий вихід взагалі треба заборонити й відтворити можливість появи блоку як нового суб’єкта політичного життя країни.

Певних незручностей завдають приписи, за якими документи, подані місцевими осередками політичних партій, мають обов’язково посвідчуватися печатками вищестоящих. У зв’язку з тим, що окремі осередки політичних партій не зареєстровані як юридичні особи у виконавчих комітетах, а лише у відповідному місцевому органі міністерства юстиції, то й печатку йому мати не обов’язково. А тому досить ускладнюється й уповільнюється процес підготовки до виборів.

Існуючий у законодавстві про вибори стан повсюдної суперечливості може бути підставою для територіальних комісій для відмови в реєстрації списку кандидатів у депутати від політичної партії (блоку).

Жорстко регламентовано і процес проведення передвиборчої агітації. Утім, неоднозначним є визначення можливості агітації на транспорті. У першу чергу Закон не дає відповіді на запитання, чи можливе розміщення носіїв політичної реклами на зовнішній стороні транспортного засобу? Законодавство використовує вираз “у транспортному засобі”, трактування якого не існує в чинному законодавстві.

Інша проблема процесу агітації пов’язана з можливістю її проведення на підприємствах приватної форми власності й у господарських товариствах. Згідно із Законом (ч. 2 ст. 56) забороняється проводити агітацію на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях. Стосовно підприємств інших форм власності обмеження не передбачені. Про необхідність урахування такої диференціації зазначають також автори науково-практичного посібника „Законодавство України про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів” [2, с. 167-183]

Крім того, на практиці виникає питання щодо можливостей використання коштів виборчого фонду. Окремі осередки політичних партій, утворені в районах, не відкривають власних виборчих фондів, а мають за мету в майбутньому використовувати для проведення агітації за власних кандидатів у депутати кошти з виборчого фонду області. Однак окремі фахівці-юристи вважають, що Закон про вибори не дозволяє цього робити [6]. Свої міркування вони обґрунтовують положеннями його ст. 34, яка вказує на порядок висунення кандидатів у депутати й, відповідно, суб’єктів останнього. Стосовно наведеного прикладу можна зробити висновок, що обласна організація партії (блок) може висунути кандидатів у депутати обласної ради чисельністю, що не перевищує числа депутатів в обласній раді. Отже, територіальна партійна організація відповідного рівня може фінансувати передвиборну агітацію висунутих нею кандидатів. Оскільки обласна організація партії висуває лише кандидатів у депутати по виборах в обласну раду, то вона вправі фінансувати їх передвиборну агітацію. Випуск же агітаційних матеріалів лише з виборчого фонду обласної партійної організації (без відкриття рахунків у районах, містах) можливий за умови, якщо вони матимуть універсальний характер, без закликів на підтримку певних районних, міських списків, тощо.

З нашого погляду, такий підхід, є спірним, оскільки повною мірою не враховує визначеного у ст.50 Закону поняття “передвиборна агітація”. 
Передвиборна агітація – це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або проти певного суб'єкта виборчого процесу. Право її проводити мають організації партій (блоки), кандидати в депутати, кандидати на посаду сільського, селищного, міського голови, зареєстровані відповідною виборчою комісією для участі в місцевих виборах. Громадяни України вправі вільно і всебічно обговорювати політичні, ділові й особисті якості кандидатів на посади сільського, селищного, міського голови, кандидатів у депутати, їх передвиборні програми, а також організацій партій (блоків). Агітація можлива як за, так і проти відповідних кандидатів і політичних партій. Тлумачення “свого” виборчого фонду означає ж не що інше, як належність і законність надходжень до цього фонду, визначених у Законі. Із цього випливає, що „свій” виборчий фонд указує на його належність до конкретної партії й її місцевих осередків. У той же час ст.14 Закону України „Про політичні партії в Україні” [1; 2001. – № 23. – Ст. 118] гарантує політичним партіям мати кошти й інше майно для здійснення своїх статутних завдань. 
Для здійснення своїх статутних завдань політичні партії мають право на власне рухоме й нерухоме майно, кошти, обладнання, транспорт, інші засоби, набуття яких не забороняється законами України. Вони можуть орендувати необхідне рухоме й нерухоме майно. Обладнання політичних партій не вважається відповідно затраченими коштами, отже, може бути використане для проведення передвиборної агітації. На такому обладнанні можуть друкуватися агітаційні матеріали з обов’язковим зазначенням на них накладу, відповідального за друк та вказівки, що матеріали виготовлені на власному обладнанні партії (блоку). Окремі ж виборчі комісії під час прийняття зразків агітаційних матеріалів відмовляли у прийнятті таких матеріалів, чим порушували законодавство.
Водночас продовжують своє існування проблеми, похідні від виборчих законів, що вже втратили чинність. Це закріплення кількох десятків найрізноманітніших обмежень і заборон, за порушення яких у більшості випадків чинним законодавством не передбачено жодної юридичної відповідальності [3, с. 24]. 
Таким чином, ставши на шлях пропорційної системи виборів, державі та її органам належить ще багато зусиль затратити на узгодження чинних законів. Зробити виборчі Закони інструктивними правилами ще не означає досягти найвищої мети – поваги до людини та демократичної процедури під час виборів. Саме тому в суспільстві зріють негаразди з приводу недосконалої організації виборчого процесу, а суди та виборчі комісії завантажуються скаргами щодо перегляду результатів голосування. 
 
Список літератури: 1. Відомості Верховної Ради України. 2. Законодавство України Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів: науково-практичний посібник / Кол. авт.: Панов М.І., Серьогіна С.Г. та ін. – Х.: Харків юридичний, 2006. – 446 с. 3. Рябець М.М. Актуальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства України за роки незалежності // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії і практики: Зб. – К.: ЦВК, 2001. – 360 с. 4. Стешенко Т.В. Питання вдосконалення законодавства про вибори депутатів місцевих рад // Сучасні проблеми юридичної науки: стан і перспективи розвитку: Тези доп. і наук. повідомлень. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2005. – 210 с. 5. Тодыка Ю.Н., Яворский В.Д. Выборы органов местного самоуправления: Конституционно-правовой аспект. – Х.: Факт, 1998. – 160 с. 6. Трикур С.А. Стосовно порядку утворення виборчих блоків місцевих організацій партій для участі у місцевих виборах // Лист ПППУ. – Вих. № 0012 від 12.01.2006 р.
Надійшла до редакції 10.04.2006 р.

УДК 342.8 Т.В. Стешенко, канд. юрид. наук

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ОСОБЛИВОСТІ ОРГАНІЗАЦІЇ РОБОТИ ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ

ПО ВИБОРАХ ДЕПУТАТІВ ВЕРХОВНОЇ РАДИ АРК,

МІСЦЕВИХ РАД ТА СІЛЬСЬКИХ,

СЕЛИЩНИХ І МІСЬКИХ ГОЛІВ

Визнання народу носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, формування демократичної правової держави вимагають активного дослідження проблем, пов’язаних із функціонуванням форм безпосередньої демократії. За даних умов особливої актуальності набуває проблема оптимізації виборчого процесу, оскільки досвід розвинених держав Заходу переконливо свідчить, що від демократизму виборів значною мірою залежить демократизм і легітимність усієї системи органів публічної влади, ступінь реалізації основних прав і свобод громадян .

Вибори – один із найважливіших інститутів демократії. Уся система представницьких органів влади в Україні базується на засадах виборності. Вибори є формою безпосереднього здійснення влади самим народом при формуванні представницьких органів влади і засобом відбору уповноважених представників народу для участі у здійсненні влади. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування [3]. Народ бере участь у формуванні органів державної влади й органів місцевого самоврядування як шляхом виборів, так і через обраних ними депутатів [2, с. 264].

Головна роль в організації і проведенні виборів належить виборчим комісіям, система яких становить собою механізм, що опосередковує суверенну волю народу й надає їй юридично значущої форми. Правовий статус виборчих комісій в Україні протягом останніх років у зв’язку з реформою виборчої системи в цілому зазнав істотних змін. Цим обумовлена необхідність глибокого наукового аналізу їх юридичної природи і статусу, оскільки вони здійснюють підготовку і проведення виборчої кампанії. На фоні переходу від радянської моделі організації державної влади до побудови системи державних органів за принципом поділу влади, від монополії Комуністичної партії до реальної багатопартійності проблема організації роботи виборчих комісій набуває особливої актуальності.

Питанням їх організації й діяльності приділяється достатньо уваги з боку науковців, державознавців і практичних працівників. Наприклад, Ю.М. Тодика, В.Д., Яворський, С.Г. Серьогіна, М.І. Ставнійчук неодноразово у наукових працях аналізували роботу виборчих комісій щодо організації підготовки й проведення місцевих виборів [Див.: 1; 2; 7].

Прийняття нового виборчого Закону “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” ставить на порядок денний необхідність комплексного аналізу організаційних форм діяльності виборчих комісій в аспекті закріплених новел [1, с. 73].

Ось чому метою даної статті є розгляд особливостей організації роботи ЦВК, територіальних та дільничних виборчих комісій і специфіки проведення їх основної організаційної роботи.

До системи виборчих комісій, що здійснюють підготовку й проведення місцевих виборів належать: (а) ЦВК, (б) територіальні виборчі комісії (АРК, обласні, Київська, Севастопольська міські, районні, міські, районні у містах, селищні, сільські), (в) дільничні виборчі комісії.

При цьому із цієї системи вилучені окружні комісії, передбачені попереднім законом, а їх функції покладено на відповідні територіальні виборчі комісії, які здійснюють повноваження окружних з відповідного виду місцевих виборів (на виборах депутатів обласної ради – на районні та міські міст обласного значення, районних рад – на сільські, селищні та міські міст районного значення, міських рад міст з районним поділом – на районні у містах комісії).

Основною організаційною формою роботи виборчих комісій є засідання. Особливості скликання і проведення засідань ЦВК визначені Законом України “Про Центральну виборчу комісію” [5] та Регламентом ЦВК, затвердженим Постановою ЦВК від 26 квітня 2005 р., № 72. [6]. Відповідно до цих актів засідання ЦВК проводяться, як правило, за місцем її розташування згідно з планом роботи. В окремих випадках можуть проводитися виїзні засідання. Засідання скликаються головою комісії, а в разі його відсутності – одним із його заступників. У разі відсутності голови комісії або його заступників чи їх відмови скликати засідання воно може бути скликане не менш як третиною членів ЦВК з обов’язковим повідомлення усіх членів Комісії про час і місце засідання.

Засідання Комісії веде її голова або за його дорученням один із його заступників. У разі відсутності голови ЦВК та його заступників або невиконання ними з будь-яких причин своїх функцій Комісія обирає головуючого на засіданні зі свого складу більшістю голосів. Засідання ЦВК є повноважним за умови присутності не менш двох третин її складу.

Повідомлення членам Комісії про час і місце проведення засідання із зазначенням питань порядку денного, наданням необхідних матеріалів з питань, включених до останнього, здійснює Секретар ЦВК не пізніше, ніж за день до його проведення. Питання для розгляду на засіданнях готують члени Комісії із залученням працівників відповідних структурних підрозділів Секретаріату та патронатної служби ЦВК. Порядок денний засідання пропонує для затвердження її голова або головуючий на засіданні. Він обговорюється й затверджується Комісією на початку засідання.

На засіданні Комісії обов’язково мають бути присутніми керівники Секретаріату, юридичного управління, управлінь і відділів, працівники Секретаріату, патронатної служби Комісії, відповідальні за підготовку питань порядку денного; можуть бути запрошені представники органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також засобів масової інформації. Про засідання ЦВК повідомляються також відповідні особи, які мають право бути присутніми без дозволу чи запрошення. За виборчим законодавством можуть бути присутніми й представники партій (блоків), які беруть участь у засіданні з правом дорадчого голосу. Повідомлення про час, дату й порядок денний засідання Комісії розміщується Прес–службою на офіційному сайті ЦВК в мережі “Інтернет” .

Слід зауважити, що Комісія може прийняти мотивоване рішення про позбавлення осіб права участі в засіданні, якщо вони протиправно перешкоджають його проведенню.

Згідно з Регламентом ЦВК перед засіданням проводиться реєстрація запрошених і прибулих згідно зі списками осіб. Особи, які мають право бути присутніми на засіданні або запрошені до участі в ньому, допускаються до зали засідань до початку засідання й під час перерви. Регламент ЦВК чітко визначає повноваження головуючого на засіданні Комісії, який (а) веде засідання комісії; (б) організовує обговорення питань порядку денного; (в) надає слово для виступу; (г) ставить на голосування пропозиції членів Комісії в порядку їх надходження; (д) організовує голосування і здійснює підрахунок голосів, оголошує результати голосування; (е) забезпечує дотримання Регламенту членами Комісії, працівниками Секретаріату, патронатної служби Комісії, запрошеними та іншими особами; (є) здійснює інші повноваження. На засіданні ніхто не має права на виступ без дозволу головуючого.

За результатами розгляду питань порядку денного Комісія ухвалює рішення у формі постанови, а з питань поточної внутрішньої діяльності – протокольне рішення. За Регламентом кожен член Комісії, який бере участь у засіданні, вправі подати до проекту рішення, прийнятого за основу, пропозиції й зауваження, які вносяться в усній чи письмовій формі, а голосування по кожному з них проводиться окремо.

Закон України “Про Центральну виборчу комісію” чітко визначає структуру постанови, яка повинна містити: а) найменування Комісії; б) найменування її рішення; в) дату й місце ухвалення рішення, порядковий номер постанови; г) установлені факти й підстави для ухвалення рішення Комісії, а також акти законодавства України, за наявності – рішення судових органів, якими керувалася Комісія при його прийнятті; д) висновок Комісії.

Рішення приймається на засіданні відкритим голосуванням більшістю голосів від складу Комісії. Член Комісії, присутній на її засіданні, який не погоджується з прийнятим рішенням, має право викласти окрему думку, яка в письмовій формі додається до протоколу засідання. Рішення Комісії у формі постанови або протокольного рішення подається Секретарем на підпис головуючому на засіданні, як правило, не пізніше наступного дня, а в окремих випадках, передбачених виборчим законодавством, негайно. Оригінали постанов, протокольних рішень засвідчуються головною гербовою печаткою ЦВК, а копії рішень – печаткою управління документального забезпечення Секретаріату Комісії. Засідання ЦВК стенографуються і протоколюються. До протоколу додаються прийняті Комісією рішення, окремі думки її членів, викладені в письмовій формі, та стенограма засідання.

Слід зазначити, що територіальні й дільничні виборчі комісії також проводять засідання, які є їх основною організаційною формою роботи. Засідання скликаються головою комісії, а в разі його відсутності – заступником голови, при відсутності голови та його заступника – секретарем комісії. При потребі засідання виборчої комісії може бути скликане за рішенням виборчої комісії вищого рівня.

Перше засідання виборчої комісії скликається головою комісії, а в разі його відсутності – заступником не пізніш як на третій робочий день після дня її утворення; далі засідання скликаються за необхідністю. Як показує практика діяльності територіальних і дільничних виборчих комісій, засідання на їх рівні проводяться в чітко встановлений день кожного тижня, що погоджується з усіма членами комісій.

Особливості підготовки й оформлення документів до засідання територіальних та дільничних виборчих комісій установлені постановою ЦВК від 25 січня 2006 р., № 284 “Про Порядок ведення діловодства виборчих комісій та комісій з референдумів” [4]. Відповідно до цього акта проект порядку денного засідання готує секретар комісії згідно з планом роботи та за дорученням її голови, а також з урахуванням пропозицій її членів, як правило, не пізніше ніж за день до проведення засідання. Порядок денний засідання секретар комісії в обов’язковому порядку разом з інформацією про час і місце його проведення доводить до відома членів комісії, не пізніше останнього дня перед днем проведення засідання, а в день, що передує дню виборів, в день виборів – негайно. Реалізація цієї вимоги покликана не лише забезпечити фактичну явку членів виборчої комісії на її засідання, а й дати їм можливість підготуватися до розгляду й вирішення питань, внесених до порядку денного.

Список запрошених на засідання комісії готує секретар комісії.

Комплект матеріалів з питань порядку денного для члена комісії складається з проекту постанови й додатків, якщо такі зазначені в тексті постанови, а в разі потреби – доповідної записки члена комісії, який готує питання на розгляд комісії. Членам комісії проекти постанов і додатки, а також за наявності інші документи надаються не пізніше останнього дня перед днем проведення засідання комісії, якщо інше не встановлено законом, однак обов’язково до початку засідання.

Виборча комісія на своїх засіданнях розглядає питання, які стосуються її повноважень і які надійшли за рішенням виборчої комісії вищого рівня, а також на вимогу трьох членів комісії не пізніше як у триденний строк, але не пізніше дня місцевих виборів, а в день виборів, крім дільничної виборчої комісії, – невідкладно.

Новим виборчим законом чітко встановлено, хто має право бути присутнім на засіданнях виборчої комісії, а також на виборчій дільниці в приміщенні, де проводиться голосування. До них належать: а) члени виборчих комісій вищого рівня (члени ЦВК, територіальних виборчих комісій), кандидати в депутати, представники, уповноважені особи, офіційні спостерігачі місцевих організацій партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу (не більше двох осіб); кандидати на посаду сільського, селищного, міського голови, їх довірені особи, офіційні спостерігачі (не більше однієї особи від одного кандидата); б) кандидати в депутати в одномандатних округах, їх довірені особи, офіційні спостерігачі (не більше однієї особи від одного кандидата); в) офіційні спостерігачі від іноземних держав і міжнародних організацій; г) представники засобів масової інформації (не більше двох осіб від одного ЗМІ).

Інші особи можуть бути присутніми на засіданні комісії тільки з дозволу або на запрошення цієї комісії, про що приймається рішення останньої. Ці особи не повинні перешкоджати його проведенню, інакше за вмотивованим рішенням виборчої комісії, прийнятим двома третинами від її складу, вони можуть бути позбавлені права бути присутніми на цьому засіданні. Секретар комісії відповідає за реєстрацію осіб, які беруть участь у засіданні на запрошення комісії й без дозволу чи запрошення і перед початком засідання подає голові комісії список присутніх.

Проект порядку денного обговорюється на початку засідання. Питання, внесене до порядку денного, може бути вилучене за ініціативою членів комісії, про що приймається окреме рішення. Проект порядку денного за пропозиціями членів комісії та за рішенням комісії може бути доповнено питаннями під час його обговорення. За рішенням комісії він затверджується або відхиляється після колегіального обговорення.

Засідання комісії є повноважним за умови присутності на ньому не менше двох третин її складу. У день голосування, зокрема, при підрахунку голосів, встановленні результатів голосування на виборчій дільниці, підсумку голосування в межах відповідного виборчого округу, засідання окружної, територіальної або дільничної виборчої комісії є повноважним за умови присутності більше половини її складу.

Виборчі комісії на засіданні приймають рішення у вигляді протоколу, який підписується головуючим і секретарем. У протоколі обов’язково фіксується обговорення питань і рішення, які розглядаються і приймаються на засіданні. Протокол містить такі реквізити: назву документа; його порядковий номер; назву виду діяльності комісії – засідання; її назву; дату й місце проведення засідання; загальну чисельність членів комісії, число присутніх на засіданні членів комісії, число осіб, які беруть участь у засіданні на запрошення комісії та без дозволу чи запрошення; порядок денний.

Протокол засідання комісії оформлює секретар комісії або в передбачених законом випадках обраний на засіданні зі складу комісії секретар засідання, який виконує обов’язки секретаря комісії на відповідному засіданні і при оформленні його документів. До протоколу долучаються у вигляді додатків оригінали документів, прийнятих на засіданні, а також викладені в письмовій формі окремі думки членів комісії, які брали участь у її засіданні, але не згодні з прийнятим рішенням.

Рішення виборчої комісії приймається відкритим голосуванням більшістю голосів від її складу. На засіданні окружної або дільничної комісії в день голосування (зокрема, при підрахунку голосів, встановленні результатів голосування на виборчій дільниці, підсумку голосування в межах територіального виборчого округу) у разі присутності менше двох третин від складу комісії рішення приймається не менше ніж двома третинами від числа присутніх на засіданні.

Рішення виборчих комісій приймаються в основному у формі постанови, однак з питань поточної діяльності може прийматися протокольне рішення. Виборче законодавство встановлює, що комісії складають також акти і протоколи: акт засвідчує певний факт або подію, виявлені й визнані комісією; протокол установлює підсумки певних дій, виконаних останньою.

Постанова, протокольне рішення, прийняті комісією, вивішуються для загального ознайомлення на спеціально відведених стендах її офіційних матеріалів. Постанова обов’язково доводиться до відома суб’єктів виборчого процесу, яких вона стосується.

Рішення виборчої комісії з розглянутого питання повинні містити: (а) найменування комісії; (б) найменування її рішення; (в) дату й місце його прийняття і порядковий номер; (г) мотивувальну частину з посиланням на обставини, що зумовили розгляд питання; (д) посилання на конкретні положення нормативно-правових актів, або рішення вищестоящих виборчих комісій або судові рішення; (е) резолютивну частину.

Кожне рішення обов’язково підписується головуючим на засіданні.

Виборче законодавство встановлює, що рішення виборчої комісії є обов’язковим для виконання, тобто мають юридичну силу. Ніхто не має права втручатися в їх роботу. Якщо виборча комісія прийняла рішення з перевищенням своїх повноважень, воно може бути скасовано виборчою комісією вищого рівня або судом. Виборча комісія вищого рівня може прийняти інше рішення по суті цього питання.

До допоміжних організаційних форм роботи виборчих комісій слід віднести проведення семінарів, нарад, навчань з її членами, які проводяться вищестоящими комісіями. Як показує практика, навчання з членами дільничних виборчих комісій сприяє їх подальшій діяльності.

Чинний виборчий закон детально врегулював питання організації роботи виборчих комісій зі зверненнями громадян. Він установлює, що документи і звернення, які надходять до комісій, вправі приймати голова комісії, його заступник, секретар або член комісії. Усі звернення, що надходять, реєструються у відповідному журналі. Документи, заяви і скарги реєструються в день їх надходження до виборчої комісії. Не реєструються анонімні, особисті, поздоровні листи, запрошення, що надходять на адресу останньої.

Документи, заяви і скарги, подані з порушенням порядку і строків, установлених Законом України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” залишаються без розгляду по суті, про що комісією приймається відповідне рішення.

У виборчих комісіях проводиться особистий прийом громадян. При цьому реєстрація осіб, які звернулися до комісії, ведеться в журналі обліку особистого прийому громадян.

Виборчим законодавством передбачено, що виборчі комісії можуть залучати відповідних фахівців, технічних працівників з метою організаційного, правового, технічного забезпечення здійснення їх повноважень [1, с. 81-93 ].

Практика діяльності виборчих комісій при проведенні місцевих виборів 2006 р. показує, що при виконанні своїх функцій перед цими органами постає низка питань щодо їх діяльності у сфері матеріального, організаційного, інформаційного і правового забезпечення. Актуалізуються також питання, пов’язані з формуванням виборчих комісій, особливо в аспекті їх утворення осередками політичних партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу. Означені питання можуть стати об’єктами дослідження в подальшому.

Список літератури: 1. Законодавство про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів: Наук.-практ. посіб. / Кол. авт.: Панов М.І., Серьогіна С.Г. та ін. – Х.: Харків юридичний, 2006. – 446 с. 2. Конституційне право України: Підручник для студ. вищ. навч. закл. /За ред. Ю.М. Тодики, В.С. Журавського. – К.: Вид. дім “Ін Юре”, 2002. – 544 с. 3. Конституція України. – Х.: Парус, 2005. – 60 с. 4. Про порядок ведення діловодства виборчих комісій та комісій з референдумів: Пост. ЦВК від 25.01.2006 р., № 284 //www.NAY.KIEV.UA 5. Про Центральну виборчу комісію: Закон України від 30.06.2004 р., № 1932-IV //Відом. Верхов. Ради України. – 2004. – №36. – Ст. 448. 6. Регламент Центральної виборчої комісії: Постанова ЦВК від 26.04.2005 р., № 72 //www.NAY.KIEV.UA 7. Тодыка Ю.Н., Яворский В.Д. Выборы органов местного самоуправления: конституционно-правовой аспект. – Х.: Факт, 1998. – 160 с.

Надійшла до редакції 10.04.2006 р.

УДК 342.25 О.В. Сергієнко, здобувачка при кафедрі

державного будівництва

та місцевого самоврядування

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

СЛУЖБА В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ:

ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

Ефективне функціонування всієї системи місцевого самоврядування в Україні поряд з іншими чинниками залежить від установлення належних конституційно-правових засад і формування служби в органах місцевого самоврядування як комплексного соціально-правового інституту. Запровадження цього виду служби шляхом інституціоналізації в соціально-правовій системі України пов’язано із введенням у дію з 4 липня 2001 р. Закону України „Про службу в органах місцевого самоврядування” [2; 2001. – № 33. – Ст. 175] (далі – Закон), хоча конституційно-правові основи цього інституту були встановлені Конституцією України раніше [2; 1996. – № 30. – Ст. 141].

Вважаємо, що на даний час служба в органах місцевого самоврядування пройшла етап свого становлення і потребує подальшого розвитку з урахуванням специфічних рис цієї діяльності. Даний процес, у свою чергу, вимагає відповідних наукових досліджень і наукового супроводження. Це питання має також велике практичне значення, що неодноразово відзначалося в перебігу проведення обговорень стану місцевого самоврядування в Україні. Приміром, у Рекомендаціях парламентських слухань „Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування”, схвалених постановою Верховної Ради України від 15 грудня 2005 р., № 3227-IV [5, с. 9], однією з основних причин, що обмежують можливості місцевого самоврядування у здійсненні своїх функцій, учасники парламентських слухань назвали неефективну систему державної служби і служби в цих органах місцевого самоврядування, недосконалість системи й низький рівень оплати праці. У зв’язку з чим було вказано на необхідність реформування служби в органах місцевого самоврядування, вжиття заходів, спрямованих на розвиток останнього й запровадження раціональної системи державного управління.

З урахуванням з вищевикладеного, постає проблема з’ясування статусу служби в органах місцевого самоврядування, значень, у яких використовується це поняття залежно від основних аспектів (соціального, політичного, економічного, правового), місця цього інституту в суспільному житті, а також характерних рис, притаманних даному виду служби, та рис, які відрізняють її від суміжних видів діяльності, зокрема, від служби державної.

Потрібно зазначити, що, на відміну від державної служби, якій присвячено багато ґрунтовних досліджень, інститут служби в органах місцевого самоврядування є поки що малодослідженим. Так, у науковій літературі до вивчення окремих питань цього виду служби зверталися Ю.П. Битяк, В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицький, С.В. Ківалов, П.М. Любченко, А.М. Колодій, А.Ю. Олійник, О.Д. Лазор, О.Я. Лазор, О.В. Батанов, Ю.М. Старілов, О.Е. Кутафін та ін. Аналіз останніх публікацій свідчить, що більшість науковців схиляються до думки, що служба в органах місцевого самоврядування посідає самостійне місце і є окремим видом публічної служби. Наприклад, Ю.П. Битяк указує на існування певних видів політичної та службової діяльності, які не належать до державної служби, серед яких названа діяльність народних депутатів, Президента України, членів Кабінету Міністрів України, суддів, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських голів, голів районних та обласних рад, посадових осіб їх виконавчих органів (апаратів) [1, с. 41]. Крім того, ним провадиться поділ служби на державну, що здійснюється в державних органах, і недержавну, що здійснюється в недержавних організаціях, об’єднаннях громадян і т.п., і зазначається, що самостійним видом є служба в органах місцевого самоврядування, яка має багато загальних рис з державною, але в той же час від неї відрізняється, оскільки органи місцевого самоврядування не є державними [1, с. 18]. Автори науково-практичного коментаря до вказаного Закону О.Д. Лазор та О.Я. Лазор визначають службу в органах місцевого самоврядування як окремий інститут публічної служби [3, с. 8]. Проте щодо цього питання висловлюються й інші думки. Ю.М. Старілов указує на тотожність служби в державних органах та їх апараті і муніципальних органах (органах місцевого самоврядування) [6, с. 312]. Актуальність порушеної проблеми, принципове значення її вирішення на науковому рівні зумовлюють потребу в проведенні аналізу публічно-правового статусу служби в органах місцевого самоврядування. З’ясуванню цього питання і присвячується дана стаття, метою якої є обґрунтування названого виду служби як самостійного публічно-правового інституту, який виконує важливі соціальні завдання, для чого використані формально-логічний, історичний, порівняльно-правовий, функціональний методи й метод системно-структурного аналізу.

Поняття “служба в органах місцевого самоврядування” можна розуміти в найбільш загальному соціальному аспекті як вид цілеспрямованої суспільно-корисної та значущої діяльності в суспільному розподілі праці, пов’язаний з виконанням інтелектуальної та іншої розумової (нефізичної) роботи особами, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування. Діяльність ця спрямована на забезпечення територіальною громадою як колективним суб’єктом свого права на місцеве самоврядування, виконання окремих повноважень органів виконавчої влади, надання управлінських послуг і забезпечення самого управління, соціально-культурного обслуговування населення. У цьому плані служба в цих органах виступає складним соціальним явищем, що має свою систему, елементи, якісні особливості, а також специфічні завдання та функції.

У публічно-правовому аспекті службу в органах місцевого самоврядування слід розуміти як самостійний вид публічної служби, причому необхідність і можливість її виділення в окремий вид визначається наступним. Відповідно до ст. 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Значить, місцеве самоврядування є формою народовладдя й підсистемою публічної влади. Служба в органах місцевого самоврядування у своїй більшості також має публічний характер і спрямована на забезпечення здійснення публічної влади територіальної громади й задоволення певних інтересів і потреб її членів, на представництво інтересів територіальної громади, органу місцевого самоврядування у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах згідно з чинним законодавством. Вона виступає важливим інструментом вироблення і здійснення місцевої політики, вирішення питань місцевого значення, забезпечення прав та свобод людини і громадянина, надання управлінських послуг населенню, виконання рішень органів місцевого самоврядування.

Як різновид організації публічної влади, місцеве самоврядування повинно забезпечити насамперед відповідний рівень керованості соціальної системи певного рівня, тобто місцевого співтовариства, що проживає на конкретній території [8, с. 4]. Органи місцевого самоврядування не підпорядковуються органам державної влади, однак місцеве самоврядування не існує ізольовано від держави, у них єдине джерело влади – народ. Простежується функціональна близькість місцевого самоврядування і держави, адже органи і місцевого самоврядування, і державної влади та їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України. Гармонійне поєднання зусиль держави й місцевого самоврядування, по суті рівноправних суб’єктів публічної влади, є однією з необхідних передумов оптимальної організації публічно-владного механізму суспільства [4, с. 16]. Варто зазначити, що наведені характеристики місцевого самоврядування щодо соціальної спрямованості, автономності щодо державної влади, меж діяльності притаманні також службі в органах місцевого самоврядування як виду публічної служби. При цьому специфіка цієї служби в більшості своїх рис є похідною від специфіки органів місцевого самоврядування та всієї його системи.

На відміну від державної служби, завданням якої є практичне виконання завдань і функцій держави, служба в органах місцевого самоврядування спрямована насамперед на реалізацію публічної влади територіальної громади, її права на самоврядування і здійснюється в її інтересах від імені органів місцевого самоврядування під відповідальність посадових осіб. Тому інститут служби в цих органах можна вважати обслуговуючим у механізмі здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами. Крім того, ч. 2 ст. 38 Конституції України, зазначаючи, що громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування, як очевидне виділяє державну службу і службу в органах місцевого самоврядування в самостійні види публічної служби.

Зауважимо, що сам термін „публічна служба” уже сприйнятий і вживається в чинному законодавстві. Публічна служба визначається п. 15 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України як діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова), дипломатична, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування [2; 2005. – № 35-37. – Ст. 446]. Отже, чинним законодавством служба в органах місцевого самоврядування визнана окремим видом публічної служби.

Служба в органах місцевого самоврядування з січня 1994 р. регулювалась Законом України „Про державну службу” [2; 1993. – № 52. – Ст. 490], що було запроваджено спочатку постановою Верховної Ради України від 16 грудня 1993 р. „Про введення в дію Закону України „Про державну службу” [2; 1993. – № 52. – Ст. 491], а з травня 1997 р. згідно з перехідними і прикінцевими положеннями Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” [2; 1997. – № 24. – Ст. 170] дія Закону України „Про державну службу” поширювалася на працівників органів місцевого самоврядування, посади яких було віднесено до відповідних категорій посад державних службовців. Необхідно зазначити, що останній Закон не враховував всієї специфіки діяльності працівників органів місцевого самоврядування.

Значним кроком уперед стало введення в дію з липня 2001 року Закону України „Про службу в органах місцевого самоврядування”, у зв’язку з чим працівники цих органів набули статусу посадових осіб місцевого самоврядування, а служба в них отримала самостійне правове регулювання. Цей Закон регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності їх посадових осіб, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в цих органах. Ним визначено легальну дефініцію служби в органах місцевого самоврядування як професійної, на постійних засадах діяльності громадян України, які обіймають посади в названих органах, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Посадові особи визначаються як особи, які працюють в органах місцевого самоврядування, мають відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Законом визначено й основні принципи здійснення такої служби. При цьому поряд із загальноправовими принципами (верховенства права, демократизму й законності, гуманізму й соціальної справедливості, гласності, пріоритету прав та свобод людини і громадянина) та принципами, притаманними й іншим видам публічної служби (професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі, підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни й неналежне виконання службових обов’язків), закріплено також принципи, властиві лише цьому виду служби, як-от: служіння територіальній громаді, поєднання місцевих і державних інтересів, рівних можливостей доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки, дотримання прав місцевого самоврядування, правової й соціальної захищеності посадових осіб, захисту інтересів відповідної територіальної громади, фінансового й матеріально-технічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету, самостійності кадрової політики в територіальній громаді. Перелічені принципи у своїй сукупності певною мірою розкривають зміст служби в органах місцевого самоврядування і сутність її призначення в суспільстві, здійснюють узагальнене й універсальне закріплення основ цієї служби, виражають її специфічні особливості, а також служать головними напрямами реалізації компетенції, завдань і функцій служби в цих органах та її посадових осіб.

Наступною характерною особливістю служби в органах місцевого самоврядування є наявність специфічних способів прийняття на таку службу певних категорій посадових осіб, які не притаманні іншим видам публічної служби. Приміром, (а) сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою; (б) голова та заступник голови районної, районної у місті, обласної ради, заступник міського голови – секретар Київської міської ради, секретар сільської, селищної, міської ради, голова постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад обираються відповідною радою; (в) прийняття на службу на посади заступника сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради здійснюється шляхом затвердження відповідною радою. Хоча такі способи прийняття на цю службу, як конкурсний відбір і стажування, є однаковими як для державної служби, так і для служби в органах місцевого самоврядування.

Крім того, треба зазначити, що для прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посади голови й заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови – секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад обов’язковою є наявність депутатського мандата відповідної ради.

Серед особливостей проходження служби деякими категоріями посадових осіб місцевого самоврядування можна відмітити й наявність строкових службових (трудових) відносин, передбачених законодавством, для осіб, які обираються на відповідні посади територіальними громадами, обираються або призначаються радами на строк їх повноважень.

Існують також інші специфічні особливості правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування, проходження їх служби в цих органах та службової кар’єри, її припинення, матеріального й соціально-побутового забезпечення, їх відповідальності, які у своїй сукупності визначають необхідність визнання такої служби самостійним видом недержавної публічної служби, який ні в якому разі не повинен вважатися державною службою в широкому її розумінні.

У правовому аспекті служба в органах місцевого самоврядування постає як матеріальний, міжгалузевий, комплексний, регулятивний та установчий інститут права, тобто як відносно стійка й самостійна група юридичних норм, що регулює суспільні відносини у цій сфері, як достатньо складна юридична конструкція.

Міжгалузевий характер даного інституту зумовлено наявністю в його складі норм декількох галузей права, а саме норм (а) конституційного права, якими встановлюється право на службу в органах місцевого самоврядування, правовий статус його посадових осіб, їх повноваження тощо; (б) фінансового права, що визначають джерело й обсяги фінансування цього виду служби; (в) кримінального права щодо кримінальної відповідальності цих посадових осіб у випадках і порядку, передбаченому Кримінальним кодексом України; (г) адміністративного права стосовно відповідальності за адміністративні правопорушення; (д) цивільного права – щодо цивільно-правової відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування за заподіяну шкоду; (е) трудового права, оскільки на таких посадових осіб поширюється дія окремих норм законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених розглядуваним Законом; (є) соціального забезпечення стосовно пенсійного забезпечення цих посадових осіб; (ж) інших галузей права.

Комплексність, як ознака даного інституту, визначається його відносно великим обсягом і можливістю вирізнення в його складі самостійних утворень, тобто субінститутів, наприклад, правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування; проходження служби в органах місцевого самоврядування тощо.

За ознакою спрямованості дії інститутів права теорія права, як відомо, виділяє регулятивні інститути, спрямовані на регулювання відповідних відносин, охоронні, спрямовані на їх охорону, захист, та установчі, що закріплюють, установлюють, визначають становище (статус) тих чи інших органів, організацій, посадових осіб, а також громадян [7, с. 352]. З урахуванням цього інститут служби в органах місцевого самоврядування можна вважати установчим і регулятивним стосовно суспільних відносин у цій царині.

Підсумовуючи вищевикладене, можемо зробити наступні висновки.

У публічно-правовому аспекті службу в органах місцевого самоврядування необхідно вважати самостійним видом недержавної публічної служби, міжгалузевим інститутом права, який на даний час потребує вдосконалення правового регулювання шляхом його оптимізації з метою підвищення ефективності цього виду служби у виконанні соціальних завдань, поставлених перед ним.

Упровадження в життя зазначеного Закону й виявлення у процесі його дії недоліки законодавчого врегулювання зумовлюють потребу в здійснення комплексу заходів, спрямованих на створення стабільного правового підґрунтя цього виду публічної служби, належних умов її проходження, що дозволятимуть добір висококваліфікованого персоналу.

Якщо на етапі становлення служби в органах місцевого самоврядування виправданим було збереження єдиних підходів державної служби і цих органів до вирішення питань, пов’язаних з обмеженнями при прийнятті на посади та проходженні служби, з оплатою праці, соціальним забезпеченням, відповідністю категорій посад і рангів посадових осіб місцевого самоврядування категоріям посад і рангам державних службовців, то на сучасному етапі, вважаємо, служба в органах місцевого самоврядування повинна одержати власний шлях конструктивного розвитку. Тому перспективи подальших розвідок у даному напрямку вбачаються у розробленні науково обґрунтованої моделі служби в органах місцевого самоврядування з огляду на наявний вітчизняний і зарубіжний досвід, при втіленні в життя якої реально задовольнятимуться зростаючі потреби забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина, територіальних громад, ефективного виконання завдань і функцій місцевого самоврядування, забезпечення подальшого розвитку громадянського суспільства. При цьому підвищення ефективності служби в цих органах має зумовити підвищення ефективності функціонування всієї системи місцевого самоврядування в Україні в цілому.

Список літератури: 1. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. – Х.: Право, 2005. – 304 с. 2. Відомості Верховної Ради України. 3. Лазор О.Д., Лазор О.Я. Служба в органах місцевого самоврядування: Наук.-практ. коментар: Навч. посіб. – К.: Дакор, КНТ, 2005. – 212 с. 4. Місцеве самоврядування в Україні в умовах становлення правової держави: Монографія / За ред. Ю.М. Тодики і В.А. Шумілкіна. – Х.: Одіссей, 2004. – 392 с. 5. Рекомендації парламентських слухань „Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування”: Постанова Верховної Ради України від 15.12.2005 р., № 3227-IV // Голос України. – 2006. – № 5 (3755). – С. 9. 6. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. – М.: Изд-во БЕК, 1996. – С. 312. 7. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1997. – 452 с. 8. Тодика Ю.М. Місцеве самоврядування в аспекті конституційної реформи // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: Матер. Міжнар. наук.-практ.конф., м. Харків, 25 травня 2004 р. / За ред. Ю.П. Битяка. – Х.: Ін-т держ. буд-ва та місц. самоврядування АПрН України, 2004. – С. 3-5.

Надійшла до редакції 07.04.2006 р.

УДК 342.25 К.Є. Соляннік, канд. юрид. наук

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

СЛУЖБА В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Розвиток місцевого самоврядування нашої держави безпосередньо залежить від ресурсного забезпечення його складників. Багатогранність цього політико-правового інституту передбачає науково-теоретичне дослідження всіх елементів системи організації й діяльності влади територіальної громади. Одним з найголовніших напрямків теоретичного вивчення й аналізу практики, як вбачається, є інститут служби в органах місцевого самоврядування. Процес становлення й розвитку, який має місце в державно-правовій практиці сьогодення, супроводжується існуванням багатьох проблем юридичного й соціально-політичного характеру.

Не відкидаючи важливості другого аспекту інституціоналізації, вважаємо за необхідне зупинитися на правових питаннях зазначеної проблеми. У вітчизняній правовій науці проблемами організації служби в органах місцевого самоврядування займалися Ю.П. Битяк, В.І. Семчик, М.І. Іншин, Б.А. Пережняк [Див.: 1, с. 57-64; 2, с. 143-176; 3, с. 140-219; 6, с. 256-268].

Завданнями цієї статті є визначення існуючих проблем у правовій регламентації служби в органах місцевого самоврядування, їх впливу на практику правозастосування, а також можливих шляхів вирішення питання належного становлення правової основи діяльності громадян в органах місцевого самоврядування. Метою є дослідження суспільних відносин, що мають місце при проходженні служби в органах муніципальної влади.

Сучасний стан опрацювання проблеми не досить широко висвітлено в літературі. Спостерігається поєднання досліджень державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, узагальнення вихідних засад організації цих інститутів. Безумовно, як публічна влада знаходить свій прояв у державній владі й місцевому самоврядуванні, так і публічна служба будується на загальних принципах, які послідовно реалізуються у відповідних системах. Проте на сучасному етапі необхідно розглядати саме відмінності й особливості кожного виду служби, адже завдяки їм й існує відповідний поділ публічної служби.

Основним нормативно-правовим актом, регулюючим суспільні відносини, що виникають у процесі проходження громадянином служби в органах місцевого самоврядування, є Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування” [4; 2001. – № 33. – Ст. 175]. Він регламентує принципи служби, її проходження, припинення, правовий статус службовців їх матеріально-побутове забезпечення й відповідальність. Інакше кажучи, законодавець за допомогою цього правового акта встановив загальнообов’язкові правила поведінки органів територіальної громади по реалізації ними організаційного методу роботи з кадрами. Загальнодержавні механізми підбору, розстановки, виховання, підвищення кваліфікації службовців місцевого самоврядування мають застосовуватися як єдиний стандарт на всій території країни. Ґрунтуючись на ньому, окремі громади вдосконалюють процедури, форми й методи роботи, вирішуючи завдання забезпечення владних структур високопрофесійними кадрами.

Правове регулювання служби в органах місцевого самоврядування засновано на кшталт регулювання державної служби. Історія інституціоналізації елементів системи влади територіальної громади свідчить про наступництво, успадкування багатьох положень нормативно-правового матеріалу. Так, порівнюючи закони “Про державну службу” [4; 1993. – № 52. – Ст. 490] і “Службу в органах місцевого самоврядування”, можна стверджувати про ідентичність методологічного підходу регламентування відповідних суспільних відносин. Більше того, до прийняття спеціального закону про організацію служби в місцевому самоврядуванні поширювалися норми Закону “Про державну службу”.

Створення належного правового підґрунтя діяльності службовців в органах громади є передумовою ефективного й демократичного функціонування всієї системи муніципальної влади. Визначення на законодавчому рівні всіх складників правового статусу службовця органу самоврядування забезпечить цілеспрямовану кадрову політику держави і територіальних громад, гарантування захисту прав і свобод громадянина. Перш за все йдеться про юридичну відповідальність як найактуальніший елемент правового статусу місцевих посадовців сьогодення. Завдяки їй встановлюється механізм позитивної соціальної відповідальності, результатом якої є підвищення рівня загальної культури службовця, а також створення високоморального корпусу публічних діячів територіальної громади.

З’ясування сутності зазначених відносин передбачає опрацювання проблем виду, форм, механізмів, підстав відповідальності. Однак дослідження цього питання є неможливим без визначення змісту правовідносин, у форматі яких відбувається взаємодія громадянина і структурної одиниці територіальної громади. Адже виникає запитання: перебувають службовці у трудових правовідносинах чи їх діяльність регулюється іншими галузями права?

Проблема визначення предмета взаємодії мала місце ще за радянські часи. Так, В.І. Семчик констатував існування зовнішніх і внутрішніх зв’язків службовців органу. Відповідно, їх трудові відносини регулюються нормами трудового права, а зміст трудових функцій установлюється нормами адміністративного, а в окремій частині конституційного та інших галузей права. Здійснення управлінських функцій, функцій по забезпеченню діяльності місцевих рад, таким чином, є предметом праці службовців [2, с. 150].

Ю.П. Битяк визначає, що в діяльності державних службовців (службовців органів місцевого самоврядування) чимало спільного з працею працівників: єдині цілі, гарантії реалізації права на працю, принципи її оплати тощо. Однак зміст трудових функцій робітників, які безпосередньо створюють матеріальні цінності, істотно відрізняються від трудової діяльності службовців, які беруть участь у плануванні, нормуванні й організації праці, в контролі за якістю продукції, виховній роботі, матеріально-фінансовому забезпеченні [1, с. 94].

М.І. Іншин указує на необхідність існування комплексної галузі права. Саме її комплексний характер передбачає функціонування в межах останнього різних за природою правовідносин, основними з яких є державно-службове і трудове право. Взаємодія цих правовідносин у межах комплексної правової галузі і призводить до того, що класичний варіант трудових правовідносин, зазнаючи внутрішньогалузевого впливу державно-службових відносин, набуваючи ознак службового характеру, перероджується на службово-трудові правовідносини працівників, зайнятих на посадах в органах державної влади [3, с. 93]. Що стосується питання сутності відносин, що мають місце при проходженні служби, тут погляди науковців різняться, групуючись на адміністративно-правові, суто трудові й службово-трудові.

Діяльність органів місцевого самоврядування безпосередньо спрямована на регулювання суспільних відносин. У зв’язку з цим і діяльність їх службовців більшою мірою, ніж праця всіх інших категорій працівників, підлягає правовій регламентації. Але встановлення в конституційному законодавстві правил поведінки не позбавляє їх трудових відносин. Деякі питання організації служби в органах самоврядування знаходяться у сфері регулювання трудових правовідносин. Значить, стверджувати про існування в ній лише конституційно-правових відносин й у свою чергу брак трудових, як вбачається, є помилковим. Наприклад, в одному з проектів Закону України “Про державну службу” передбачається, що на відносини, що стосуються проходження державної служби, не поширюються норми трудового права. При цьому розробники законопроекту постійно звертаються до норм законодавства про працю або встановлюють бланкетні норми. Крім того, виокремлення цих відносин у специфічну групу, на нашу думку, є порушенням ст. 43 Конституції України щодо права громадян на працю.

Складність у науково-теоретичному визначенні сутності й видів правовідносин, що виникають у службовців місцевого самоврядування, переходить і в практичну площину. Виникають певні труднощі окреслення відповідальності посадових осіб. Ці недоліки породжуються правовою регламентацією, що міститься в законодавстві України.

Зазначена проблематика існує також в окресленні функцій посадових осіб інших органів публічної влади, що доводилося органом конституційної юрисдикції нашої держави. Так, предметом розгляду були справи, які безпосередньо залежать від такої невизначеності: справа щодо актів про обрання/призначення суддів на посади і про звільнення їх з посад [5; 2002. – № 14. – Ст.768] і справа про підвідомчість актів про призначення або звільнення посадових осіб [5; 2002. – № 20. – Ст.993].

Закон “Про службу в органах місцевого самоврядування” передбачає, що посадами в органах місцевого самоврядування є (а) виборні, на які особи обираються територіальною громадою; (б) виборні, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; (в) на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України (ст. 3).

У Російській Федерації посади поділяються дещо іншим шляхом. Існують два види муніципальних посад: а) виборні муніципальні, на які особи обираються шляхом виборів (депутати, члени виборного органу місцевого самоврядування, виборні посадові особи місцевого самоврядування), а також заміщення посад на підставі рішень представницького або іншого обраного органу місцевого самоврядування щодо осіб, обраних до складу цих органів в результаті муніципальних виборів; б) інші муніципальні посади, що заміщуються шляхом укладання трудового договору (курсив автора – К.С.); особи на цих посадах і є муніципальними службовцями [9, с. 196].

Закон “Про місцеве самоврядування в України” визначає порядок обрання (зняття з посади) окремих посадових осіб: ст. 50 – секретаря сільської, селищної, міської ради, ст. 55 – голову районної, обласної, районної у місті ради, ст. 56 – його заступника. Стаття 20 Закону “Про службу в органах місцевого самоврядування” встановлює, що крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі й у порядку, визначених Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”, іншими законами, а також у разі наведеного переліку підстав. Стаття 147¹ цього Кодексу встановлює, що працівники, які обіймають виборні посади, можуть бути звільнені тільки за рішенням органу, який їх обрав, і лише з підстав, передбачених законодавством (курсив автора – К.С.) [4; 1971. – № 50. – Ст. 375].

Отже, виходячи з аналізу норм законодавства, можемо стверджувати, що неможливо зняти з посади обрану особу (секретаря, голову, заступника), якщо вона не порушує норм трудового законодавства і до цього немає спеціальних підстав, передбачених законом. Проте статутний закон, встановлюючи можливість обрання керівного складу місцевої ради як повноваження місцевої ради, виходив з необхідності забезпечення самостійності як зовні, так і всередині представницького органу. Іншими словами, депутатський корпус обласних, районних, районних у містах рад має сам визначатися з тим, хто має головувати, підписувати прийняті рішення на їх засіданнях. Така посадова особа повинна відповідати певним характеристикам, однією з яких може бути партійна належність та/або відповідні політичні погляди. Депутати вирішують можливість перебування її на відповідній посаді, маючи можливість її переобрання в будь-який час. Норми ж трудового законодавства і закон про службу непрямим шляхом обмежують місцеву раду здійснювати це повноваження.

Таким чином, на сьогодні як у теорії, так і в практиці має місце проблема щодо визначення природи правовідносин, які існують при проходженні громадянами України служби в органах місцевого самоврядування. З одноко боку, є необхідним забезпечення прямої і представницької демократії, а з другого – громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (ст. 43 Конституції України). Проходження служби в органах місцевого самоврядування для певної категорії громадян є засобом існування, способом, за допомогою якого вони його забезпечують.

Відповідно, законодавець, регламентуючи зазначену сферу, має враховувати складний характер цього інституту. Регулювання лише конституційно-правової сторони цих відносин може призвести до негативних наслідків, як й переведення цієї сфери до суто трудових відносин. Із цього приводу вбачається досить цікавим позиція Конституційного Суду РФ щодо відповідальності органів державної та муніципальної влади. Так, механізм зняття з посади має бути значно якісно складніше порядку обрання, що має створити перепони недоброякісному її використанню, перетворенню інституту юридичної відповідальності на засіб політичної боротьби. Більше того, закони суб’єктів РФ і нормативно-правові акти муніципальних утворень не можуть установлювати не передбачені федеральним законодавством про працю підстави розірвання трудового договору з обраною особою навіть у випадках припинення повноважень за волею органу, що його обрав [7, с. 57-59].

Особливої актуальності в Україні набирає питання проходження служби особами, які обираються територіальною громадою або місцевою радою. Запровадження пропорційної системи виборів, перетворення представницького органу громади на політичну арену створюють певні посади такими, що стануть предметом політичної боротьби.

Для вирішення порушених проблем необхідно вносити зміни до законодавства. Потребує свого врегулювання правовий статус сільського, селищного, міського голови, голови районної, обласної, районної в місті ради, секретаря місцевої ради, а також певним чином членів виконавчого комітету місцевої ради. Законодавець має окреслити умови проходження громадянином України служби на цих посадах щодо відповідності конституційному і трудовому законодавству. З нашого погляду, законодавчий акт повинен містити в собі всі необхідні елементи з їх однозначним тлумаченням. Лише у випадку необхідності він відсилатиме до певного законодавства, що регулює відносини у здійснені громадянами права на працю.

У свою чергу потребує вдосконалення правовий статус службовців органів місцевого самоврядування, які не є обраними посадовими особами. У даному випадку йдеться про професійну, найману силу, яка на належному рівні забезпечує прийняття рішень і контроль за їх реалізацією. Отже, звільнення неможливо розглядати як міру конституційно-правової відповідальності.

На сьогодні є актуальним прийняття Дисциплінарного кодексу службовців органів місцевого самоврядування [8, с. 161]. У цьому правовому акті мають знайти розкриття такі питання:

– порядок обрання на посаду голови районної, обласної, районної в місті ради, секретаря представницького органу;

– порядок підбору, розстановки, просування по службі інших службовців місцевого самоврядування;

– етика службовця органу місцевого самоврядування;

– питання проходження служби, що не є предметом трудового права;

– питання проходження служби, що є предметом трудового права;

– порядок притягнення до відповідальності (форми, види, підстави, санкції);

– порядок припинення служби в органах місцевого самоврядування, оскарження рішень;

– умови несумісності діяльності службовцями з іншими видами діяльності, порядок вирішення питань, пов’язаних із призначенням на посади, несумісні з певними видами діяльності.

Таким чином, потребують подальшого дослідження правовий статус службовців органів місцевого самоврядування, важливість і необхідність правової регламентації їх діяльності. Теоретичного опрацювання має набути характер суспільних відносин, які мають місце у проходженні служби в органах територіальної громади. Доктринальне визначення сутності зазначених відносин є однією з умов належного правового регулювання порядку підбору й відповідальності посадовців муніципальної влади.

Список літератури: 1. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. – Х.: Право, 2005. – 304 с. 2. Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов (проблемы совершенствования организации и деятельности). – К.: Наук. думка, 1980. – 328с. 3. Іншиш М.І. Правове регулювання службово-трудових відносин в Україні: Монографія. – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. – 337 с. 4. Відомості Верховної Ради. 5. Офіційний вісник України. 6. Муніципальне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 352 с. 7. Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления // Правоведение. – 2003. – № 3. – С. 55-65. 8. Соляннік К.Є. Виконавчі органи місцевих рад в Україні: правовий статус і організація роботи. – Х.: Крок, 2004. – 255 с. 9. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник.– 2 изд. – М.: Дело, 2000. – 496 с.

Надійшла до редакції 05.04.2006 р.

УДК 342.25 П.М. Любченко, канд. юрид. наук, доцент

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

КОНФЛІКТИ У СФЕРІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

І ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ

В умовах соціальної конфліктності, постійного поглиблення суперечок у різних сферах суспільного життя в Україні особливої актуальності набуває проблема пошуку ефективних засобів стабілізації соціуму. Конфлікти в системі місцевого самоврядування за своєю сутністю належать до організаційно-управлінських. Як і інші типи, організаційно-управлінський конфлікт означає зіткнення суб’єктів, пов’язаний із протилежними позиціями, цілями, цінностями й уявленнями про суспільний розвиток, життя людей, націй, держави тощо. Специфіка конфліктів між суб’єктами системи місцевого самоврядування виявляється в тому, що відносини між ними й іншими суб’єктами принципово відрізняються, вони мають чітко окреслені управлінські функції й повноваження, їх діяльність регламентується відповідними правовими нормами. У зв’язку з цим набувають особливої актуальності дослідження причин виникнення конфліктів і шляхів їх вирішення в системі органів публічної влади, зокрема, органів місцевого самоврядування. Розгляд цієї проблеми започатковано в роботах Л.М. Герасіної, О.Г. Данильяна, М.І. Панова, Ю.М. Тодики [5; 2; 10-12], однак у їх дослідженнях більше уваги приділялося загальним питанням конфліктології, а конфлікти у сфері місцевого самоврядування залишаються недостатньо вивченими.

Метою цієї статті є аналіз конфліктів у царині місцевого самоврядування, причин їх появи, основних підходів щодо управління ними та шляхи їх вирішення. Висновки й рекомендації, розроблені за результатами дослідження, мають як теоретичне, так і практичне значення, сприятимуть покращанню якості правового регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування й підвищенню ефективності управлінської діяльності органів і посадових осіб публічної влади.

Тривалий час панувала думка, що конфлікт – це ознака неефективної діяльності організації і слабкого управління. Сучасні теоретики і практики публічного управління все частіше схиляються до точки зору, що конфлікти існують у будь-якій системі чи організаційній структурі; іноді вони не тільки можливі, а й бажані. Безконфліктність – шлях до застою, стагнації в державно-правовій царині [12, с. 48]. Конфлікти характеризуються великою різноманітністю й поділяються на: а) політичні, соціально-економічні, етнічні, релігійні, юридичні, соціально-побутові тощо; б) загальні й локальні; в) короткострокові й довгострокові; г) міжособові й міжгрупові; д) горизонтальні (між суб’єктами, не підпорядкованими один одному) й вертикальні; е) позитивні (конструктивні) й негативні (деструктивні); є) відкриті й приховані. Важливо розрізняти конфлікти за ознакою реальності: а) дійсні, зумовлені переважно об’єктивними протиріччями, і помилкові, які не мають у своєму підгрунті фактичних причин; б) справжні і приписані, коли конфліктуючими агентами сприймаються зовсім не ті, хто перебуває в стані протиборства; в) умовні, існуючі до моменту, поки конфлікт не є усвідомленим, і життєві, притаманні соціальному організму. Аналізуючи діяльність суб’єктів місцевого самоврядування слід зазначити, що найпоширенішими є конфлікти (а) ресурсні, (б) статусно-функціональні, (в) ідей, норм, принципів, інтересів.

У межах управлінської системи за конфліктними діями стоїть не протилежність соціальних інтересів членів організації, а лише момент розбіжностей інтересів загальних з індивідуальними, елемент ущемлення останніх або протиріччя в розумінні ролі того чи іншого суб’єкта (керівника чи підлеглого). До конфліктних дій спонукають не протилежні цілі управляючих чи керованих, які інтегруються в організацію, визнаючи її цілі, а скоріше неоднозначні інтерпретації загальних цілей, шляхів і засобів їх досягнення. В управлінській системі виникають і розвиваються конфлікти переважно об’єктивного характеру, тобто ті, що породжуються із протиріч, властивих даній системі, і головним чином суб’єктивними причинами, залежними від особистісних характеристик та індивідуальної поведінки керівників і підлеглих.

Підгрунтя внутрішнього регулювання відносин і діяльності – єдиний адміністративний порядок, ієрархія, субординація, раціональність, дисципліна – передбачає постійне подолання протиріччя між загальнозначущим для даної організації і приватним (груповим, індивідуальним), нормативним і дисфункціональним, раціональним і ірраціональним, цілеспрямованим і стихійним. Адміністративний порядок гарантує можливість примусового виконання членами організації загальнообов’язкових норм, бо вони часто суперечать особовим, індивідуальним прагненням та інтересам.

Як адміністративний управлінський апарат, як раціоналізована й деперсоніфікована система управління й керівництва, бюрократія, як правило, суперечлива, об’єктивно приречена до конфліктності як усередині самої себе, так і у взаємовідносинах із суспільною системою – об’єктом управління. З одного боку, бюрократія служить меті забезпечення максимальної чіткості й ефективності діяльності інститутів управління, що досягається за рахунок жорсткого розподілу обов’язків, службовій ієрархії, установленій і зафіксованій системі правил, з другого – їй властиві моменти ірраціонального, неформального й особистісного, перенесення акценту з цілей організації на її засоби, перетворення бюрократичного апарату на машину, що працює лише для себе й на себе, в ім’я власного збереження й відтворення. Об’єктивно й суб’єктивно детерміновані протиріччя і конфлікти в організаціях не можна розглядати лише як позитивні або негативні. Їх наявність свідчить, що організація реально функціонує, відносини всередині її розвиваються, а завдання керівників і всіх, кого стосується конфлікт, полягає в його розв’язанні чи попереджені [8, c. 255]. Зважаючи на специфічність відносин між органами місцевого самоврядування, конфлікти в цій царині потребують поглибленого аналізу.

У сфері місцевого самоврядування, як і в державі в цілому, спостерігається побоювання конфліктів. Причиною цього є недалеке минуле, коли механізм розв’язання конфліктів характеризувався відсутністю ненасильницького способу вирішення спірних проблем. У тоталітарній політичній системі соціальні конфлікти “придушуються”, “скасовуються” або ж регулюються силовими методами. У суспільстві ж демократичного типу однією з найважливіших властивостей є визнання припустимості конфлікту й різноманіття інтересів, що не збігаються. Тут конфлікти “вбудовуються” в його інститути, в легальний механізм зміни влади, відіграють позитивну роль стимулятора розвитку і з визнанням конфліктів як об’єктивної реальності суспільної групи створюються умови для їх запобігання й регулювання. Важливо відзначити, що в демократичній політичній системі більшість конфліктів регулюються не державою, а іншими політичними й неполітичними інститутами. Специфічні інтереси соціальних груп у громадянському суспільстві одержують опосередковане вираження в діяльності органів місцевого самоврядування, суспільних організацій – профспілок, політичних партій, масових рухів [2, с. 37].

Конфлікти у сфері місцевого самоврядування – це зіткнення протилежних інтересів чи поглядів, крайнє загострення суперечностей, що призводить до ускладнень або гострої боротьби між суб’єктами. Для їх характеристики між інститутами місцевого самоврядування можуть бути використанні загальні положення, розроблені теорією конфліктології. По-перше, конфлікт виникає лише за наявності двох і більше сторін, причому в процесі його розвитку виникають тенденції до поляризації останніх на суб’єктів, які протистоять один одному. По-друге, необхідною його умовою є наявність “дефіциту”, тобто обмеженої кількості матеріальних чи духовних благ, коли всі бажаючі не можуть задовольнити своєї потреби в них. По-третє, конфлікт виникає, лише коли сторони намагаються досягти мети за рахунок одна одної, а досягнення однієї сторони означає невдачу іншої. По-четверте, важливим аспектом конфліктних відносин є влада, бо, лише маючи її, можна контролювати і спрямовувати поведінку іншої сторони [5, с. 33].

У засобах масової інформації, в наукових публікаціях, де аналізується місцеве самоврядування, як негативну рису нерідко можна зустріти висновок про нестабільність відносин на місцевому рівні. Причому стабільність часто асоціюється з безконфліктністю, тим самим відкритий спосіб вирішення спору, наприклад, у формі демонстрацій чи пікетування, сприймається як ознака нестабільності. Конфлікти інтересів існують в умовах демократії, як і в умовах будь-якого іншого суспільного ладу. Стабільним на довгострокову перспективу є те суспільство, якому вдається створити ефективні механізми вирішення цих конфліктів, до яких, коли питання ставиться принципово, якраз і належать публічні форми виразу позицій, серед яких і демонстрації, і забастовки. Тим самим опоненти заручаються громадською підтримкою і створюють тиск з метою посилення своїх позицій. У той же час сторони спору залежать від постійної уваги й вільного інформування з боку засобів масової інформації. Ця увага виступає контролюючою інстанцією, тому що той, хто висуває надмірні вимоги чи застосовує силу, швидко втрачає симпатії громадськості, тим самим послаблюючи свою позицію [6, с. 4]. Таким чином, постійний публічний переговорний процес між різними суб’єктами місцевого самоврядування створює стабільність шляхом зняття напруги. Але ця стабільність не статична, а динамічна, вона змінюється залежно від трансформації цінностей та інтересів в суспільстві. Демократія вводить неминучі в громадському житті конфлікти в рамки їх цивілізованого розвитку [3, с. 113].

У конфліктології сформувалися три основних підходи до розв’язання виникаючих у суспільстві конфліктів з позиції (а) сили, (б) права, й (в) інтересів. Вирішення конфлікту з позиції сили означає, що програє слабший. Другий підхід заснований на правозастосовчій діяльності юрисдикційних органів, на ліквідації конфлікту за допомогою примусового встановлення прав та обов’язків сторін. Традиційним його проявом є судовий розгляд спорів. Третій підхід до розв’язання конфліктів засновано на виявленні й урахуванні взаємних інтересів сторін, на досягненні взаємовигідної угоди, у результаті якої жодна зі сторін не програє [7, с. 55]. Вирішення конфліктів у сфері місцевого самоврядування здійснюється за допомогою всіх трьох названих підходів. Місцева рада та її виконавчі органи це роблять інколи з позиції сили, але частіше все ж з позиції права. Органи місцевого самоврядування різних рівнів переважно розв’язують конфлікти з позиції права. Підхід до розв’язання конфліктів з урахуванням взаємних інтересів сторін сьогодні застосовується рідко. На нашу думку, необхідно розширювати можливості для вирішення конфліктів саме із застосуванням механізмів консенсуального характеру.

Розв’язання конфлікту – це спільна діяльність його учасників, спрямована на усунення проблеми, яка стала його причиною. Аналізуючи порушену проблематику слід виділити два основні способи вирішення конфліктів – правовий і організаційний. До правового способу розв’язання конфлікту належить вирішення спору за рішенням суду, вищестоящим органом публічної влади в адміністративному порядку; до організаційного – переговори, інформування, відволікання й відступ. Конфлікти у царині місцевого самоврядування регулюються різноманітними нормами: правовими, політичними, моральними. У правових пропонуються індивідуальні варіанти поведінки для суб’єктів суспільних відносин, які схвалюються державою, міститься попередження про наслідки тієї чи іншої дії чи бездіяльності. Політичні норми не мають юридичного характеру, тому конфлікти регулюються шляхом переговорів, взаємних поступок тощо. Оскільки будь-який конфлікт тією чи іншою мірою стосується уявлень про добро та зло, правильну й неправильну поведінку, честь, гідність, справедливість, порядність на його врегулювання, суттєвий вплив здійснюють моральні норми.

Результатом вирішення конфлікту може бути: а) перемога однієї зі сторін; б) досягнення згоди щодо спірного питання; в) отримання відповідної компенсації однією зі сторін; г) взаємна відмова сторін від своїх претензій. Під вирішенням конфлікту розуміють процес управлінського впливу на перебіг конфлікту з метою зняття причин його виникнення й негативних наслідків. Повне вирішення означає його припинення на рівні зовнішнього і внутрішнього протиборства, коли «образ супротивника» трансформується в «образ партнера», а установка на боротьбу змінюється орієнтацією на співробітництво. За умови часткового вирішення нівелюється тільки відкрита конфліктна поведінка, але зберігається внутрішнє спонукання до продовження антагонізму, стримуване волею, розумними аргументами або побоюваннями санкцій третьої сторони.

Недостатньо дослідженими залишаються питання управління конфліктами у сфері місцевого самоврядування. Різні конфлікти вимагають відповідних специфічних заходів впливу, але загалом управління ними включає симптоматику, діагностику, прогнозування, профілактику, попередження, послаблення, урегулювання, вирішення. Також існують і такі більш радикальні заходи управлінського впливу, як припинення, гасіння, подолання, усунення конфлікту. Діяльність по управлінню конфліктами є ефективнішою, якщо здійснюється на ранніх етапах виникнення протиріч. Чим раніше виявлено проблему, тим менше зусиль необхідно для вирішення її конструктивно. Втручання в розвиток конфліктної ситуації має здійснюватися компетентними людьми, його радикальність не повинна перевищувати глибини знань про неї. Бажано не змінювати радикально розвиток подій, а сприяти конструктивному вирішенню протиріч [1, с. 187].

Головне завдання органів публічної влади полягає в ефективному розв’язанні на підставі правових норм небезпечних різновидів конфліктів, які призводять до тяжких наслідків, а не тільки в пом’якшенні й усуненні гострих форм їх протікання. У цьому аспекті важливим є з’ясування, наскільки ефективно здатні норми права вплинути на появу, розвиток і розв’язання конфлікту і яким чином необхідно використовувати юридичні механізми щодо управління, пом’якшення й попередження конфліктної взаємодії [9, с. 52]. Вивчення причин, природи, динаміки, наслідків, прогнозування можливих проявів державно-правових конфліктів, шляхів їх вирішення i вжиття заходів, спрямованих на недопущення їх у майбутньому, – основне завдання на сучасному етапі суспільного розвитку. Важливо розробити такі юридичні процедури, які допомагали б виявляти конфлікти в публiчно-правовiй царині й давали б можливість перенести будь-який конфлікт у юридичну сферу з цивілізованою процедурою його розгляду й розв’язання [11, с. 23].

Природа конфліктів між суб’єктами місцевого самоврядування може бути розкрита за допомогою з’ясування їх сутності, причин виникнення, рушійних сил, мотивації й характеристики конфліктуючих сторін. Об’єктом конфліктів завжди виступає певний дефіцитний ресурс, що становить собою матеріальну або духовну цінність, якою прагнуть володіти або користуватися конфліктуючі сторони. Це може бути право (а) на отримання мандату (конфлікти, що виникають з виборчих відносин), (б) прийняття рішень щодо тих чи інших питань (компетенційні конфлікти), (в) власності (конфлікти, що виникають з відносин власності), (г) голосу, ініціювання процесів, кворум, порядок голосування (процедурні конфлікти).

Високий ступінь конфліктності спостерігається у взаємовідносинах міських і районних у місті рад. Останні претендують на відповідну автономність і самостійність як представницькі органи територіальних громад районів у місті. Міські ради, опікуючись проблемами всього міста, намагаються здійснювати управління всіма органами місцевого самоврядування, що діють на території міста, у тому числі й районними в місті радами та їх виконавчими органами. Зменшенню конфліктності сприятиме вдосконалення правового регулювання статусу районних у містах територіальних громад, їх органів та посадових осіб, режиму набуття, володіння й розпорядження ними комунальною власністю. Недоліки у правовому регулюванні місцевого самоврядування в містах з районним поділом на практиці призводять до порушення єдності управління містом у цілому, що не сприяє успішному вирішенню територіальною громадою питань місцевого значення.

Протягом тривалого часу функціонування радянської системи службовці місцевих органів влади звикли до тотального нормативного регламентування всіх питань організації й діяльності останніх. Тому й сьогодні часто місцеві негаразди пов’язують із недостатнім і недосконалим регулюванням правового статусу тих чи інших органів. Усе це свідчить про незрілість місцевого самоврядування в Україні, органи якого ще не готові взяти на себе відповідальність за стан справ у відповідних населених пунктах. Звідси й постійна практика «озиратися» на місцеві державні адміністрації при вирішенні майже всіх питань місцевого значення. У той же час значна частина питань організації й діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування може бути предметом місцевого (локального) регулювання. Наприклад, результатом взаємних домовленостей може бути рішення міської ради про визначення обсягу й меж повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів. Міська рада повинна вирішувати це питання, керуючись принципом субсидіарності. Адже відомо, що деякі повноваження місцевого самоврядування ефективніше реалізуються саме районними в місті радами (приміром, дошкільна освіта, соціальний захист і соціальне забезпечення, ремонт житлового фонду тощо).

Значне число конфліктів у сфері місцевого самоврядування виникають з організаційно-управлінських причин, пов’язаних зі створенням, розвитком і функціонуванням органів, їх структурних складників та посадових осіб. До таких причин належать: а) структурно-організаційні (невідповідність структури органу вимогам здійснюваної ним діяльності); б) функціонально-організаційні (відсутність оптимальності функціональних зв’язків із зовнішнім середовищем, в системі органів місцевого самоврядування, між структурними підрозділами, окремими службовцями); в) особистісно-функціональні (повна або часткова невідповідність службовця професійним, моральним та іншим вимогам відповідної посади); г) ситуативно-управлінські, зумовлені помилками, що допускаються керівниками й підлеглими в процесі вирішення управлінських та інших завдань.

В умовах недостатньої сформованості, чіткості, а іноді й неузгодженості положень чинної системи правових норм, що регулюють відносини в царині місцевого самоврядування, нерідко виникають конфліктні ситуації у сфері організації й функціонування різних рівнів органів місцевого самоврядування, які “паралізують” потенціал цієї форми управління громадськими справами, заважають її стабільному і прогнозованому здійсненню і в поєднанні з не досить високою освітньою підготовкою службових осіб виконавчих структур місцевих рад врешті-решт негативно позначаються на якості надання управлінських і комунальних послуг жителям відповідних населених пунктів [4, с. 65].

Важливу роль у вирішенні конфліктів у сфері місцевого самоврядування відіграє Конституційний Суд України. Аналіз практики його роботи переконує, що приблизно кожне п’яте конституційне подання або звернення стосується аспектів діяльності органів місцевого самоврядування в Україні. Приймаючи рішення, Конституційний Суд України розв’язує надзвичайно вагомі питання забезпечення функціонування цієї системи органів публічної влади. Зокрема, ним були усунуті непорозуміння й неузгодженості в законодавчому регулюванні питань: виборів депутатів місцевих рад, сумісництва, утворення районів у місті, особливостей здійснення місцевого самоврядування в м. Києві та ін. На підставі Конституції й законів України сформульовано низку правових позицій, що мають фундаментальне значення для подальшого розвитку місцевого самоврядування.

Громадянське суспільство сприяє формуванню структур і процедур компромісу і створює підґрунтя, в рамках якого можна ефективно розв’язувати конфлікти між групами й індивідами, об’єднувати суперечливі інтереси і знаходити можливості досягнення консенсусу. Механізми вирішення конфліктів, об’єднання інтересів можуть бути дієвими, лише коли вони в певній мірі відкрито проявляються в суспільстві. Наявність плюралізму інтересів і поглядів різних повноправних суб’єктів громадянського суспільства й політичного процесу зумовлює необхідність узгодження їх волі, намірів, інтересів, забезпечення взаємодії владних структур. Конституційно закріплена рівність перед законом (ст. 24), партнерство повноправних громадян перетворює консенсус на найважливіший спосіб вирішення протиріч у суспільстві. Без нього не може оптимально розвиватися жоден соціум (співтовариство), оскільки консенсус є універсальним методом вирішення колізій і конфліктів у всіх царинах суспільних відносин: економічних, політичних, соціальних, юридичних, духовних [10, с. 214].

Конституція покладає на місцеві органи виконавчої влади обов’язок взаємодіяти з органами місцевого самоврядування для забезпечення балансу державних і місцевих інтересів. Однак на практиці останні часто ігноруються органами виконавчої влади, що призводить до конфліктів, взаємної недовіри й політичної напруженості у відносинах між ними. Компетенційні спори й політичні конфлікти у відносинах органів місцевого самоврядування й органів виконавчої влади могли б легко вирішуватися, якби у відповідних органів виконавчої влади була політична воля щодо (а) реального здійснення адміністративної реформи на місцевому й регіональному рівнях, (б) розвитку на засадах децентралізації управління державними й місцевими справами, (в) консолідації ресурсного забезпечення і стратегічного планування діяльності територіальних громад тощо.

Існує нагальна потреба в законодавчому вирішенні й розробці комплексу заходів запобігання компетенційним спорам і політичним конфліктам у системі конституційних відносин місцевих влад між обласними, міськими (міст обласного значення) радами й обласними державними адміністраціями, а також між районними, міськими (міст районного значення), селищними (центрами відповідних районів) радами й районними державними адміністраціями. Ці спори виникають особливо в період формування й перерозподілу бюджетних коштів і більша їх частина повинна вирішуватися шляхом демократичних домовленостей. Законодавець має передбачити процедури як судового, так і позасудового розгляду таких спорів і конфліктів.

На практиці питання про розмежування повноважень (наприклад, органів місцевого самоврядування й місцевих державних адміністрацій) нерідко здійснюється за принципом права сили. Звичайно, що сила державних органів завжди вагоміша. Закріплення в законодавстві механізмів консенсуального вирішення конфліктів сприятиме розвитку й підвищенню ефективності діяльності кожної з підсистем публічної влади місцевого рівня. Закон повинен включати в себе юридичні домовленості різних соціальних сил. Конфронтаційний стиль учасників політичного процесу не повинен переходити в адекватний стиль законотворення. Завдання закону – не роз’єднувати, а об’єднувати, консолідувати суспільство на підставі вирішення актуальних проблем країни [10, с. 215].

Предметом подальших наукових досліджень мають бути питання розробки механізму регулювання конфліктів у сфері місцевого самоврядування в трансформаційних умовах розвитку суспільства.

Список літератури: 1. Анцупов А.Я., Баклановский С.В. Конфликтология в схемах и комментариях. – С.-Пб.: Питер, 2005. – 288 с. 2. Данильян О.Г. Порівняльний аналіз механізмів регулювання конфліктів при тоталітаризмі і демократії // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: Матер. Міжнар. наук-практ. конф., м. Харків, 25 травня 2004р./ За ред. Ю.П. Битяка. – Х.: Ін-т. держ. буд-ва та місц. самоврядування АПрН України, 2004. – С. 34-39. 3. Калинин И.К. К дискуссии о гражданском обществе // Социолог. исслед. – 2001. – № 4. – С. 112-122. 4. Константий О.В. Діяльність Конституційного Суду України як гарантія реалізації прав місцевого самоврядування в Україні // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: Матер. Міжнар. наук-практ. конф., м. Харків, 25 травня 2004 р. / За ред. Ю.П. Битяка. – Х.: Ін-т держ. буд-ва та місц. самоврядування АПрН України, 2004. – С. 64-67. 5. Конфліктологія: Підручник / За ред. Л.М. Герасіної та М.І. Панова. – Х.: Право, 2002. – 256 с. 6. Ленк Т. Западно-восточная языковая путаница: заметки наблюдателя из Германии // Зеркало недели. – 2003 – № 25. – С. 4. 7. Ставицька О.В. Деякі соціальні технології врегулювання юридичних конфліктів // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. – Вип. 10: Право, 2005. – С. 53-59. 8. Ставицька О.В. До питання про сутність адміністративно-правових конфліктів / Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: Матер. Міжнар. наук-практ. конф., м. Харків, 25 травня 2004р./ За ред. Ю.П. Битяка. – Х.: Ін-т держ. буд-ва та місц. самоврядування АПрН України, 2004. – С. 253-255. 9. Ткаченко Ю.В. До питання про природу юридичних конфліктів, що виникають у процесі парламентських виборів / Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. – Х.: Право, 2002. – № 4. – С. 51-57. 10. Тодыка Ю.Н. Конституционное право Украины: отрасль права, наука, учебная дисциплина: Учеб. пособ. – Х.: Фолио: Райдер, 1998. – 292 с. 11. Тодика Ю.М. Наука конституцiйного права України на сучасному етапi. Консп. лекцiй. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 1996. – 27 с. 12. Тодика Ю.М. Функціонування державної влади в аспекті конфліктології // Право України. – 1997. – № 1 – С. 48-49.

Надійшла до редакції 04.04.2006 р.

УДК 342.25 О.Г. Остапенко, здобувачка

при кафедрі державного будівництва

та місцевого самоврядування

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

МУНІЦИПАЛЬНО-ПРАВОВА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

ОРГАНІВ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ

Однією з правових гарантій місцевого самоврядування та його захисту від можливих порушень є юридична відповідальність. У вітчизняній літературі, присвяченій цьому питанню, вирізняють такий самостійний вид відповідальності, як муніципально-правова. Актуальність дослідження проблеми муніципально-правової відповідальності посягає в недостатності її наукової розробленості взагалі, а також у недослідженості питань відповідальності органів самоорганізації населення. До суб’єктів муніципально-правової відповідальності в більшості випадків відносять органи й посадових осіб місцевого самоврядування [7, с. 19-22]. Ми погоджуємося з думкою В.В. Кравченка та М.В. Пітцика щодо необхідності розширення кола суб’єктів такої відповідальності, до яких належать територіальні громади, органи й посадові особи державної влади й місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення, депутати місцевих рад і кандидати на посаду сільського, селищного, міського голови [8, с. 335].

Проблеми організації й діяльності органів самоорганізації розглядалися у працях О.В. Батанова, П.М. Любченка, М.Ю. Мягченка, С. Саханенка [Див.: 1; 9; 11], але комплексного дослідження питань муніципально-правової відповідальності вказаних органів немає. Метою статті є визначення сутності й видів юридичної відповідальності органів самоорганізації населення.

Ефективне здійснення муніципальної влади передбачає прояв ініціативи, творчості, самостійності дій кожного учасника муніципального процесу, який можна реалізувати лише за умов справжнього самоврядування та свободи вибору оптимальних варіантів рішень і засобів їх виявлення [3, с. 22]. У зв’язку з цим досить слушною видається думка О.В. Батанова, що байдуже ставлення жителів – членів територіальної громади до того, кого вони обирають в органи місцевого самоврядування, до своєї роботи на робочих місцях, небажання й невміння брати участь в організаційних формах контролю за місцевою владою, відсутність активного співробітництва, соціальної солідарності мешканців тощо можуть призвести (та й призводять) до низького рівня добробуту основної маси населення в селищі, селі, місті [2, с. 7].

Юридична відповідальність у системі місцевого самоврядування зумовлена також нормами Закону України “Про звернення громадян” [4; 1996. – № 47. – Ст. 256]. Підсумовуючи його зміст, можна констатувати, що звернення громадян є засобом не тільки взаємодії громадян – членів територіальної громади та інших суб’єктів, які входять до системи місцевого самоврядування, а й контролю й відповідальності останніх, у тому числі й органів самоорганізації населення.

За загальними положеннями інституту юридичної відповідальності останню можуть нести лише деліктоздатні суб’єкти. У муніципальному праві такими є два види суб’єктів – індивідуальні (члени відповідних територіальних громад, депутати представницьких органів місцевого самоврядування, посадові особи) і колективні (територіальні громади, органи державної влади, представницькі й виконавчі органи місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення, об’єднання громадян, інші соціальні групи: комітети й комісії представницьких органів, виконавчі органи, президії районних та обласних рад, виборчі комісії тощо) [3, с. 24, 25]. У зв’язку з цим необхідно зазначити, що з огляду на структуру органів самоорганізації населення до індивідуальних суб’єктів муніципальної відповідальності слід віднести голову, заступника, секретаря і членів органу самоорганізації, а до колективних – комітети та інші колегіальні органи, створені органами самоорганізації населення, і, власне, ці органи.

У науковій літературі найбільш поширеною є наступна класифікація муніципально-правової відповідальності, яка може бути застосована й до органів самоорганізації населення: це відповідальність перед (а) територіальною громадою (населенням), (б) державою та (в) фізичними і юридичними особами.

Передумовою відповідальності органів самоорганізації населення перед частиною територіальної громади в межах дії органу може виступати втрата довіри громадян до них, підставами виступають: (а) порушення Конституції чи законів України, інших актів законодавства, обмеження прав і свобод громадян і (б) незабезпечення здійснення наданих їм повноважень. У цьому разі застосовуються такі форми муніципально-правової відповідальності, як дострокове припинення повноважень органу самоорганізації населення або позбавлення повноважень.

Повноваження органу самоорганізації населення можуть достроково припинятися за рішенням зборів (конференції) жителів при саморозпуску, яким є фактична ліквідація цього органу на підставі такого рішення, що є не формою відповідальності, а результатом вчинення ним правопорушення.

Підставами відповідальності органів самоорганізації населення перед державою також є порушення Конституції або законів України та інших актів законодавства. У такому випадку формами муніципально-правової відповідальності органу самоорганізації є припинення його діяльності або позбавлення повноважень. Члени органу самоорганізації населення можуть бути притягнені до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності залежно від характеру вчиненого правопорушення.

З метою уникнення безпідставних звинувачень на адресу органів самоорганізації населення ч. 3 ст. 20 Закону України “Про органи самоорганізації населення” [4; 2001. – № 48. – Ст. 254] (далі – Закон) передбачає, що відповідна місцева рада звертається до суду за висновком про визнання рішення органу самоорганізації незаконним. І лише за наявності такого рішення може розглядатися питання про припинення або позбавлення повноважень органу самоорганізації населення.

Підставами відповідальності органів самоорганізації населення та їх членів перед фізичними та юридичними особами є прийняття неправомірних рішень, їх дії чи бездіяльність, якими заподіяно шкоду вказаним особам.

Якщо органи самоорганізації населення є юридичними особами, вони несуть цивільну й господарську відповідальність за вчинені правопорушення згідно з вимогами цивільного й господарського законодавства. Виникає досить важливе питання: а чи несуть відповідальність ті органи самоорганізації, які не мають статусу юридичної особи? Оскільки в цьому разі орган самоорганізації не є юридичною особою, а значить, і не може виступати відповідачем у суді й нести відповідальність, можна вести мову лише про відповідальність індивідуальну, тобто окремих членів органу самоорганізації.

На думку П.А. Трачука досліджувана відповідальність поділяється на два види: а) публічно-правова – органів і посадових осіб місцевого самоврядування за неналежне здійснення своїх функцій і повноважень і б) юридична – за створення перепон в участі громадян у місцевому самоврядуванні [12, с. 99]. Аналогічним чином можна визначити й відповідальність органів самоорганізації населення.

Наприклад, на підставі неналежного виконання своїх функцій, порушення Конституції та законів України, невиконання рішень певної місцевої ради і зборів (конференції) жителів за місцем проживання повноваження органів самоорганізації населення можуть бути достроково припинені за рішенням указаних суб’єктів або суду. Дострокове припинення повноважень є однією з форм муніципально-правової відповідальності, внаслідок чого орган втрачає власні правоздатність і дієздатність, що тягне за собою припинення діяльності останнього.

Підставами дострокового припинення повноважень як форми відповідальності органу є правопорушення, вчинене цим органом, що пов’язано: 1) з невиконанням ним: а) рішень сільської, селищної, міської, районної в місті ради (у разі її створення), її виконавчого комітету; б) рішень зборів (конференції) жителів за місцем проживання; в) своїх повноважень (власних і делегованих); 2) порушенням органом Конституції і законів України, інших актів законодавства. Закон не дає визначення терміна “інші акти законодавства”, але, виходячи із загального змісту його ст. 25, можемо стверджувати, що до таких актів належать підзаконні нормативно-правові акти.

У вказаному випадку дострокове припинення повноважень органу самоорганізації населення як вид муніципально-правової відповідальності слід відрізняти від дострокового припинення його повноважень як наслідку перепланування території, на якій мешкають жителі, які обрали цей орган (ч. 2 ст. 25 Закону), що не є формою відповідальності.

Важливо враховувати той фактор, що дострокове припинення повноважень розглядуваного органу може пов’язуватися з невиконанням як власних, так і делегованих повноважень. У другому випадку питання цієї форми відповідальності вирішується значною мірою з урахуванням того, чи дотримується орган самоорганізації обов’язку цільового використання наданих коштів та інших ресурсів і наскільки економно й ефективно він їх застосовує [5, с. 76, 77].

Ініціаторами дострокового припинення повноважень органу самоорганізації населення як виду муніципально-правової відповідальності виступають різні суб’єкти. Приміром, у разі невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті ради (при її створенні), її виконавчого комітету ініціаторами виступає відповідна місцева рада, яка дала дозвіл на створення органу самоорганізації. При невиконанні органом рішень зборів (конференції) жителів за місцем проживання і своїх повноважень дострокове припинення його діяльності ініціюється цими зборами (конференцією). Якщо орган самоорганізації населення порушує Конституцію, закони України та інші акти законодавства, ініціатором припинення повноважень до закінчення строку їх здійснення виступають державні органи. В умовах правової держави встановлення фактів таких порушень є прерогативою судової гілки влади за зверненням відповідних органів.

Підставою відповідальності органів самоорганізації населення перед фізичними та юридичними особами є неправомірні рішення, дії або бездіяльність цих органів або їх посадових осіб, які порушують права і свободи особи, спричиняючи їм шкоду. При цьому рішення, дії або бездіяльність цього органу та його членів визнаються незаконними.

Стаття 28 Закону передбачає можливість оскарження рішень, дій або бездіяльності органів самоорганізації та їх членів до відповідної ради або до суду. Під дією органу самоорганізації (або його члена), яка може бути оскаржена, необхідно розуміти його активну поведінку, яка не входить до компетенції органу (його члена) і призвела (чи могла призвести) до суспільно шкідливих наслідків. Бездіяльністю цього органу (його члена), навпаки, вважається його пасивна поведінка, тобто невиконання ним суспільно корисних дій, які орган (його член) мав був учинити і мав можливість це зробити.

До місцевої ради, яка надала дозвіл на створення органу самоорганізації, може звертатися будь-яка фізична або юридична особа, права, свободи чи законні інтереси якої були порушені при прийнятті рішень цим органом, учиненні певних протиправних дій чи ухиленні від здійснення дій, які орган самоорганізації повинен був здійснити і які передбачені законодавством, Положенням про нього або рішенням відповідної місцевої ради.

Стаття 28 Закону встановлює відповідальність органу самоорганізації населення та його посадових осіб за порушення законодавства. У цій статті йдеться вже про відповідальність членів цього органу. Виникає запитання: хто ж саме може бути притягнутий до муніципально-правової відповідальності за порушення законодавства – незаконне рішення, дію або бездіяльність? Зазначимо, що в такому випадку відповідальність несуть члени органу самоорганізації населення, які є посадовими особами, або члени, на яких покладено виконання організаційно-розпорядчих функцій згідно із законодавством або Положенням про цей орган.

За п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративні суди розглядають спори фізичних або юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень з оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій або бездіяльності. За п. 7 ч. 1 ст. 3 цього Кодексу суб’єктом владних повноважень визнається орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова або службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій на підставі законодавства, у тому числі при виконанні делегованих повноважень. У постанові Пленуму Верховного Суду України № 13 від 3 грудня 1997 р. “Про практику розгляду судами справ за скаргами на рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, які порушують права та свободи громадян” [10] зазначається, що під органами місцевого самоврядування маються на увазі створені на підставі Конституції України і Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” [4; 1997. – № 24. – Ст. 170] як представницькі органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські, районні й обласні ради) та їх виконавчі органи, так і органи самоорганізації населення. Сьогодні незаконні рішення, дії або бездіяльність органів самоорганізації населення потрібно оскаржувати до адміністративного суду, оскільки ці органи мають владну природу.

Іншим видом муніципального-правової відповідальності органу самоорганізації населення може бути припинення його повноважень. Так, прийняття ним рішень, що суперечать чинним нормативно-правовим актам, може бути підставою для припинення діяльності цього органу або позбавлення його повноважень. До таких актів законодавство відносить: (а) Конституцію і закони України; (б) акти законодавства (з огляду на зміст ч. 2 ст. 28 Закону маються на увазі підзаконні нормативно-правові акти вищого й центральних органів виконавчої влади); (в) Положення про цей орган; (г) інші рішення ради, її виконавчого органу; (д) розпорядження сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради (у разі її створення); (е) рішення зборів (конференції) жителів за місцем проживання, місцевого референдуму.

Наголосимо, що сам факт прийняття розглядуваним органом рішень, які суперечать указаним нормативно-правовим актам, є підставою для припинення його повноважень. Значить, не обов’язково діяльність органу самоорганізації має бути спрямована на реалізацію такого рішення; достатньо лише факту його прийняття, що послужить підставою для припинення діяльності цього органу або позбавлення його повноважень.

Таким чином, за прийняття органом самоорганізації населення рішень, які суперечать указаним нормативно-правовим актам може застосовуватись одна з наступних санкцій: 1) припинення діяльності органу самоорганізації населення або 2) позбавлення повноважень органу. При цьому у другому випадку, треба вирішити питання: усіх повноважень позбавляється орган чи лише певної їх частини? Якщо всіх, це призводить до втрати ним власної правоздатності, що передбачає необхідність переобрання такого органу. Якщо ж лише частини повноважень, то зменшується обсяг його правоздатності (позбавлення повноважень, при реалізації яких були допущені порушення законодавства), але орган самоорганізації продовжує власну діяльність.

З урахуванням зазначеного вище муніципально-правова відповідальність органів самоорганізації населення за неналежне здійснення своїх функцій і повноважень полягає в можливості застосування таких видів санкцій, як дострокове припинення повноважень цього органу і позбавлення повноважень.

Супровідним чинником муніципально-правової відповідальності виступають правозахисні функції правосуддя в механізмі публічної влади, а розгляд судами справ про законність актів органів самоорганізації населення є механізмом визначення складу муніципального делікту [12, с. 100].

Юридична відповідальність за створення перепон в участі громадян у місцевому самоврядуванні, зокрема, у створенні й діяльності органів самоорганізації населення, є порушенням свободи волевиявлення громадян – членів територіальної громади, що може проявлятись у застосуванні адміністративного ресурсу органами місцевого самоврядування, якщо органи самоорганізації створюються за ініціативою ради чи для “забезпечення” діяльності депутата місцевої ради. До того ж порушення можуть існувати під час створення органів самоорганізації населення, наприклад, порушення (а) принципів загального, рівного, прямого виборчого права, (б) порядку проведення зборів (конференції) громадян за місцем проживання тощо.

Виходячи з викладеного, можемо зробити висновок, що муніципально-правова відповідальність органів самоорганізації населення становить собою встановлені законом і локальними актами примусові заходи, які застосовуються, власне, до цих органів та їх членів за вчинені правопорушення, внаслідок чого орган самоорганізації або припиняє діяльність або позбавляється повноважень. Як уже зазначалося, відповідальність досліджуваних органів є найменш розвинутим інститутом муніципально-правової відповідальності, що дозволяє здійснити подальше дослідження вказаної проблеми. Крім того, у зв’язку з формальністю створення й існування органів самоорганізації населення на практиці він майже ніколи не застосовується.

Список літератури: 1. Батанов О. Органи самоорганізації населення. Як вони бачаться в Києві // Віче. – № 10. – 2002. – С. 5-12. 2. Батанов О.В. Територіальна громада і людина та проблеми відповідальності в місцевому самоврядуванні // Бюл. Мінюсту України. – 2003. – № 10. – С. 5-15. 3. Батанов О.В., Пастернак О.М. Система суб’єктів конституційно-правової відповідальності в місцевому самоврядуванні України // Часопис Київ. ун-ту права. – 2003. – № 3. – С. 22-29. 4. Відомості Верховної Ради України. 5. Закон України “Про органи самоорганізації населення”: Наук.-практ. коментар / За ред. В.В. Кравченка. – К.: Атіка-Н, 2003. – 152 с. 6. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р. // Голос України. – 2005. – № 158 (23 серпня). – С. 10-21. 7. Конституційне право України: Підручник /За ред. В.Ф. Погорілка. – К.: Наук. думка, 2002. – 732 с. 8. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України: Навч. посіб. – К.: Атіка, 2003. – 672 с. 9. Любченко П.М. Регулювання діяльності органів самоорганізації населення // Теорія та практика державного управління. – Вип. 2: Держ. управління та місц. самоврядування: Тези ІІІ Міжнар. наук. конгресу 26 лют. 2003 р. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2003. – С. 44-46. 10. Про практику розгляду судами справ за скаргами на рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, які порушують права та свободи громадян: Пост. Пленуму Верхов. Суду України № 13 від 3 груд. 1997 р. // Зб. пост. Пленуму Верхов. Суду України в цивільних справах та з загальних питань (1961 – 2000). – Х.: Одіссей, 2000. – С. 321-327. 11. Саханенко С. Самоорганізація громадян за місцем проживання у системі місцевого самоврядування // Зб. наук. пр. Укр. акад. держ. упр. при Президентові України / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во УАДУ, 2001. – Вип. 2. – С. 140-151. 12. Трачук П.А. Проблеми юридичної відповідальності в системі місцевого самоврядування. // Держава і право. Юрид. і політ. науки: Зб. наук. пр. – Вип. 18. – К.: ІДП НАНУ, 2002. – С. 98-103.

Надійшла до редакції 12.04.2006 р.

УДК 342.9:5.08 О.Б. Червякова, канд. юрид. наук, доцент

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ГЛАСНОСТІ

В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Реформування місцевого самоврядування потребує подальшого вдосконалення механізму забезпечення його прозорості й відкритості. Одним із напрямків вирішення цих завдань є реалізація принципу гласності як першооснови діяльності органів місцевого самоврядування. Гласність розглядається як інформаційна відкритість, публічність [4, с. 163]. Перш за все мається на увазі поінформованість членів громади про діяльність органів місцевого самоврядування. Обов’язок забезпечити гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів її рішень, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднення рішень ради покладаються на голову районної, обласної, районної в місті ради, що затверджено в п. 14 ч. 6 ст. 55 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” (далі – Закону) [2; 1997. – 24. – Ст. 170].

Загальні проблеми інформаційного забезпечення державного управління та реалізації права громадян на інформацію висвітлювалися в роботах Г.В. Атаманчука, І.Л. Бачило, В.Д. Гавловського, В.О. Копилова, Т.А. Костецької, О.Г. Кушніренка, В.М. Лопатіна, Т.М. Слінько, Ю.М. Тодики, М.О. Федорова, В.С. Цимбалюка та деяких інших учених, що свідчить про їх актуальність, багатогранність і значущість на сучасному етапі. У той же час у більшості праць не приділялося належної уваги питанням реалізації принципу гласності, інформаційної відкритості в діяльності органів і місцевого самоврядування. Мета даної статті – дослідити деякі організаційно – правові форми й механізм забезпечення гласності в діяльності зазначеної інституції.

Важливою умовою формування громадянського суспільства є право громадян на об’єктивну, відкриту й достовірну інформацію в усіх сферах суспільного життя. Інформація – це документовані або публічно оголошені відомості про питання та явища, що відбуваються в суспільстві, державі й навколишньому природному середовищі [2; 1992. – № 48. – Ст. 650]. Стаття 19 Загальної декларації прав людини, ст.10 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод, ст.19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, ст. 34 Конституції України, ч. 1 ст. 9 Закону України “Про інформацію” надають кожному право вільно збирати, одержувати й поширювати інформацію. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, захисту репутації або прав інших людей, запобігання розголошення інформації, одержаної конфіденційно, або підтримання авторитету й неупередженості правосуддя.

Для реалізації зазначених прав громадяни звертаються з інформаційними запитами до відповідних державних органів та їх посадових осіб. Інформаційний запит – це вимога про надання (а) можливості ознайомлення з офіційними документами, (б) будь – якого офіційного документа незалежно від того, стосується він громадянина особисто чи ні, (в) письмової або усної інформації щодо діяльності органів законодавчої, виконавчої та судової влади України, їх посадових осіб з окремих питань (ч. 1-3 ст. 32 Закону України “Про інформацію”).

Стаття 40 Конституції України надає право громадянам направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, які зобов’язані розглянути звернення й дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Це друга форма реалізації права на інформацію.

Зазначеним правам громадян кореспондуються обов’язки названих органів та їх посадових осіб надавати інформацію й відповіді на звернення громадян у порядку й у певні строки (ч. 6 ст. 32 Закону України “Про інформацію”, ст. 20 Закону України “Про звернення громадян” [2; 1996. – № 47. – Ст. 256]).

Свої особливості має реалізація права на інформацію в органах місцевого самоврядування, де поряд з інтересами особи й держави визнаються й гарантуються ще й місцеві (муніципальні), пов’язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності громади. Це зумовлено визнанням державою особливого права в системі конституційних прав та свобод людини і громадянина – права територіальної громади на місцеве самоврядування [3, с. 698]. Місцеве самоврядування розглядається як право і реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 2 Закону), як засіб розв’язання зазначених питань (ст. 145 Конституції України). У цьому сенсі інформація є важливим інструментом і матерією місцевого самоврядування, засобом регулювання суспільної життєдіяльності громади. Адже в місцевому самоврядуванні формується певна соціальна інформація, здатна обслуговувати й задовольняти як спільні інтереси громади, так і окремих її членів. Вона відбиває потреби самоврядування, інтереси й цілі територіальної громади, регулює свідомість людей, їх поведінку й діяльність і забезпечує реалізацію права громадян на участь у місцевому самоврядуванні.

У той же час відповідно до завдань, що стоять перед органами місцевого самоврядування та їх посадовцями, така інформація має формуватися з урахуванням їх компетенції, узгоджуватися із властивостями, формами й закономірностями об’єктів управління, відображати зворотний зв’язок з керованими об’єктами та громадою, бути спрямованою на реалізацію повноважень органів місцевого самоврядування. Отже, раціональність та ефективність діяльності органів місцевого самоврядування безпосередньо пов’язана з якісними характеристиками інформаційних ресурсів, які є в їх розпорядженні.

Таким чином, ідеться про особливий вид суспільних відносин – інформаційних, які врегульовані законом і, по суті, є інформаційними правовідносинами. Їх змістом є забезпечення таких основних можливостей, як : (а) доступ до інформації, (б) обмін нею, (в) створення інформації.

Організаційно-правові форми реалізації принципу гласності в системі місцевого самоврядування, закріплені в Законі, можна класифікувати залежно від ролевих функцій суб’єктів, які ініціюють інформаційні правовідносини, а також характеру правовідносин на виникаючі за ініціативою органів (а) місцевого самоврядування та їх посадових осіб, (б) громади, самоорганізації населення або окремих членів громади, а також депутатів відповідних рад.

Перша група відносин заснована на положеннях законодавства, які зобов’язують посадовців місцевого самоврядування оприлюднювати певну інформацію. Так, відповідно до ч. 4 ст. 9 Закону підлягає оприлюдненню рішення ради, прийняте з питання, винесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи; п. 9 ч. 3 ст. 42 Закону передбачає, що сільський, селищний, міський голова має оприлюднювати затверджені радою програми, бюджет і звіти про їх виконання. Частина 2 ст. 11 Закону України “Про житлово-комунальні послуги” [2; 2004. – № 47. – Ст. 514] передбачає, що з метою забезпечення прав населення на отримання інформації щодо додержання вимог законодавства, а також стандартів, нормативів, норм і правил у сфері житлово-комунальних послуг органи місцевого самоврядування (а) не рідше одного разу на рік через засоби масової інформації інформують населення про стан і плани, проекти розвитку, реформування житлово-комунального господарства відповідного населеного пункту; (б) залучають представників органів самоорганізації населення і членів правлінь об’єднань співвласників багатоквартирних будинків, житлово-будівельних кооперативів, молодіжних житлових комплексів тощо до участі в обговоренні стану та планів, проектів розвитку, реформування житлово-комунального господарства відповідного населеного пункту; (в) готують пропозиції органам місцевого самоврядування щодо погодження інтересів територіальних громад і виконавців (виробників) у разі виникнення розбіжностей при визначенні потреби територіальної громади в цих послугах, їх кількості, якості й вартості. Закон “Про реабілітацію інвалідів в Україні” [2; 2006. – № 2-3. – Ст. 36] покладає на органи місцевого самоврядування організацію інформування про зміни в законодавстві про реабілітацію інвалідів (абз. 12 ст. 8 ). До відома населення мають доводитися також акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб (ч. 11 ст. 59). Можна наводити й інші положення майже 50 законів (!), які зобов’язують органи місцевого самоврядування та їх посадовців оприлюднювати певну інформацію. Вважаємо, що таке розпорошення повноважень ускладнює реалізацію прав громадян на інформацію.

Особливого значення набуває питання забезпечення відкритості рішень ради, актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Згідно з ч. 5 ст. 59 Закону вступ у силу рішення ради нормативно – правового характеру визначається днем його офіційного оприлюднення. Проте недостатньо прийняти таке рішення й довести його до відома осіб. Важливо, щоб воно відповідало певним вимогам, які Г.В. Атаманчук називає “інформаційними якостями управлінських рішень” [1, с. 333, 334] і відносить до них сукупність інформації, що міститься в рішенні, відбиває певну управлінську ситуацію, завдання, проблему й засоби управлінських впливів, покликаних перевести її у практичну площину. Тим самим забезпечується можлива й реальна об’єктивна зумовленість, суб’єктивне обґрунтування й соціальна ефективність управлінських рішень. В іншому разі вимога законодавства про оприлюднення рішень ради нормативно – правового характеру стає формальною.

В окремих випадках законодавець установлює обов’язковість оприлюднення навіть проектів нормативно – правових актів, прийняття яких належить до компетенції органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Так, за ст. 35 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” [2; 2004 – № 9. – Ст. 79] проекти регуляторних актів до внесення їх на розгляд засідання відповідного виконавчого органу ради або на затвердження відповідному сільському, селищному, міському голові, підлягають оприлюдненню з метою одержання зауважень і пропозицій. Більше того, за рішенням сільської, селищної, міської, районної, обласної ради або відповідальної постійної комісії ради оприлюднюються проекти регуляторних актів, які не оприлюднювалися до внесення їх на розгляд сесії відповідної ради; проекти таких актів можуть оприлюднюватися також і повторно. У разі порушення зазначених вимог законодавства регуляторний акт, безумовно, не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування (ст. 36).

Другим способом забезпечення гласності в діяльності органів місцевого самоврядування є обов’язкове звітування певних посадовців про їх діяльність. Приміром, ч. 6 ст. 42 Закону зобов’язує сільського, селищного, міського голову не менше одного разу на рік звітувати про свою діяльність перед територіальною громадою на відкритій зустрічі, а на вимогу не менше половини депутатів відповідної ради перед членами ради про роботу її виконавчих органів у будь – який визначений ними строк. Голова районної, обласної ради звітує перед членами ради про свою діяльність не менше одного разу на рік, а на вимогу не менше третини депутатів – у визначений ними строк (п. 17 ч. 6 ст. 55 Закону).

Отже, інформація органів місцевого самоврядування має рухатися, перетворюватися на соціальну практику – конкретні дії, вчинки їх посадових осіб відповідно до потреб громади та її окремих членів.

Ініціаторами іншої групи інформаційних правовідносин виступають громада, її окремі члени, органи самоорганізації населення, депутати рад, які реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні шляхом доступу до відповідної інформації. Саме в активній поведінці зазначених суб’єктів на одержання інформації виявляється їх участь у самоврядуванні, реалізація принципу гласності в роботі органів місцевого самоврядування. Перш за все йдеться про такі форми інформаційного обігу, як місцевий референдум (ст. 7 Закону), загальні збори громадян (ст. 8 Закону) та місцеві ініціативи (ст. 9 Закону), врегульовані законами й локальними нормативними актами цих органів.

Доступ громадян до інформації місцевого значення відбувається також шляхом залучення представників громадськості до роботи в підготовчих комісіях і робочих групах постійних комісій рад з попереднього вивчення питань, розробки проектів рішень рад тощо (ч. 12 ст. 47 Закону).

Право звернутися із запитом до керівника ради та її органів, сільського, селищного, міського голови з питань, віднесених до відання ради, надано депутатові. За результатами розгляду запиту рада приймає рішення (ч. 7 ст. 49 Закону).

Іншою формою одержання інформації про діяльність органів місцевого самоврядування та їх посадовців є пропозиції й зауваження, висловлені депутатом на сесії ради або передані в письмовій формі головуючому на сесії. Вони мають бути розглянуті радою або за її дорученням її постійними комісіями, підконтрольними й підзвітними раді органами з подальшим інформуванням депутата й ради про вжиті заходи (ч. 9 ст. 49 Закону). Депутат має право знайомитися з будь – якими офіційними документами, що зберігаються у відповідних органах місцевого самоврядування, копіювати їх, робити виписки (ч. 11 ст. 49 Закону).

Закон (ч. 16 ст. 46) передбачає, що сесії ради проводяться гласно. З огляду на те, що рішення про її скликання доводиться до відома населення (не пізніше ніж за 10 днів до сесії, а у виключних випадках – ніж за день) з повідомленням часу скликання, місця проведення й порядку денного, можна зробити висновок про можливість одержання інформації про діяльність ради шляхом присутності на її сесіях членів громади. Крім того, ч. 3 ст. 27 Закону України “Про органи самоорганізації населення” [2; 2001. – № 48. – Ст. 254] надає членам самоорганізації населення право брати участь у засіданнях відповідних місцевих рад та їх виконавчих органів, що стосуються їх діяльності, а також при розгляді питань, ініційованих органом самоорганізації населення, з правом дорадчого голосу. Аналогічно мають вирішуватися питання присутності на сесії ради також представників загальних зборів громади, які ініціювали розгляд певних питань на засіданні ради (ч. 12 ст. 46 Закону), оскільки Законом це не передбачено.

Виняток з цього становлять закриті пленарні засідання ради, про що приймається відповідне рішення. Хоча ч. 16 ст. 46 Закону не визначає підстави для прийняття останнього, вважаємо, що йдеться про необхідність забезпечення обмеження доступу до інформації згідно з вимогами ст. 30 Закону “Про інформацію”.

Неприйнятним з огляду на забезпечення гласності в місцевому самоврядуванні є положення ст. 47 Закону, яка не передбачає можливості проведення відкритих засідань постійних комісій рад, а також положення ч. 3 ст. 48 про переважно закрите проведення засідань тимчасових контрольних комісій ради. При цьому депутати, які входять до складу тимчасової контрольної комісії, спеціалісти, які беруть у ній участь, експерти та інші особи не повинні розголошувати інформацію, що стала їм відома у зв’язку з роботою комісії. Вважаємо, що зазначені інформаційні обмеження про діяльність такої комісії мають узгоджуватися з положеннями ст.30 Закону “Про інформацію”. Адже йдеться про доступність громадян до правозастосовчої практики з тим, щоб, по-перше, поновити довіру населення до органів місцевого самоврядування, по-друге, надати можливості громадянам розуміти функції місцевого самоврядування, і, по-третє, забезпечити у такий спосіб їм можливості фактично брати участь у громадському житті, управлінні та прийнятті відповідних рішень з питань місцевого значення, а в подальшому і здійснювати громадський контроль за їх виконанням. В інших випадках відсутність прозорості в діяльності цих органів, “інформаційний голод” громади неминуче призводять до зловживань з боку їх посадових осіб, корупції у найнижчих ешелонах влади, до виникнення конфліктних ситуацій і непорозуміння у суспільстві. Не випадково прояви обмеження доступу громадян до інформації, намагання маніпулювати суспільною свідомістю, зокрема, шляхом поширення недостовірної, неповної або упередженої інформації, розглядаються як основна реальна й потенційна загроза національним інтересам і національній безпеці (ст. 7 Закону “Про основи національної безпеки України”) [2; 2003. – 9. – Ст. 351].

На забезпечення гласності в діяльності органів місцевого самоврядування негативно впливає також відсутність адміністративної відповідальності їх посадових осіб за порушення вимог названих та інших законів щодо права на інформацію.

У підсумку зазначимо, що таке забезпечення гласності на сучасному етапі пов’язано з низкою проблем, розв’язання яких можливе шляхом подальшого вдосконалення відповідного законодавства. Вважаємо, що всі форми й механізм забезпечення гласності в діяльності органів місцевого самоврядування, обігу інформаційних ресурсів мають бути передбачені й детально регламентовані в органічному Законі України “Про місцеве самоврядування”, що сприятиме подальшій демократизації цього інституту.

Список літератури: 1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекцій. – М.: Омега – Л., 2004. – 584 с. 2.Відомості Верховної Ради України. 3. Конституція України: Наук.-практ. коментар. – Х.: Право; К:Вид.дім “Ін Юре”. – 2003. – 808 с. 4. Тлумачний словник сучасної української мови / За ред. В.С. Калашника. – Х.: Белкар – книга. – 2005. – 800 с.

Надійшла до редакції 10.04.2006 р.

УДК 342.727 О.В. Нестеренко, аспірантка
Національна юридична академія України
імені Ярослава Мудрого, м. Харків
 

ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ПО ЗАБЕЗПЕЧЕННЮ ПРАВА НА ДОСТУП ДО ІНФОРМАЦІЇ

Право на доступ до інформації є одним з основоположних прав людини і громадянина, вираженням демократичної політичної системи українського суспільства. Утім, сьогодні в Україні стан його забезпечення незадовільний. Проведене соціологічне дослідження фахівцями Українського незалежного центру політичних досліджень показало, що з 50 центральних органів державної влади, яким були надіслані інформаційні запити з проханням надати певну відкриту інформацію про їх власну діяльність станом на 1 лютого 2005 р. відповідь надали лише 36 органів влади, що складає 72 %, тільки 34 % відповіли протягом установленого строку, виклали запитувану інформацію (частково або повністю) 33 владних органи, що становить 66 % [8, с. 7].

Основою реалізації закріпленого в Конституції України права на доступ до інформації є його деталізація в поточному законодавстві. Це зумовлено насамперед специфікою правової природи доступу. Так, якщо свобода думки і слова вимагає невтручання з боку держави, право на доступ до інформації є відбиттям прямої співпраці держави і громадянина, у якій держава є активним учасником і повинна забезпечити всі умови, щоб особа змогла реалізувати це право. Отже, чітке законодавче закріплення механізму доступу до інформації й визначення прав та обов’язків держави і громадянина в цій сфері – головні передумови реалізації цього права. У юридичній літературі зазначається, що досвід інших країн світу свідчить про те, що прийняття спеціальних законів про право на доступ до інформації суттєво поліпшує ситуацію в цій царині відносин [8, с. 98].

Саме тому розпочата в науковій літературі дискусія навколо проблеми вдосконалення законодавства стосовно доступу до суспільно значущої інформації ще 30 років тому сьогодні набирає все більших обертів. Їй присвятили наукові дослідження, статті, монографії такі українські й російські вчені-правники, як: І.Л. Бачило, А.В. Грищенко, В.О. Горобцов, О.О. Городов, О.Л. Жуковська, Л.М. Задорожня, Є.Ю. Захаров, М.А. Коваленко, Б.А. Кормич, Т.А. Костецька, Н.В. Кушакова-Костицька, В.М. Лопатін, В.М. Монахов, В.В Речицький, Т.М. Слінько, О.В. Соснін, М.О. Федотов, В.С. Хижняк, І.С. Чиж, С.М. Шевердяєв та ін. Громадські організації розробляють практичні рекомендації й законопроекти щодо вдосконалення законодавства про доступ громадян до інформації. Так, Харківська правозахисна група підготувала нову редакцію законопроекту “Про інформацію” [14, с. 173-209], а центр політико-правових реформ – проект Концепції Закону України “Про доступ до інформації” [3, с. 71-88].

Метою даної статті є всебічний розгляд та узагальнення наукових поглядів, міркувань, аналіз існуючих законопроектів у сфері забезпечення права громадян на доступ до інформації, а також запропонування власних суджень, практичних рекомендацій з цієї проблеми.

Нині в Україні інформаційна діяльність регламентується численними нормативно-правовими актами. Зокрема, окремі питання свободи інформації регулюються Законами України “Про інформацію” [2; 1992. – № 48. – Ст. 650], “Про державну таємницю” [2; 1994. – № 16. – Ст. 93], Конвенцією “Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля” [12, с. 62-67], указом Президента від 1 серпня 2002 р. “Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості органів державної влади” [11; 2002. – № 31. – Ст. 1463], постановами Кабінету Міністрів України від 4 грудня 2002 р. “Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” [11; 2002. – № 2. – Ст. 57] і від 29 серпня 2002 р. “Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади” [11; 2002. – № 36. – Ст. 1700] та ін. Однак, на думку багатьох учених, законодавче забезпечення права громадян на доступ до інформації має фрагментарний, безсистемний характер. Зокрема, норми, які повинні забезпечити реалізацію цього права розпорошені по всьому законодавству. Більшість питань, пов’язаних з доступом до суспільно важливої інформації, регулюється підзаконними нормативно-правовими актами. Значна кількість норм мають оціночну природу [3, с. 67]. Так, І. Л.Білан зазначає, що на даний момент в Україні не розроблена законодавча база, яка регулювала б забезпечення права громадян та організацій на доступ до офіційної інформації про діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх функції. А чинне законодавство України містить лише окремі відповідні норми, які теж потребують вдосконалення [8, с. 98].

Отже, сьогодні в Україні назріла необхідність у прийнятті комплексного закону, який охопив би всі аспекти реалізації й захисту розглядуваного права. Зрушенням у вирішенні цієї проблеми є те, що її обговорення перейшло на державний рівень [7, c.15]. Верховна Рада України прийняла за основу внесений проект Закону № 2082 від 20 серпня 2002 р. “Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України” [5]. Міністерство юстиції на виконання доручення Кабінету Міністрів України від 2 квітня 2005 р., № 15285/1/1-05 розробило проект Закону "Про відкритість і прозорість діяльності державних органів влади та органів місцевого самоврядування" [6]. Схожі за назвою й метою, ці законопроекти мають суттєву відмінність за цариною своєї дії. Якщо сфера дії законопроекту № 2082 поширюється на відносини по забезпеченню інформаційної відкритості органів державної влади та вищих посадових осіб України, то дія законопроекту Міністерства юстиції поширюється також і на органи місцевого самоврядування.

Ураховуючи значення, яке може мати прийняття цих законопроектів для забезпечення доступу до суспільно значущої інформації, розглянемо кожен із них детальніше. Суттєві недоліки мають окремі положення законопроекту № 2082. У цілому він потребує серйозного доопрацювання. Так, установленні обмеження щодо відомостей, які можуть бути оприлюднені, не відповідають вимозі максимального оприлюднення “Принципів законодавства про свободу інформації”, розроблених міжнародною правозахисною організацією “Артикль 19” [13, с. 13-20]. І хоча останні не є юридично зобов’язуючими, вони досить важливі, тому що забезпечують критерій для перевірки, чи насправді національний закон розширюватиме доступ громадськості до інформації.

“Принцип максимального оприлюднення” встановлює презумпцію, що полягає в тому, що вся інформація, яку зберігають державні органи влади, підлягає ознайомленню з нею громадян і що цю презумпцію може бути подолано тільки в дуже обмеженому числі випадків. Не відповідає також ст. 34 Конституції України положення, закріплене в ч. 2 ст. 6 цього законопроекту, згідно з яким “перелік відомостей, які не підлягають оприлюдненню, встановлюється Кабінетом Міністрів”. Звужує право на доступ до суспільно значущої інформації також і його ст. 30, де не закріплено право громадськості на ознайомлення з деклараціями про майно та доходи вищих посадових осіб. “Певні застереження, – наголошує І.Л. Білан, – викликає стаття 4 “Гарантії інформаційної відкритості”, в якій ідеться про те, що громадяни можуть отримати необхідну інформацію на платній основі”, яка “може виявитися недоступною для багатьох громадян” [8, с. 101]. Особливо звертає на себе увагу те, що дія майбутнього закону не поширюється на органи місцевого самоврядування.

Певні недоліки є й у законопроекті № 15285/1/1-05, який не встановлює дійових гарантій доступу до суспільно важливої інформації, має багато норм-декларацій, норм, а також тих, які відсилають до інших законів, тощо.

З огляду на те, що обидва законопроекти мають значною мірою декларативний характер, не закріплюють чіткого порядку й умов надання доступу до інформації за інформаційним запитом, не встановлюють спеціальних механізмів захисту права на такий доступ, можемо дійти висновку, що прийняття того чи іншого аж ніяк не забезпечить збільшення інформаційної відкритості органів державної влади, й органів місцевого самоврядування та вищих посадових осіб.

Як бачимо, не тільки прогалини в законодавстві можуть перешкоджати реалізації права на доступ до інформації, а й ще більш негативні наслідки можуть спричинити прийняття декларативного закону, який, з одного боку, створить ілюзію законодавчого забезпечення права на доступ до інформації, а з іншого – паралізує реалізацію цього фундаментального права особи. Р. Карвер наголошує: “…Небезпека полягає в тому, що “свобода інформації” стала модною фразою, уряди приймають закони про свободу інформації, які насправді не збільшують доступ громадськості до інформації. В найгірших випадках вони можуть навіть йому перешкоджати” [13, с. 13].

Щоб новий закон щодо забезпечення свободи інформації став дійсно законодавчою гарантією реалізації права громадян на доступ до неї, він має відповідати конкретним вимогам. По-перше, в ньому повинна бути чітко визначена процедура доступу до інформації, бо, як наголошує на цьому О.О. Кутафін, саме “… досконалі й доцільно вживанні процесуальні норми посилюють гарантії забезпечення прав та свобод особи” [9, с. 99]. По-друге, “поняття доступу до інформації, – зазначає Н.В. Кушакова-Костицька, – пов’язано в першу чергу з можливістю вільного чи обмеженого її отримання, і з огляду на його особливу важливість у правовій термінології мало б бути чітко визначено законодавчо” [10, с. 32]. По-третє, у правовій літературі висловлюється думка, що норми закону обов’язково мають відповідати уже згадуваним нами “Принципам законодавства про свободу інформації” [13, с. 13]. По-четверте, необхідно розглянути можливість закріплення в законі не тільки права на доступ до відкритої інформації, якою володіють органи державної влади й органи місцевого самоврядування, а й до інформації, яка належить приватним організаціям, якщо оголошення цієї інформації зменшить ризик шкоди головним суспільним інтересам (таким, як стан довкілля і здоров’я населення та ін.).

Відсутність у новому законі норми, яка закріплювала б право на доступ до суспільно значущої інформації, що належить приватним структурам, призведе до порушення ч. 2 ст. 50 Конституції України. У російський літературі дану позицію обстоює І.Л. Бачило, на думку якої, “…обмеження свободи інформації тільки доступом до інформації, яка належить органам державної влади та органам місцевого самоврядування, є не найкращим. Якщо ми визнаємо, що близько 70% в економіці й соціальної сфері становить приватний сектор, то можна уявити, скільки інформації, потрібної громадянам, знаходиться в приватному секторі. Якщо в законі громадянинові буде гарантовано доступ до інформації лише з державного сектора, то цей закон буде мати обмежене значення” [1, с. 43]. Але разом із цим необхідно враховувати й те, що в умовах конкурентної економіки не всяка інформація може бути оприлюднена.

У законі, який забезпечить право на доступ до інформації, необхідно також передбачати спеціальний механізм захисту останнього. Цікавою щодо цієї проблеми є пропозиція запропонована розробниками проекту Концепції закону “Про доступ до інформації”. ЇЇ суть полягає у створенні на підставі закону уповноваженого органу виконавчої влади, який здійснював би державний контроль щодо реалізації права на доступ до інформації [3, с. 81]. Необхідно відмітити, що створення такого спеціального органу передбачено також указом Президента України від 1 серпня 2002 р. “Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості органів державної влади”. На нашу думку, введення такого інституту не стане дійовим механізмом захисту права на доступ до інформації, оскільки саме органи виконавчої влади є головними порушниками права громадян на доступ до інформації. Вважаємо, що ефективним механізмом захисту права на доступ до інформації може стати запровадження в структурі апарату Уповноваженого Верховної Ради з прав людини посадової особи, яка займалася б, як захистом права на доступ до інформації, так і захистом інформації про особу.

Найбільш оптимальним засобом вирішення проблеми була б нова редакція Закону України “Про інформацію”. Вона підготовлена Харківською правозахисною групою. “Запропонований законопроект, – зазначає співавтор законопроекту В.В. Речицький, – є суттєво оновленим, приведеним до європейських стандартів законом про доступ до інформації, або законом про свободу інформації, в якому збережені необхідні зв’язки з діючим в Україні інформаційним законодавством. Законопроект створено в контексті основних категорій і понять сучасного інформаційного права” [14, с. 162]. Цей законопроект відповідає всім основним міжнародним стандартам у сфері забезпечення свободи інформації і зможе стати законодавчою гарантією реалізації цього права, якщо законодавець візьме за основу саме його.

Список літератури: 1. Бачило И.Л. Свободный доступ к информации и Интернет // Информ. общество. – 2000. – № 4. – C. 42-44. 2. Відомості Верховної Ради 3. Доступ до інформації та електронне урядування / Автори-упоряд. М.С. Демкова, М.В. Фігель. – К.: Факт, 2004. – 336 с. 4. Задорожня Л. Щодо законодавчого врегулювання деяких аспектів прав громадян на інформацію // Правова інформатика. – 2005. – № 1. – C. 5-16. 5. Законопроект “Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України" // http://rada.kiev.ua/ 6. Законопроект "Про відкритість і прозорість діяльності державних органів влади та органів місцевого самоврядування" // http://www.minjust.gov.ua/ 7. Зеркаль Е. Свободный доступ к информации. Некоторые аспекты соответствия правового режима обеспечения свободного доступа к информации на Украине европейским и международным аспектам // Юрид. практика. – 2003. – № 48.– С. 15. 8. Інформаційна відкритість органів державної влади України / За ред. М. Лациби. – К.: Укр. незалеж. центр політ. досліджень, 2005. – 156 с. 9. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. – М.: Юристъ, 2001. – 444 с. 10. Кушакова-Костицька Н. В. Визначення змісту та складу інформаційних прав людини в Україні: проблемні питання // Наше право. – 2004. – № 2. – С. 30-37. 11. Офіційний вісник України. 12. Правове регулювання інформаційної діяльності в Україні: Станом на 1 січ. 2001 р. / Упоряд. С.Е. Демський; Відп. ред. С.П. Павлюк. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 688 с. 13. Свобода інформації: теорія та практика / Харків. правозахисна група. – Х.: Фоліо, 2004. – 235 с. 14. Свобода інформації та право на приватність в Україні. – Т. 1: Доступ до інформації: hic et nunc! / Харків. правозахисна група. – Х.: Фоліо, 2004. – 212 с.

Надійшла до редакції 25.10.2005 р.

УДК 342 Л.П. Коваленко, канд. юрид. наук

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ОСОБЛИВОСТІ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО

РЕГУЛЮВАННЯ ОХОРОНИ ДОВКІЛЛЯ ОРГАНАМИ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Механізм адміністративно-правового регулювання охорони довкілля органами місцевого самоврядування складається з стадії: (1) формування й дії правових норм; на ній розробляються і приймаються у встановленому порядку норми, що регламентують природоохоронні відносини через надання їх учасникам суб’єктивних прав і покладання на них юридичних обов’язків; і (2) виникнення прав та обов’язків (правовідносин); на ній на підставі юридичних норм і за наявності передбачених обставин (юридичних фактів) у конкретних суб’єктів виникають права й обов’язки – індивідуалізована міра поведінки [3, с. 14].

При цьому природоохоронні правовідносини – це виникаючий на підставі норм права індивідуалізований суспільний зв’язок між особами з наявністю суб’єктивних юридичних прав та обов’язків, який характеризується тим, що правила поведінки, закладені в юридичних нормах, втілюються в життя, здійснюються через фактичну поведінку учасників суспільних відносин, стають реальністю. Факультативною (додатковою) стадією механізму правового регулювання охорони довкілля є стадія застосування права [6, с. 27].

Як справедливо відзначали В.О. Красилов, В.О. Анучин, М.П. Захарченко, Е.І. Гончарук, Н.Ф. Комелєв, Г.І. Сидоренко, які провели аналіз особливостей дії названих двох стадій механізму адміністративно-правового регулювання природоохоронних відносин, уможливили висновок, що ці відносини, будучи об’єктивними, опосередковуються волею осіб – їх учасників і мають вольову сторону, що реалізується в поведінці останніх і здатна реагувати на правовий вплив [5, с. 45; 1, с. 22; 4, с. 51]. Завдяки активному впливу права охорона довкілля набуває упорядковуваного, врегульованого характеру, який виявляється у правовідносинах. При цьому межі правового регламентування охорони природи обмежені соціально-економічними умовами розвитку суспільства.

Разом із тим право не може повністю охопити відносини, що складаються у сферах користування природними ресурсами, розпорядження, відтворення, оскільки певні сторони цього процесу врегульовані нормами моралі. Якщо правова регламентація природоохоронних відносин суперечить об’єктивним законам розвитку суспільства, воно не може бути ефективним.

Третьою стадією процесу правового регулювання визначено етап реалізації прав та обов’язків. Проаналізовано три форми реалізації: використання, дотримання й виконання. Зазначено, що в царині охорони навколишнього природного середовища одним із суб’єктів є орган виконавчої влади, який за наявності підстав забезпечує процес реалізації права іншими учасниками, доводить до завершення втілення юридичних норм у життя. Усі форми виступають у вигляді актів реалізації суб’єктивних прав та обов’язків, передбачених чинним законодавством.

Головна мета цієї статті полягає в тому, щоб на основі досягнень науки, які є на сьогодні, чинного законодавства й узагальнень практики його реалізації визначити механізм адміністративно-правового регулювання охорони довкілля, розкрити його сутність, зміст та ефективність. Ставилася також мета обгрунтувати пропозиції й рекомендації, спрямовані на вдосконалення чинного законодавства щодо правового регулювання охорони навколишнього природного середовища.

Для досягнення вказаної мети у статті ставилися завдання вирішити наступне:

– розробити систему стадій механізму адміністративно-правового регулювання охорони довкілля;

– внести пропозиції по вдосконаленню законодавства про адміністративно-правове регулювання охорони довкілля й механізму його застосування.

Правова охорона природи забезпечується сукупністю правових норм різних галузей права – адміністративного, екологічного, аграрного, цивільного, кримінального та ін.

Важлива роль адміністративно-правової охорони природи зумовлена насамперед тим, що об’єкти довкілля не мають вартісної оцінки, перебувають у власності держави і надаються лише в користування. Джерелами норм, що стосуються регулювання й управління в галузі охорони природи, є Конституція, закони України, нормативно-правові акти Верховної Ради, Президента України, органів виконавчої влади, керівників державних підприємств, об’єднань, установ та організацій, місцевих рад, їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій.

До системи адміністративно-правових норм в галузі охорони природи входять норми: а) з адміністративно-правовими санкціями, за правопорушення (так звані загальнообов’язкові правила); б) що регулюють діяльність органів виконавчої влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування ; в) що приймаються органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції в порядку виконавчої діяльності .

Правові норми, що регулюють діяльність органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування у сфері охорони природи, входять, як правило, положення, статути тощо, які визначають права й обов’язки державних органів управління щодо в галузі охорони довкілля, форми й методи їх роботи.

Адміністративно-правовими нормами керуються у своїй діяльності передовсім органи державного управління – центральні й місцеві органи загальної і спеціальної компетенції, інші державні органи, а також громадські органи й організації, що виконують певні функції в галузі охорони природи.

Адміністративно-правова охорона природи є передусім державним управлінням у сфері охорони довкілля, яке здійснюється всією системою виконавчих органів загальної і спеціальної компетенції, органами місцевого самоврядування в межах, установлених законодавством.

Як і інші форми правової охорони природи, адміністративно-правова спрямована на забезпечення раціонального використання природних ресурсів, їх збереження, відтворення й розвиток, а також виявлення, вивчення й освоєння природних багатств. За своїм змістом вона в цілому збігається з правовою охороною природи, але не тотожна їй, оскільки поза її межами залишається значне коло природоохоронних відносин, що регулюються конституційними, цивільно-правовими, кримінально-правовими та іншими нормами.

Адміністративно-правова охорона природи полягає перш за все в охороні права власності на природні ресурси. Але здійснюється вона особливими, властивими їй засобами впливу, бо це є – прояв однієї з основних правових форм державної діяльності – управління. Вона широко застосовується також громадськими органами й організаціями, що дає підставу вважати її однією з основних.

На жаль, адміністративне законодавство, що стосується охорони довкілля органами місцевого самоврядування, ще недостатньо впорядковане. В окремих випадках воно недосконале, значною мірою не систематизоване. Тому назріла необхідність упорядкування нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, які містять обов’язкові правила у сфері екології шляхом їх класифікації. Як вбачається, це допоможе вирішити багато найрізноманітніших за своєю складністю і змістом проблем, що виникають у царині охорони довкілля органами місцевого самоврядування. Таку класифікацію обов’язкових правил можна провести за видами і групами залежно від їх властивостей та ознак. Як умова удосконалення форм і методів управління в галузі екології, ця класифікація дозволить краще зрозуміти юридичний характер нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, що містять ці обов’язкові правила, більш чітко визначити особливості і призначення кожного їх виду, сутності та змісту, ролі у вирішенні різних завдань управління в досліджуваній сфері. Це сприятиме вдосконаленню порядку видання актів і контролю за їх законністю. Чітке розуміння характеру актів, властивостей та ознак різних їх видів необхідно також і для забезпечення наукового підходу при подальшій систематизації й кодифікації чинного законодавства розглядуваній царині вдосконалення й упорядкування.

У зв’язку з різноманітністю нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, що містять обов’язкові правила в галузі екології, їх можна було б класифікувати за (а) юридичними властивостями, (б) характером і значенням питань, які в них вирішуються, (в) формою, (г) адресатами, (д) часом дії, (е) порядком видання тощо.

Вибір способу і критерію класифікації актів органів місцевого самоврядування залежить від того, яка мета ставиться в тій чи іншій ситуації. Однак у всіх випадках незалежно від використання інших критеріїв вони підрозділяються за юридичними властивостям. Такі підстави класифікації актів (як і правових актів взагалі) є найважливішими, їх використання дає найбільший теоретичний і практичний ефект.

На наш погляд, класифікація актів органів місцевого самоврядування за юридичними критеріями дає можливість досліджувати зв’язок між нормами права й місце актів у механізмі правового регулювання. Із цим пов’язано науковий підхід до визначення самого поняття “право”, рамок правової діяльності органів і посадових осіб держави.

З’ясування юридичних властивостей актів має багатопланове практичне значення. З ним пов’язано: вирішення питань щодо організації необхідного обліку нормативних актів і роботи по їх систематизації, яка є невід’ємною частиною всієї роботи по систематизації права в цілому й одним з найважливіших напрямків удосконалення адміністративного законодавства та його кодифікації.

Класифікація актів за юридичними властивостями дозволяє також прослідкувати взаємозв’язок акта з організаційною формою діяльності органу й вибором форми акта, а також залежність її від порядку його прийняття і юридичної сили.

Аналіз нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, що містять обов’язкові правила у сфері екології, а також уся практична діяльність по їх підготовці й подальша робота з ними передбачають їх класифікацію.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Стаття 21 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” закріплює повноваження в галузі використання і охорони земель, природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища.

Місцева державна адміністрація:

1) розробляє і забезпечує виконання затверджених в установленому порядку висновків програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості грунтів, що знаходяться в державній власності;

2) надає пропозиції відповідним радам і здійснює заходи по реалізації їх рішень про приватизацію земель і їх вилучення для державних потреб;

3) розроблює, подає на затвердження відповідної ради і забезпечує виконання регіональних екологічних програм;

4) звітує перед відповідною радою про їх виконання;

5) вносить в відповідні органи пропозиції по екологічним програмам;

6) вживає заходи по відшкодуванню шкоди, вчиненої порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища підприємствами, установами, організаціями і громадянами;

7) вносить пропозиції відповідним органам місцевого самоуправління по організації територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення;

8) інформує населення про екологічно небезпечні аварії і ситуації, стан навколишнього природного середовища, а також мірах, що приймаються по його покращенні;

9) організує роботу по ліквідації наслідків екологічних аварій, притягує до цих робіт підприємства, установи, організації незалежно від форм власності громадян;

10) вносить пропозиції в встановленому порядку про зупинення діяльності підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності у випадку порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища і санітарних правил;

11) розробляє і забезпечує додержання правил користування водозабірними спорудами, для задоволення питних, побутових і інших потреб населення, зони санітарної охорони джерел водопостачання, обмежує або забороняє використання підприємствами питної води в промислових цілях.

Повноваження органів місцевого самоврядування у галузі охорони навколишнього природного середовища визначені в Конституції України та Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” [2; 1997. – № 24. – С. 170 ].

Органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції:

а) забезпечують реалізацію екологічної політики України, екологічних прав громадян;

б) дають згоду на розміщення на своїй території підприємств, установ, організацій;

в) затверджують з урахуванням екологічних вимог проекти планування і забудови населених пунктів, їх генеральні плани та схеми промислових вузлів;

г) видають і скасовують дозволи на відособлене спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;

д) затверджують місцеві екологічні програми;

е) організовують вивчення навколишнього природного середовища;

є) створюють і визначають статус позабюджетних, резервних, в тому числі й валютних, фондів для фінансування програм та інших заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;

ж) організують в разі необхідності проведення екологічної експертизи;

з) забезпечують інформування населення про стан навколишнього природного середовища;

и) організують роботу по ліквідації екологічних наслідків аварій, залучають до цих робіт підприємства, установи та організації, незалежно від їх підпорядкування та форм власності, і громадян;

і) приймають рішення про організацію територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні;

ї) здійснюють контроль за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

й) припиняють господарську діяльність підприємств, установ та організацій місцевого підпорядкування, а також обмежують чи зупиняють (тимчасово) діяльність не підпорядкованих відповідній Раді підприємств, установ, організацій в разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

к) координують діяльність відповідних спеціально уповноважених державних органів управління в галузі охорони природи та використання природних ресурсів на території відповідної Ради.

Адміністрація підприємств, установ, організацій, також виконує певні функції державного управління в сфері охорони навколишнього природного середовища.

Згідно з Законом України “Про підприємства в Україні” від 27.03.1991 р. [2; 1991. – № 24. – С. 272 ] володіння і користування природними ресурсами підприємство здійснює у встановленому порядку за платню, а в випадках, передбачених законодавчими актами України, на пільгових умовах.

Підприємство зобов’язане своєчасно здійснювати природоохоронні заходи, направлені на зниження і компенсацію негативного впливу його виробництва на природне середовище, здоров’я і власність людей. Фінансування таких заходів відбувається за рахунок власних коштів або інших джерел.

Підприємство несе відповідальність за додержання вимог і норм щодо охорони, раціонального використання та відновлення до рівня встановлених нормативів земель, вод, надр, лісів, інших природних ресурсів, а також за додержання встановлених нормативів викидів і скидання забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище і розміщення в ньому відходів.

Стаття 31 Закону про підприємства встановлює відповідальність підприємства і його обов’язки в сфері екології, які зводяться до охорони навколишнього природного середовища від забруднення і інших шкідливих впливів; відшкодовування відповідній Раді збитків, вчинених нераціональним використанням землі і інших природних ресурсів і забрудненням навколишнього середовища; забезпечення безпеки виробництва, санітарно-гігієнічних норм і вимог по захисту здоров’я його робітників, населення і споживачів продукції.

Нормативні акти, підприємств, установ, організацій щодо регулювання відносин в сфері екології стосуються, як правило внутрішнього землеустрою, природоохоронних заходів, землевпорядних робіт.

Адміністративно-правове регулювання охорони довкілля органами місцевого самоврядування проявляється у встановлені різноманітних обов’язкових правил, постійному їх вдосконаленні. Вказані правила представляють собою певну частину права, переважно таких галузей як адміністративне, конституційне, екологічне, цивільне, трудове та ін. Природоохоронне законодавство об’єднує нормативні акти, що встановлюють порядок охорони природи, раціонального використання та відновлення природних ресурсів. Без їх охоронного впливу неможливо забезпечити належне керівництво сферою, його вдосконалення, об’єктивно оцінити ефективність праці органів місцевого самоврядування та посадових осіб, контролюючих дотримання та виконання природоохоронного законодавства .

Список літератури: 1. Анучин В.А. Основы природопользования. – М.: Юриздат, 1983. – 190 с. 2. Відомості Верховної Ради України. 3. Гиляров А.М. Популяционная экология. – М.: Юрид. лит., 1990. – 319 с. 4. Захарченко М.П., Гончарук Е.И., Комелов Н.Ф., Сидоренко Г.И. Современные проблемы экологии. – К.: Юринком Интер, 1993. – 210 с. 5. Красилов В.А. Охрана природы: принципы, проблемы, приоритеты. – М.: Юриздат, 1992. – 230 с. 6. Небел Б.В. Наука об окружающей среде. – М.: Юрид. лит., 1993. – 240 с.

Надійшла до редакції 10.04.2006 р.

УДК 349.6 А.К. Соколова, канд. юрид. наук, доцент

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

КОМУНАЛЬНА ТА ІНШІ ФОРМИ ВЛАСНОСТІ НА ЛІСИ

В НОВОМУ ЛІСОВОМУ КОДЕКСІ УКРАЇНИ

Проблема права власності на природні об’єкти, зокрема ліси, займає особливе місце за своєю актуальністю і практичною значимістю. Важливість її розв’язання посилилися в останній час у зв’язку з урахуванням погіршення екологічної ситуації в країні, а також зважаючи на перспективи розвитку екологічного законодавства в сучасних ринкових умовах.

Теоретичні і практичні підвалини статті базуються на працях учених у галузі (а) теорії держави і права та цивільного права – С.С. Алексєєва, Е.О. Суханова, Н.О. Саніахметової, Ю.К. Толстого, Є.О. Харитонова та ін. [Див.: 1; 5; 6; 12; 13; 14]; (б) екологічного права – В.І. Андрейцева, М.М. Бринчука, П.Ф. Кулинича, Н.Р. Малишевої, Г.Н. Полянської, Ю.С. Шемшученка, М.В. Шульги, В.З. Янчука [Див.: 2; 3; 7; 8; 10; 15; 16].

Однак, зважаючи на те, що питання власності на природні об’єкти, зокрема ліси, становлять собою доволі складну проблему, що розглядається в багатьох аспектах, зазначимо, що поки що досліджень форм власності на ліси, враховуючи нову редакцію Лісового кодексу, дотепер не провадилося.

Мета статті полягає в комплексному теоретичному аналізі правової природи форм та видів права власності на ліси. З урахуванням цього завданнями статті є визначення співвідношення форм власності на ліси, кола об’єктів та підстав виникнення права власності на ліси, шляхів удосконалення законодавства щодо власності на ліси.

8 лютого 2006 р. Верховною Радою України було прийнято нову редакцію Лісового кодексу України [9; 2006. – № 11. – Ст. 699]. До цього часу діяла редакція цього Кодексу, прийнята 21 січня 1994 р. У попередній редакції у ст. 6 чітко було встановлено, що всі ліси в Україні є власністю держави. Від її імені лісами розпоряджається Верховна Рада України, яка делегує відповідним радам народних депутатів свої повноваження, визначені Лісовим кодексом та іншими актами законодавства. Ось таким чином Кодекс 1994 р. визначився з питаннями власності: на ліси була встановлена лише одна форма власності – державна.

Окрім того, Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. надає можливість перебування в державній, комунальній і приватній власності земель лісового фонду. Так, громадянам і юридичним особам за рішенням органів місцевого самоврядування й органів виконавчої влади можуть безоплатно або за плату передаватись у власність замкнені земельні ділянки лісового фонду загальною площею до 5 га у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств. Також громадяни та юридичні особи в установленому порядку можуть набувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктивних угідь для залісення.

Із наведених положень можна дійти висновку про можливість перебування саме земель лісового фонду у різних формах власності, а не такого самостійного виду природних об’єктів, як ліси.

Для з’ясування питанні про види форм власності на ліси слід також звернутися до приписів ст. 79 Земельного кодексу України (2001 р.). У ній закріплено положення про те, що право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (грунтовий) шар, а також на водні об’єкти, ліси й багаторічні насадження, які на ній знаходяться.

Посилаючись на названу статтю ЗК, можемо дійти висновку про існування крім державної також приватної й комунальної власності на ліси. Але, незважаючи на логічність такого висновку, існування приватної й комунальної власності на ліси можливо було розглядати лише як потенційну. Тому що, по-перше, не було приведено у відповідність до названих нормативних актів положення Лісового кодексу України (1994 р.), де була закріплена тільки державна власність на цей природний об’єкт; по-друге, не було визначено механізму реалізації приватної й комунальної власності на ліси (наприклад, навіть не було вказано, яким документом посвідчувалося б право приватної власності на ліси тощо).

Таке становище існувало доволі тривалий час з моменту прийняття у 2001 р. Земельного кодексу України, тобто п’ять років, що не можна було визнати прийнятним.

Лише з прийняттям 8 лютого 2006 р. Верховною Радою України нової редакції Лісового кодексу цей стан змінився. У новому нормативному акті, на відміну від попереднього, питанням власності відводиться ціла глава, що складається з 9-ти статей. Зазначимо, що ліси, які знаходяться в межах території України, є об’єктами права власності Українського народу. Від його імені права власника на ліси здійснюють органи державної влади й органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України.

Таким чином, ЛК відтворює норми Конституції України (ст. 13), Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” (1991 р.) [4; 1991. – № 41. – Ст. 546], Цивільного кодексу України (2003 р.) [9; 2003. – № 11. – Ст. 461] ст. 324 тощо, які стосуються Українського народу як суб’єкта права власності на природні ресурси.

Тлумачення означених положень щодо визнання Українського народу суб’єктом права власності є доволі дискусійним. Незважаючи на відмінність міркувань та аргументів щодо своєї позиції, науковцями обстоюються два основні підходи до цієї проблеми.

Одна група дослідників не є прихильниками того, що народ України – самостійний суб’єкт права власності. Так, В.І. Семчик пише, що ст. 13 Конституції України, що визначає Український народ суб’єктом права власності на землю та інші природні ресурси, є нормою, яка належить до галузі конституційного (публічного) права; ст. 14 Основного Закону країни зазначає, що право власності на землю громадян, юридичних осіб і держави реалізується виключно згідно з законодавством [11]. На думку П.Ф. Кулинича, оцінюючи норми ст. 13 Конституції, слід виходити з того, що будь-яка Конституція, у тому числі й України, є політико-правовим документом, який містить положення не тільки правові, а й політичного та політико-правового характеру. До останніх належить і конституційний припис про те, що земля є власністю Українського народу. Його слід кваліфікувати не як закріплення монополії власності на природні ресурси, їх належність одному суб’єктові, а як проголошення державного наміру встановити в інтересах народу певні вимоги (обмеження) щодо набуття й реалізації права власності фізичними та юридичними особами [7, с. 71].

Друга група правознавців дотримується іншої точки зору. Так, визначаючи Український народ суб’єктом права власності, Є.О. Харитонов, у свою чергу, стверджує, що народ може здійснювати своє право власності як безпосередньо (проведення референдуму), так і опосередковано через вищий представницький орган державної влади – Верховну Раду України [14, с. 215].

Слід, як вбачається, підтримати висловлену Є.О. Харитоновим думку, яка повністю співпадає з чинним екологічним законодавством; це ст. 4 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”. Її норми визначають шляхи реалізації права власності народу України на природні об’єкти, у тому числі й ліси. Окрім того, треба визнати, що наявність такого особливого суб’єкта права власності, як народ України, свідчить про специфіку права власності щодо природних об’єктів порівняно з правом власності на майно, бо Український народ може бути власником тільки природних об’єктів (ст. 324 ЦК України).

Крім наведеного, необхідно зупинитися й на інших положеннях ЛК України. Так, цим Кодексом закріплено, що ліси можуть перебувати в державній, комунальній і приватній власності.

Отже, в лісовому законодавстві на сьогодні закріплено поділ на публічну і приватну власність. До публічної слід віднести власність Українського народу, державну власність і комунальну власність на ліси. У свою чергу, приватна поділяється на власність юридичних осіб і громадян.

Визначивши основні форми та види власності на ліси, зупинимося на їх характеристиці. Право державної власності поширюється на всі ліси України, крім тих, що перебувають у комунальній або приватній власності. Воно набувається й реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій відповідно до закону. Зважаючи на висловлене, на сьогодні ця власність уже не має своєї виключності, не займає монопольного становища.

Н.Р. Малишева доречно зазначає, що Лісовий кодекс України (його попередня редакція – уточнення автора – А.С.) припускає непослідовність, проголошуючи всі ліси власністю держави. При цьому зауважує, що це суперечить Земельному кодексу України, який допускає приватизацію невеликих ділянок лісу (до 5 га), якщо такі знаходяться на території селянських (фермерських) господарств, тощо [8, с. 137, 138].

Таким чином непослідовність, на яку вказували науковці, законодавцем була виправлена.

З урахуванням аналізу основних положень Лісового кодексу щодо права власності на ліси слід зробити висновок стосовно значимого домінування саме державної форми власності серед інших її форм. Це слід визнати доцільним і виваженим вирішенням проблеми співвідношення різних форм власності на досліджуваний об’єкт. Адже держава бере участь у правовідносинах не у своїх приватних інтересах, а з метою найбільш ефективного відправлення публічної влади.

Право комунальної власності на ліси є новою формою власності, бо раніше діючі редакції Лісового кодексу таким терміном не оперували. На сьогодні в такій власності перебувають ліси в межах населених пунктів, крім тих, що знаходяться в державній або приватній. Окрім того, в комунальній власності можуть перебувати й інші ліси, набуті або віднесені до об’єктів цієї власності в установленому законом порядку.

Іншими словами, основною ознакою лісів комунальної власності є їх знаходження в межах населених пунктів. Хоча доцільно було б чіткіше визначити, яким саме критеріям повинні були б відповідати вказані ліси. Адже вираз “інші ліси, набуті або віднесені до об’єктів комунальної власності в установленому законом порядку” є досить невизначеним, тим паче, що серед підстав виникнення права такої власності на ліси визначено розмежування в установленому порядку земель державної й комунальної власності.

Закон України від 5 лютого 2004 р. “Про розмежування земель державної та комунальної власності” [9; 2004. – № 28. – Ст. 1849] наступним чином вирішує це питання. Так, при розмежуванні земель державної й комунальної власності не можуть передаватися до земель комунальної власності землі лісового фонду за межами населених пунктів. Однак, деякі землі можуть бути передані до комунальної власності згідно зі ст. 7 цього Закону, у якій вже не йдеться про землі лісового фонду, а про інші категорії земель.

Що стосується підстав виникнення цієї власності, то, як бачимо, лише “розмежування земель…” вказано в такій якості. Тому слід звернутися до положень Земельного кодексу 2001 р. Стаття 83 ч. 4 проголошує, що територіальні громади набувають землю в комунальну власність у разі: а) передачі їм земель державної власності; б) примусового відчуження земельних ділянок у власників з мотивів громадської необхідності та для громадських потреб; в) прийняття спадщини; г) придбання за договорами купівлі-продажу, дарування, міни, за іншими цивільно-правовими угодами; д) виникнення інших підстав, передбачених законом.

За Цивільним кодексом України (2003 р.) також можна визначити підстави виникнення права комунальної власності; це ст. 335, яка передбачає можливість набуття зазначеного права власності на безхазяйну річ. Адже за певних обставин ліс може бути визнано безхазяйною річчю, тобто такою, що не має власника або її власник невідомий.

З огляду на висловлене, зробимо висновок, що, на жаль, актуальні питання цієї форми власності – коло об’єктів; підстави виникнення – належним чином в Лісовому кодексі не визначені.

Приватна власність на ліси також представлена в ЛК України. Цей нормативний акт називає підстави її виникнення. Так громадяни та юридичні особи можуть мати у власності: а) замкнені земельні лісові ділянки загальною площею до 5 га, якщо вони входять до складу угідь селянських, фермерських та інших господарств; б) успадкування лісів, указаних у п. а) згідно із законом; в) ліси, створені фізичними чи юридичними на набутих у власність у встановленому порядку земельних ділянках деградованих і малопродуктивних угідь, без обмеження їх площі; г) ліси, створені ними на земельних ділянках, що належать їм на праві власності, перебувають у приватній власності цих осіб.

З огляду на вказані підстави (а їх перелік є вичерпним) можна констатувати, що об’єктами зазначеного права будуть виступати в основному лише невеликі ділянки лісу (до 5 га) або ж ліси штучно створені юридичними та фізичними особами. Як бачимо, коло ділянок лісу, які можуть бути приватними, є досить малим.

Досліджуючи питання власності в Лісовому кодексі, слід сказати, що встановлення різних форм власності на ліси необхідно визнати доцільним і таким, що враховує сучасні правові реалії й перспективи розвитку екологічного, зокрема, флористичного законодавства України.

Наприклад, Ю.К. Толстой цілком слушно зазначає, що накопичений досвід призводить до висновку, що нормальне функціонування суспільства можливо лише на засадах здорової конкуренції різних форм власності, кожна з яких повинна доказувати свою життєспроможність на конкретних ділянках застосування праці й капіталу [6, с. 466].

Але в той же час, проаналізувавши відповідні положення Лісового кодексу, необхідно зазначити, що вони, на жаль, у повному обсязі не вирішують проблеми виникнення, реалізації та припинення права власності на ліси. Існує значна кількість питань щодо всіх форм власності, які або зовсім не врегульовані, або врегульовані недостатньо.

Так, було б доцільно в розвиток приписів, присвячених в ЛК комунальній і державній власності, розробити і прийняти нормативний акт – постанову Кабінету Міністрів України “Про розмежування лісів державної й комунальної власності”, визначивши в ньому такі питання щодо розмежування лісів комунальної й державної власності: а) поняття розмежування; б) його принципи; в) визначення й перелік лісів державної й комунальної власності; г) повноваження відповідних органів; д) порядок розмежування; е) документи, що посвідчують право комунальної власності на ліси; є) вирішення спорів, що виникають при розмежуванні.

Наостанок необхідно зазначити, що розв’язання проблеми щодо форм власності на ліси пов’язується з такими питаннями, як суб’єктний склад цього права, підстави його виникнення та припинення, а також із цілою низкою актуальних завдань, що мають не тільки теоретичне, а й практичне значення.

Список літератури: 1. Алексеев С.С. Собственность – право – социализм. – М.: Юрид. лит., 1989. – 176 с. 2. Андрейце В.І. Екологія право: Курс лекцій: Навч. посіб. для юрид. фак. вузів. – К.: Вентурі: 1996. – 208 с. 3. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высш. юрид. учеб. завед. – М.: Юристъ, 2000. – 688 с. 4. Відомості Верховної Ради України. 5. Гражданское право: Учебник: В 2-х т. – Т. 1. – Изд. 2-е, перераб. и доп. / Отв. ред. Е.А. Суханов. – М.: Изд-во БЕК, 2003. – 816 с. 6. Гражданское право: Учебник. – Т. 1. – Изд. 6-е, перераб. и доп. / Под. ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. – М.: ООО “ТК Велби”, 2002. 7. Екологічне право України: Акад. курс: Підручник / За заг. ред. Ю.С. Шемшученка. – К.: Юрид. думка, 2005. – 848 с. 8. Малышева Н.Р. Гармонизация экологического законодательства в Европе. – К.: Б.и., 1996. – 182 с. 9. Офіційний вісник України. 10. Полянская Г.Н. Охрана права государственной собственности на леса. – М.: Юрид. лит., 1956. – 252 с. 11. Семчик В.І. Ще раз про право власності на землю // Голос України. – 2002. – 19 лип. 12. Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. – М.: Юрид. лит., 1991. – 240 с. 13. Харитонов Е.О., Саниахметова Н.А. Гражданское право: Частное право. Цивилистика. Физические лица. Юридические лица. Вещное право. Обязательства. Види договоров. Авторское право. Представительство: Учеб. пособ. – К.: Изд-во А.С.К., 2002. – 832 с. 14. Цивільний кодекс України: Коментар. – Х.: Одиссей, 2003. – 856 с. 15. Шульга М.В. Атуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях. – Х.: Консум. – 224 с. 15. Янчук В.З. Щодо права власності на землю // Юрид. вісн. України. – 2000. – № 41. – 12-18 жовт.

Надійшла до редакції 27.04.2006 р.

УДК 349.412 М.В. Воскобійник, аспірантка

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

АНАЛІЗ ПРАВ ТА ОБОВ’ЯЗКІВ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД ЯК ВЛАСНИКІВ ЗЕМЕЛЬ

Суб’єктами права комунальної власності на землю виступають територіальні громади, яким для досягнення відповідних цілей та здійснення завдань необхідно мати певні права й обов’язки. Усвідомлення членами громади того факту, що в них є права й інтереси, які відрізняються від права кожного, становить підґрунтя консолідації общин [5, с. 89].

Метою статті є аналіз прав та обов’язків територіальних громад як суб’єктів права комунальної власності на землю. Дослідженнями цього питання займалися різні вчені [Див.: 2; 7; 8], але в більшості випадків вони стосувалися компетенції органів місцевого самоврядування, а не безпосередньо прав та обов’язків територіальних громад як власників землі.

У загальній теорії держави і права суб’єкти права як учасники правовідносин мають суб’єктивні права й обов’язки. Щоб бути суб’єктом права, організація або індивід повинні володіти правосуб’єктністю. У державних і громадських організаціях правосуб’єктність знаходить своє вираження в компетенції їх органів, тобто в сукупності прав та обов’язків, що надаються органам для виконання відповідних функцій [2, с. 110]. Кожна держава визначає компетенцію органів місцевого самоврядування з урахуванням своїх національних, культурних та інших традицій, а також конкретних історичних умов [7, с. 22, 23]. Поняття компетенції відповідних органів визначається через сукупність прав та обов’язків, які їм надаються. Аналізуючи компетенцію, яку мають відповідні органи, можна здійснити дослідження їх прав та обов’язків. Йдеться про особливий суб’єкт, яким виступає територіальна громада й органи місцевого самоврядування, які від її імені реалізовують свої повноваження. Разом з визначенням прав та обов’язків територіальних громад як суб’єктів права комунальної власності на землю проаналізуємо їх компетенцію, а також органів місцевого самоврядування. Для цього необхідно звернутися до норм чинного законодавства, що стосуються останніх і положень земельного законодавства.

Компетенція місцевого самоврядування – це заняття переважно місцевими справами без втручання в державні й регіональні справи, якщо вони не пов’язані з вирішенням місцевих проблем [1, с. 45]. Відповідно до проекту Закону України ,,Про територіальну громаду” питання місцевого значення стосуються забезпечення життєдіяльності територіальної громади, вони пов’язані з наданням громадських послуг членам територіальної громади й Конституцією та законами України віднесені до сфери компетенції місцевого самоврядування [4, с. 53].

Територіальна громада визнається основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування. Згідно з положеннями Закону ,,Про місцеве самоврядування в Україні” [3] із загальної та виключної компетенції сільських, селищних, міських рад виокремлюються повноваження галузевого характеру. Поряд із різними сферами реалізації органами місцевого самоврядування своїх повноважень вказуються повноваження в царині регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища. За ст. 33 цього Закону закріплюється, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: (а) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, (б) вилучення (викуп), а також (в) надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад.

У ст. 12 Земельного кодексу України ,,Повноваження сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин” наводиться перелік повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері земельних відносин, серед яких зазначається таке повноваження, як розпорядження землями територіальних громад, а також передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності. Звідси можна дійти висновку, що норми чинного законодавства не передбачають компетенції чи повноважень територіальних громад, а визначаються для органів місцевого самоврядування. Якщо таку ситуацію обґрунтовувати тим, що компетенція й повноваження притаманні відповідним органам, а територіальна громада є особливим суб’єктом, то чинне законодавство все одно повинне наділяти її відповідними можливостями у формі прав для їх здійснення, відстоювання й захисту. На рівні чинного законодавства необхідно передбачити права територіальної громади, які б вона здійснювала.

У ст. 1 проекту Закону України ,,Про територіальну громаду” визначаються виключні повноваження як територіальної громади, так і органу місцевого самоврядування. Виключні повноваження територіальної громади – самоврядні повноваження місцевого самоврядування, що можуть бути реалізовані тільки шляхом прямого волевиявлення (місцеві вибори, місцевий референдум, загальні збори), а органу місцевого самоврядування – ті, що не можуть бути передані будь-якому іншому органу місцевого самоврядування, виконавчої влади чи самоорганізації населення. У п. 3 ст. 3 цього проекту закріплюється, що територіальна громада та інші утворені нею юридичні особи можуть мати права й обов’язки, необхідні для здійснення будь-яких видів діяльності, дозволених законом і спрямованих на виконання завдань і функцій місцевого самоврядування [4, с. 53, 54].

Що стосується сфери права власності на землю, то ЗК України (ст. 80) суб’єктом права комунальної власності називає територіальну громаду, а не органи місцевого самоврядування, хоча (як уже було зазначено) розпорядження землями територіальних громад є повноваженням міської (сільської, селищної) ради. Якщо чинний ЗК України не закріплює прав та обов’язків територіальних громад у царині земельних відносин взагалі та права власності на землю, зокрема, то його норми містять загальні положення, які стосуються прав та обов’язків власників земельних ділянок (статті 90 і 91 ЗК). Російським правником О.І. Крассовим висловлюється думка, що в силу особливості суб’єктів права публічної власності на землю до них не можна застосовувати права й обов’язки власників, передбачені чинним земельним законодавством РФ. Це пояснюється тим, що весь комплекс прав та обов’язків, адресованих власникам земельних ділянок, стосуються виключно правомочностей володіння й користування земельною ділянкою [6, с. 174]. З одного боку, така думка має місце, але з другого – територіальна громада є власником землі, що знаходиться в комунальній власності, а тому права й обов’язки у сфері власності стосуються і цього суб’єкта.

Проведемо аналіз положень ЗК України про права й обов’язки власників земельних ділянок щодо їх реалізації таким суб’єктом права комунальної власності на землю, як територіальна громада.

Відповідно до ч. 1 ст. 90 Земельного кодексу України ,,Права власників земельних ділянок” власники земельних ділянок мають право: а) продавати або іншим шляхом відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину; б) самостійно господарювати на землі; в) власності на посіви й насадження сільськогосподарських та інших культур, вироблену сільськогосподарську продукцію; г) використовувати у встановленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові насадження, водні об’єкти, а також інші корисні властивості землі; д) на відшкодування збитків у випадках, передбачених законом; е) споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі та споруди. Окрім законодавчого закріплення прав землевласників вони здійснюються й на теоретичному рівні. Вищезазначений перелік доповнюється такими правами як є) володіти, користуватись і розпоряджатися ділянкою; ж) провадити меліоративні роботи; з) залишаючись власником, передавати іншим особам право володіння, користування; и) вносити у статутний капітал вартість права; і) огороджувати ділянку, оберігати її від зазіхань [8, с. 11].

При аналізі прав власників земельних ділянок можна зазначити, що територіальна громада, як власник земельних ділянок, що знаходяться у комунальній власності, теоретично може користуватися кожним із зазначених прав власників. При врахуванні особливості територіальної громади як суб’єкта права комунальної власності на землю практичне здійснення таких прав, як самостійне господарювання на землі і використання у встановленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові насадження, водні об’єкти, а також інші корисні властивості землі, є неможливим. Незрозумілим є здійснення права по розпорядженню земельною ділянкою, а саме право продавати або іншим шляхом відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину. Складається ситуація, коли юридично власником певного об’єкта (землі) є один суб’єкт (територіальна громада), а розпорядження ним здійснює інший (органи місцевого самоврядування). Визнання територіальної громади юридичною особою публічного права не дозволяє власникові самостійно господарювати на землі, використовувати у встановленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові насадження, водні об’єкти, а також інші її корисні властивості, але дасть можливість повноцінно здійснювати правомочність розпорядження земельними ділянками.

Що ж до форм реалізації територіальною громадою прав, то на сьогодні при аналізі положень Закону ,,Про місцеве самоврядування в Україні” можна виділити такий їх перелік: місцевий референдум, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання.

При визнанні територіальної громади юридичною особою публічного права вона зможе реалізовувати права і як власника земель, виконуючи як управлінську, так і розпорядчу діяльність.

Правам землевласників кореспондують певні обов’язки, які є складником повноважень. Згідно зі ст. 91 ЗК України власники земельних ділянок зобов’язані: а) забезпечувати використання їх за цільовим призначенням; б)додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля; в) своєчасно сплачувати земельний податок; г) не порушувати прав власників суміжних земельних ділянок і землекористувачів; д) підвищувати родючість ґрунтів і зберігати інші корисні властивості землі; е) своєчасно надавати відповідним органам виконавчої влади й органам місцевого самоврядування дані про стан і використання земель та інших природних ресурсів у порядку, встановленому законом; є) дотримуватися правил добросусідства й обмежень, пов’язаних зі встановленням земельних сервітутів та охоронних зон; ж) зберігати геодезичні знаки, протиерозійні споруди, мережі зрошувальних та осушувальних систем. Досліджуючи обов’язки, передбачені чинним ЗК України, можемо зробити висновок, що, по-перше, вони більше кореспондують суб’єктам, які мають справу з безпосереднім використанням земельних ділянок; як правило, це суб’єкти приватного права; по-друге, виконання обов’язків стосується більше природоохоронного характеру, а потім уже забезпечення інтересів інших власників щодо суб’єкта, який виконує ці обов’язки.

Отже, підсумуємо, що норми чинного законодавства хоча й закріплюють те, що власником земельних ділянок права комунальної власності є територіальні громади, але в силу їх особливості не називають їх прав та обов’язків безпосередньо. Чинне законодавство повинно містити положення, які б визначали права й обов’язки територіальної громади як юридичної особи публічного права, а також окремо закріплювали повноваження її органів у різних сферах суспільного життя взагалі та земельних відносин, зокрема.

Список літератури: 1. Батанов О. В. Питання місцевого значення – основний об’єкт муніципальної діяльності територіальних громад // Бюл. Мін-ва юстиції України. – 2004. – №7 (33). – С.35-47. 2. Вівчаренко О.А. Право власності на землю в Україні (актуальні проблеми). – Івано-Франківськ: Б. В., 1998. – 180с. 3. Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170 (з наступними змінами та доповненнями). 4. Громадські слухання. Державна стратегія управління місцевим і регіональним розвитком (реформування місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування). – Донецьк, 2003. – 130с. 5. Иванов И. Община как субъект права // Закон. – 1994. – № 5. – С. 88-93. 6. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2005. – 671 с. 7. Любченко П. М. Підходи до визначення питань, які вирішуються територіальною громадою та її органами // Актуальні проблеми формування правової держави в Україні. (До 50-ї річниці Конвенції про захист прав людини та основних свобод): Тези доп. та наук. повід. молод. вчених. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2000. – С.21-24. 8. Третяк А.М. Регулювання земельних відносин на території сільської територіальної громади / Укр. акад. держ. управління при Президентові України, Укр. НДІ продуктивності агропромислового комплексу. – К.: УАДЧ, 2003. – 75с.

Надійшла до редакції 30.11.2005р.

УДК 347.73 Т.М. Шульга, аспірантка

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ПРАВОВИЙ СТАТУС ПЛАТНИКА ЗБОРУ

ЗА СПЕЦІАЛЬНЕ ВИКОРИСТАННЯ ПРИРОДНИХ РЕСУРСІВ

Істотні перетворення політичного, соціального й економічного характеру, що відбуваються сьогодні в Україні, потребують значних фінансових ресурсів, які б повною мірою забезпечили своєчасне виконання державою її завдань і функцій. Саме тому проблема формування доходів бюджетів в сучасних умовах набуває особливого сенсу. Це питання було предметом розгляду в працях таких учених-фінансистів, як С.Д. Ципкін, М.І. Піскотін, М.П. Кучерявенко, Н.Ю. Пришва [Див.: 12; 9; 5; 10] та ін. Що ж стосується наповнення бюджетів за рахунок платежів природоресурсового характеру, ця проблема висвітлювалась у загальних рисах О.А. Музикою, А.В. Бодюком, В.В. Хохуляком [Див.: 6; 2; 11].

Отже, з огляду на те, що тема, зазначена в назві статті, не була предметом спеціального дослідження, хотілося б розглянути її детальніше й вирішити разом з тим такі завдання, як розгляд основних положень щодо наповнення бюджетів за рахунок збору за спеціальне використання природних ресурсів; аналіз правових норм чинного податкового і природоресурсового законодавства; визначення рис, характерних для платника збору за спеціальне використання природних ресурсів.

Стаття 67 Конституції України закріплює обов’язок кожного сплачувати податки і збори в порядку й розмірах, установлених законом. Зазначене конституційне положення деталізується й конкретизується в галузевому законодавстві. Так, Законом України „Про систему оподаткування” в редакції від 18 лютого 1997р. [1; 1997. – № 16. – Ст. 119] визначаються принципи побудови системи оподаткування в Україні, податки та збори (обов’язкові платежі) до бюджетів і до державних цільових фондів, а також права, обов’язки і відповідальність платників.

З переходом економіки країни до ринкових відносин, екологічне законодавство закріпило економічний механізм забезпечення охорони навколишнього природного середовища, одним із важливих елементів якого є платність. Важливою правовою формою реалізації принципу платності у сфері природокористування виступає збір за спеціальне використання природних ресурсів, закріплений у ст. 14 зазначеного Закону серед податків і зборів (обов’язкових платежів) загальнодержавного значення. Конкретизується регулювання цього збору в ст. 43 Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища” зі змінами та доповненнями [1; 1991. – № 41. – Ст. 546], де визначається, що збір за спеціальне використання природних ресурсів установлюється на підставі нормативів зборів і лімітів їх використання. Нормативи збору за використання природних ресурсів, а також порядок його стягнення встановлюються Кабінетом Міністрів України, визначаються з урахуванням їх розповсюдженості, якості, можливості відтворення, доступності, комплексності, продуктивності, місцезнаходження, можливості переробки, знешкодження й утилізації відходів та інших чинників. Ліміти використання природних ресурсів встановлюються в порядку, що визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, міськими (міст загальнодержавного значення) радами, крім випадків, коли природні ресурси мають загальнодержавне значення. Ліміти використання природних ресурсів загальнодержавного значення встановлюються в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. Стаття 46 цього Закону присвячена розподілу зборів за використання природних ресурсів і порядку їх використання.

Як бачимо, з еколого-правової точки зору законодавець доволі чітко визначив, на якій підставі встановлюється цей збір, як визначаються його нормативи, хто їх установлює, ким установлюються ліміти використання природних ресурсів, куди надходять збори за використання природних ресурсів загальнодержавного й місцевого значення тощо.

З точки зору податкового права, залишається відкритим питання щодо правового статусу платника збору за спеціальне використання природних ресурсів. Загальновизнаним є те, що платник податку, збору (обов’язкового платежу) виступає першим і одним з найважливіших елементів при регулюванні правового механізму оподаткування. Законодавче визначення цього суб’єкта наводиться в ст. 4 Закону України “Про систему оподаткування”, де зазначено, що платниками податків і зборів (обов’язкових платежів) є юридичні і фізичні особи, на яких згідно з законами України покладено обов’язок сплачувати податки та збори (обов’язкові платежі). Саме обов’язок сплачувати податки та збори (обов’язкові платежі), покладений на певного суб’єкта, свідчить про те, що він набуває статусу платника останніх. При цьому слід мати на увазі, що відповідний обов’язок має бути покладено на особу (фізичну чи юридичну) лише законом.

Перш ніж перейти до характеристики правового статусу платника збору за спеціальне використання природних ресурсів, необхідно проаналізувати загальну сутність цього поняття, звернувшись насамперед до загальнотеоретичної літератури з фінансового та податкового права. Наприклад, О.В. Бризгалін під платниками податків розуміє суб’єктів податкових відносин, на яких законом покладено обов’язок сплачувати податки за рахунок власних коштів [7; с. 386]. В даному випадку слід зазначити, що із запропонованого формулювання, на жаль, не випливає, за яких умов і на яких підставах на платника покладається обов’язок сплатити податок (збір).

Лише в самих загальних рисах тлумачиться категорія „платник (суб’єкт) податку” в навчальному посібнику „Основи податкового права”, де зазначено, що це фізична або юридична особа чи група осіб без статусу юридичної особи, на яку згідно із законодавчими актами покладено обов’язок сплачувати податки та інші обов’язкові платежі [3; с. 13].

Найбільш оптимальним і повним є визначення цього поняття, запропоноване М.П. Кучерявенком, який вважає, що платниками податку визнаються особи, які мають, отримують (передають) об’єкти оподаткування або здійснюють діяльність, що є об’єктом оподаткування, і на яких покладено обов’язок по сплаті податків податковим законодавством [8; с.79-80]. Поділяючи висловлену пропозицію щодо визначення категорії „платник податку”, вважаємо її цілком прийнятною і для характеристики правового статусу платника збору.

Оскільки предметом дослідження виступає досить специфічне питання – характеристика правового статусу не просто платника податку, а платника (суб’єкта) збору за спеціальне використання природних ресурсів, доцільно звернутись і проаналізувати відповідні правові приписи Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”. Передусім за основу слід приймати положення ст. 38 вищезазначеного Закону, яка, зокрема, розрізняє загальне і спеціальне використання природних ресурсів. Сутність останнього полягає в тому, що в порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам та організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, – на пільгових умовах. Саме на підставі аналізу змісту ч.3 ст. 38 цього Закону можна зробити висновок щодо специфічності статусу платника збору, яка полягає в тому, що: (а) платником має бути суб’єкт, якому в установленому порядку надано у володіння і в користування природний ресурс або його частину; (б) зазначений суб’єкт повинен бути законним користувачем (постійним або тимчасовим, первинним чи вторинним тощо), який здійснює спеціальне використання конкретного природного ресурсу; (в) платником збору за спеціальне використання природних ресурсів може виступати й орендар, який на умовах оренди згідно із законом використовує відповідний природний ресурс (у даному випадку відповідний суб’єкт реалізує належне йому суб’єктивне право).

Безперечно, що спеціальне використання окремих природних ресурсів можливе й самими власниками цих ресурсів. Але цей же Закон закріплює положення, що надання природних ресурсів можливо лише у володіння, користування або оренду. Йдеться фактично про користувача, тобто особу, яка здійснює спеціальне використання природного ресурсу.

В еколого-правовій літературі зазначається, що в суб’єктивному розумінні право природокористування – це право конкретного суб’єкта використовувати природні ресурси, природні об’єкти чи природні умови для задоволення певних потреб. Таке право належить власникові або іншій особі [4; с. 94]. Як бачимо, загальне визначення користування пов’язано з вилученням корисних властивостей із природних ресурсів з отриманням суб’єктом благ матеріального або іншого характеру. Це можливо в різних організаційно-правових формах: при здійсненні суб’єктом підприємницької діяльності, задоволення особистих потреб та ін. Користувач – це особа, яка отримала відповідний дозвіл на спеціальне використання конкретного природного ресурсу й зареєструвала його у встановленому законом порядку (законний користувач), у зв’язку з чим вона набула відповідних прав та обов’язків щодо цільового використання природного ресурсу чи його частини.

Платником збору виступає той, хто є суб’єктом права спеціального використання природних ресурсів. Закон пов’язує набуття такого статусу суб’єкта з реєстрацією у встановленому порядку спеціального дозволу, наявність якого зумовлює закріплення за фізичною чи юридичною особою комплексу прав та обов’язків щодо спеціального використання наданого в користування природного ресурсу. І саме з цього моменту спеціальний природокористувач стає платником збору за спеціальне використання природного ресурсу.

Спеціальний дозвіл на використання природних ресурсів має різні форми й назву залежно від виду конкретного ресурсу, на використання якого він видається. Наприклад, у ст. 69 Лісового кодексу в редакції від 8 лютого 2006 р. [1; 1994. – № 17. – Ст. 99] зазначається, що спеціальне використання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом – відповідно за лісорубним квитком, ордером або лісовим квитком. У ч. 1 ст. 49 Водного кодексу [1; 1995. – № 24. – Ст. 189] встановлено, що спеціальне водокористування теж здійснюється на підставі спеціального дозволу. Кодекс України про надра [1; 1994. – № 36. – Ст.340] містить статтю, що регулює ліцензування діяльності щодо користування надрами (ст. 16). У ній зазначається, що ліцензування діяльності щодо користування надрами – це єдиний порядок надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування ділянкою надр з відповідною метою. Залежно від виду природного ресурсу й особливостей здійснення спеціального користування ним, дозвіл видається різними уповноваженими органами.

Оскільки платником збору за спеціальне використання природних ресурсів виступає тільки особа (фізична чи юридична), яка є суб’єктом спеціального використання природних ресурсів, усі притаманні їй ознаки мають характеризувати також платника збору (податку).

Таким чином, з огляду на викладене можемо зробити висновок, що для правового статусу платника збору за спеціальне використання природних ресурсів, який одночасно має і статус спеціального природокористувача (водокористувача, лісокористувача, надрокористувача та ін.), характерними є нижченаведені риси:

1) це фізична або юридична особа, як правило, господарюючий суб’єкт;

2) зазначена особа одержала спеціальний дозвіл на використання конкретного природного ресурсу й зареєструвала його у встановленому порядку;

3) вона використовує природний ресурс з конкретною метою у процесі здійснення виробничої та іншої діяльності;

4) мета використання нею природного ресурсу полягає, як правило, в отриманні прибутку;

5) цей суб’єкт повинен здійснювати спеціальне використання природного ресурсу за плату.

Список літератури: 1. Відомості Верховної Ради України 2. Бодюк А.В. Фіскальні аспекти економічного природокористування: Монографія. – Ірпінь: Нац. акад. ДПС України, 2004. – 570 с. 3. Гега П.Т., Доля Л.М. Основи податкового права: Навч. посіб. – 3-тє вид., випр. і доп. – К.: Знання, КОО, 2003. – 302 с. 4. Екологічне право України: Акад. курс: Підручник / За заг. ред. Ю.С. Шемшученка. – К.: ТОВ „Юрид. думка”, 2005. – 848 с. 5. Кучерявенко Н.П. Теоретические проблемы правового регулирования налогов и сборов в Украине. – Х.: „Консум”, 1997. – 256 с. 6. Музика О.А. Доходи місцевих бюджетів за українським законодавством. – К.: Атіка, 2004. – 344 с. 7. Налоги и налоговое право: Учеб. пособ. / Под ред. А.В. Брызгалина. – М.: Аналитика-Пресс, 1997. – 532 с. 8. Налоговое право Украины: Учебное пособие / Под ред. Кучерявенко Н.П. – Х.: Легас, 2004. – 488 с. 9. Пискотин М.И. Советское бюджетное право (Основные проблемы). – М.: Юрид. лит., 1971. – 312 с. 10. Пришва Н.Ю. Правові проблеми регулювання обов’язкових платежів. – К.: „ЕксОб”, 2003. – 280 с. 11. Хохуляк В.В. Правовое регулирование земельного налога в Украине. – Черновцы: Рута, 2004. – 280 с. 12. Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. – М.: Юрид. лит., 1973. – 222 с.

Надійшла до редакції 24.04.2006 р.

УДК 349.6 В.Л. Бредіхіна, канд. юрид. наук

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ЩОДО ПРАВА ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ

НА БЕЗПЕЧНЕ НАВКОЛИШНЄ ПРИРОДНЕ СЕРЕДОВИЩЕ

Останнім часом в Україні поширюються процеси формування та сприяння моделі сталого розвитку шляхом гармонійного задоволення економічних та екологічних інтересів громадян і суспільства, охорони навколишнього природного середовища, впровадження екологічно чистих і маловитратних технологій, розвитку місцевого самоврядування й захисту екологічних прав громадян.

У той же час ця модель потребує своєї адаптації на регіональному й місцевому рівнях шляхом поетапного забезпечення стійкого розвитку областей, районів, міст, залучення територіальних громад до вирішення місцевих екологічних питань, посилення соціальної спрямованості зазначеної концепції. На сучасному етапі значна роль у вирішенні місцевих і регіональних екологічних питань надається територіальній громаді як спільноті людей, об‘єднаних адміністративними, економічними, культурними зв‘язками. Тому набуває актуальності формування її правового статусу як первинного суб’єкта місцевого самоврядування.

Питання діяльності територіальної громади й органів місцевого самоврядування в екологічній сфері певною мірою знайшли своє відбиття в еколого-правовій і загальнотеоретичній літературі, зокрема, в роботах В.І. Андрейцева [2], Ю.С. Шемшученка [15], Ю.М. Тодики [12], А.С. Аліхаджиєвої [1] та ін. Ученими всебічно проаналізовані проблеми конституційно-правового забезпечення права громадян на безпечне довкілля, організаційно-правові форми й методи діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування у сфері його реалізації. Однак деякі питання ще потребують свого вивчення або доопрацювання. Серед них - форми реалізації територіальною громадою права на безпечне навколишнє природне середовище, формування й удосконалення правового регулювання здійснення громадянами екологічних прав.

Метою статті є аналіз особливостей здійснення територіальною громадою права на безпечне довкілля, визначення її правових можливостей у цій царині.

В основі права на безпечне навколишнє природне середовище лежать не тільки індивідуальні екологічні інтереси громадян, а й суспільні (публічні) інтереси щодо його збереження. Останнім часом у науці обґрунтовано з'явився термін “суспільний екологічний інтерес”, що розуміється як синтез, результат компромісу між екологічними інтересами окремих громадян, соціальних груп, усього населення, юридичних осіб і держави (у тій їх частині, що відбиває екологічні інтереси всього суспільства) у підтримці такої якості довкілля, яка забезпечує життя, здоров'я людей та їх майбутніх поколінь [4, с. 49; 5, с. 12, 13]. Думається, що поява в науці такої категорії інтересу має всі підстави, оскільки дозволяє глибше вивчити проблеми реалізації права на безпечне навколишнє середовище у всій складності суспільних процесів.

Отже, окремого наукового осмислення вимагають питання колективної реалізації зазначеного права, суб'єктами якої є територіальні громади, заінтересована громадськість, громадські екологічні організації.

Останнім часом юридичного й науково-практичного значення набуло дослідження й визначення територіальної громади [Див.: 3; 7]. Відповідно до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 1) під територіальною громадою розуміються жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів декількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [6; 1997. - № 24. - Ст. 170]. Територіальний критерій у сфері реалізації громадянами права на безпечне довкілля має важливе значення. Кожен регіон визначається своїми однорідними природними, соціально-політичними, економічними, історичними та іншими чинниками, які зумовлюють особливості правового регулювання екологічних відносин та специфіку дій територіальної громади у царині здійснення своїх екологічних прав. Постійне проживання на одній території з визначеними природними особливостями створює передумови для формування сукупного інтересу громадян у створенні сприятливих екологічних умов для їх життєдіяльності.

Територіальна громада міста, села, селища виступає первинним суб'єктом місцевого самоврядування, засобом і формою вираження суспільного, сукупного інтересу громадян у безпечному навколишньому середовищі на території їх мешкання. Територіальну громаду можна назвати суб'єктом права на безпечне довкілля, оскільки вона являє собою сукупність громадян - носіїв права, об'єднаних за територіальною ознакою, і має відповідні юридичні можливості для реалізації цього права.

Правовий статус територіальної громади у сфері здійснення екологічних прав знаходиться ще в стадії формування й законодавством чітко не визначений. Але на підставі зазначеного Закону та інших нормативних актів можна судити про ті правові можливості, що надає держава територіальній громаді для реалізації права на безпечне навколишнє природне середовище. Зокрема, територіальною громадою може бути ініційоване проведення місцевих референдумів з питань, що стосуються місцевих екологічних проблем: а) про надання згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об‘єктів, діяльність яких згідно з чинними нормативами включає екологічний вплив на відповідну територію; б) затвердження місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів; в) прийняття у визначених законом межах рішень щодо боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, та ін. Згідно з ч. 3 ст. 1 Закону “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу порівняно з рішеннями місцевих рад, на території яких він проводився [6; 1991. - № 33. - Ст. 443]. Проте на практиці це положення Закону виконується не завжди. Прикладами застосування територіальними громадами цієї форми реалізації свого права на безпечне довкілля можуть бути місцевий референдум у селах Ольхівка та Сороківка Харківського району (25 лютого 1996 р. - з приводу спорудження полігону твердих побутових відходів поблизу цих сіл) [14, с. 16] та місцевий референдум у містах Нікополі, Марганці та Кам‘янці Дніпровській (улітку 1995 р. – щодо запуску 6-го блоку Запорізької АЕС та будівництва сховища відпрацьованого пального) [13, с. 7], під час яких більшість населення висловилася проти побудови на їх території екологічно небезпечних об‘єктів. І хоча в обох випадках влада спочатку проігнорувала результати цих референдумів, вони є прецедентами колективної реалізації територіальною громадою права на безпечне навколишнє природне середовище. Місцеві референдуми з екологічних питань взагалі визнаються активною формою безпосередньої демократії, яка може сприяти вирішенню багатьох екологічних проблем населення.

За постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 р. “Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні” територіальна громада може також реалізовувати свої повноваження через загальні збори громадян за місцем проживання [6; 1994. - № 6. - Ст. 30]. Предметом цих зборів у зазначеній сфері правовідносин є (а) розгляд будь-яких екологічних питань, що зачіпають інтереси мешканців відповідної території, якими відає місцеве самоврядування; (б) обговорення проектів рішень місцевих рад та їх органів з місцевих екологічно значущих питань; (в) контроль за чистотою й екологічною безпекою території через органи самоорганізації населення та ін. Останні можуть залучатися до участі у вирішенні питань соціально-економічного розвитку міста, села, зокрема, до охорони довкілля в регіоні, забезпечення належного санітарного стану, благоустрою відповідних територій тощо [6; 2001. - № 48. - Ст. 254].

Екологічним законодавством України, зокрема, “Положенням про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля” [11; 2004. - № 6. - Ст. 357], також закріплені юридичні поняття “громадськість”, “зацікавлена громадськість”, які тісно пов‘язані, але не тотожні з територіальною громадою. Так, під громадськістю розуміється одна або більше фізична чи юридична особи, їх об'єднання, організації або групи, які діють згідно із законодавством України або практики. Зацікавленою громадськістю є та, на яку впливає (чи може вплинути) реалізація рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища. Тому у кінцевому підсумку, в заінтересованої громадськості маються вагоміші підстави припускати можливе порушення права громадян на безпечне навколишнє середовище. На відміну від територіальної громади, особи, які складають заінтересовану громадськість, можуть бути і не пов'язані з проживанням на відповідній території, а представляти, наприклад, які-небудь соціальні верстви, поєднуватися за професійними ознаками тощо. Але можна припустити, що мешканці певної території, які становлять відповідну територіальну громаду, є водночас заінтересованими в безпечному навколишньому середовищі й отримують її правові можливості.

Відповідно до вказаного Положення, заінтересована громадськість залучається до (а) розробки міждержавних, державних, регіональних, місцевих та інших територіальних програм, місцевих планів дій, стратегій; (б) підготовки проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів; (в) здійснення державної екологічної експертизи; (г) видачі відповідних документів на використання природних ресурсів та ін. Екологічно значимі рішення, реалізація яких пов'язана з наданням будь-якого впливу на стан природних об'єктів або довкілля в цілому створюють ті умови, у яких реалізується право на безпечне навколишнє середовище. Ось чому участь громадян – носіїв даного суб'єктивного права в процесі їх прийняття вважається найважливішою формою правореалізації, превентивним способом захисту суспільного екологічного інтересу.

Окремими формами реалізації права на безпечне навколишнє природне середовище є проведення громадських слухань, під час яких члени територіальної громади та інші представники заінтересованої громадськості можуть заслуховувати й обговорювати доповіді щодо прийняття рішень з питань, що справляють чи можуть справити негативний вплив на стан довкілля.

Територіальна громада і члени заінтересованої громадськості, здійснюючи свої повноваження, мають також право вільного доступу до інформації про стан навколишнього середовища. Згідно з Орхуською конвенцією (1998 р.) у випадках, які становлять безпосередню загрозу для здоров'я людини або довкілля, а також які виникають у результаті людської діяльності чи є наслідком природних явищ, уся інформація, що могла б дозволити громадськості вжити заходів для попередження шкоди, повинна негайно поширюватися серед членів громадськості, яких потенційно стосується загроза.

Тим часом на ділі громадяни і громадські організації нерідко зазнають певних труднощів в одержанні доступу до екологічної інформації. У деяких випадках державними органами й органами місцевого самоврядування не дотримуються такі найважливіші принципи, як відкритість, об'єктивність, вірогідність і, що дуже важливо, своєчасність екологічної інформації [9, с. 84]. У той же час вдало організований, доступний процес одержання повної інформації про стан навколишнього середовища, що включає всі ці принципи, забезпечує успішну реалізацію права на безпечне довкілля не тільки окремими громадянами, а й всією громадою.

Важливою гарантією реалізації й захисту права територіальної громади на безпечне навколишнє природне середовище є відповідна діяльність органів місцевого самоврядування. За ст. 11 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” [6; 1991. - № 41. - Ст. 546] місцеві ради, спеціально уповноважені державні органи управління зобов'язані надавати всебічну допомогу громадянам у здійсненні ними природоохоронної діяльності, враховувати їх пропозиції щодо поліпшення стану навколишнього природного середовища, залучати громадян до участі в рішенні екологічних питань. Варто сказати, що в реальному житті відзначається недостатня увага органів державної влади й органів місцевого самоврядування до цієї важливої проблеми, дані нормативні розпорядження мало реалізуються в зв'язку з їх загальним, неконкретним формулюванням [8, с. 329]. Дійсно, вирази “надавати допомогу”, “враховувати пропозиції”, “залучати до участі” мають скоріше рекомендаційний, ніж обов'язковий до виконання характер. Вбачається необхідним законодавчо чіткіше врегулювати обов'язки органів місцевого самоврядування, спеціально уповноважених органів управління у сфері забезпечення реалізації й захисту права громадян на безпечне довкілля.

Низка проблем і труднощів, з якими пов'язано здійснення даного права територіальною громадою, стосуються також суб'єктивних соціально-психологічних чинників (умов) [10, с. 26]. Останні містять у собі рівень еколого-правової свідомості й культури суб'єктів правореалізації, усвідомлення ними своїх екологічних потреб і необхідності їх задоволення, узгодження їх з економічними інтересами, необхідності об‘єднання активних дій всієї громади в процесі захисту права на безпечне навколишнє природне середовище. Внутрішнє ставлення громадян до своїх екологічних прав та обов'язків, безумовно, впливає на реалізацію зазначеного права. Практика показує, що громадяни все більше віддають перевагу матеріальним, економічним показникам, а не екологічним. Серед причин такого положення справ бачаться істотне зниження життєвого рівня населення, відсутність його належної правової інформованості й ефективних форм соціального захисту. У цій царині необхідно більше уваги приділяти екологічній освіті громадян, донесенню до них через засоби масової інформації позитивних прикладів правового захисту їх екологічних прав. Вивчення конкретних повноважень громадян у сфері реалізації права на безпечне навколишнє середовище повинне бути уведене в курси дисциплін, пов'язаних з екологічною освітою і вихованням.

Нерідко при реалізації права територіальної громади на безпечне довкілля виникає неузгодженість між інтересами різних рівнів (державними, відомчими, регіональними, особистими), що також ускладнює процес захисту цього права. Відомі випадки, коли підприємство у процесі виробничої діяльності здійснювало шкідливі викиди в атмосферне повітря. Це викликало численні захворювання в місцевого населення (особливо дітей), що було підтверджено медичними висновками. Однак припинити небезпечну діяльність підприємства не вбачалося можливим, оскільки це привело б до позбавлення робочих місць практично всіх жителів селища. Адміністрація району також усіляко перешкоджала проведенню екологічної експертизи, тому що закриття цього підприємства спричинило б за собою неотримання істотного економічного прибутку. Тут у наявності протиріччя між необхідністю захисту права на безпечне навколишнє середовище і забезпеченням інших, не менш значимих прав і свобод окремих громадян, територіальної громади, економічних регіональних інтересів. Вважаємо, що в таких випадках громадяни самі повинні визначати відповідні пріоритети і захищати більш важливі інтереси.

Можемо стверджувати, що на сучасному етапі здійснюється формування права територіальної громади на безпечне довкілля, що виражається в удосконаленні правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування в цій сфері, визначенні та юридичному закріпленні юридичних можливостей громадськості в процесі реалізації своїх екологічних прав. Екологічна діяльність територіальної громади може стати реальною спробою громадян використовувати свої конституційні права повною мірою, сприяти їх ефективному захисту.

Важливо визнати, що чітких механізмів здійснення повноважень територіальної громади в екологічній сфері ще немає. Тому посилену увагу варто приділити конкретизації правових можливостей колективних суб'єктів права. У зв'язку з цим існує об'єктивна необхідність у вивченні й подальшій розробці форм і способів участі територіальних громад у захисті права громадян на безпечне навколишнє природне середовище, наприклад, за допомогою представництва їх екологічних інтересів через органи самоорганізації населення. У результаті громада буде здатна адекватно і вчасно реагувати на екологічно значимі події в регіоні, а такі правові форми, як місцеві ініціативи, розробка місцевих екологічних програм і планів, збори громадян за місцем проживання і місцеві референдуми з екологічних питань перетворяться з гіпотетичних можливостей на об'єктивні чинники функціонування інститутів місцевого самоврядування. Успішна реалізація територіальною громадою свого права на безпечне довкілля, спільне вирішення екологічних проблем сприятиме досягненню сталого розвитку регіону, покращанню екологічної ситуації на території всієї країни й забезпеченню належного життєвого рівня кожного громадянина.

Список літератури: 1. Алихаджиева А.С. Правовой механизм реализации права граждан на благоприятную окружающую среду: Автореф. дис… канд. юрид. наук. - Саратов, 2003. - 26 с. 2. Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки: Навч. та наук.-практ. посіб. - К.: Знання-Прес, 2002. - 332 с. 3. Баймуратов М., Сосновських Ю. Видова характеристика териториальних громад // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр. - Вип. 12. - 2001. - С. 13-17. 4. Васильева М.И. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве // Гос-во и право. - 1999. - № 8. - С. 49-62. 5. Васильева М.И. Публичные экологические интересы: проблемы теории //Эколог. право.-2004.- № 4. - С.12-20. 6. Відомості Верховної Ради України. 7. Делія Ю. Місцеве самоврядування як право територіальної громади // Право України. - 2005. - № 5. - С. 45-48. 8. Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щоріч. доп. Уповноваженого ВРУ з прав людини. - К.: Радянська шк., 2000. - 377 с. 9. Коваленко М.А. Право вільного доступу до інформації про стан довкілля в Україні та його законодавче регулювання // Бюл. Мінюста України. – 2003. - № 9. - С.84-86. 10. Кравченко С.Н. Проблемы совершенствования и применения экологического законодательства на Украине // Вест. МГУ: Сер. 11: Право. - 1996. - № 1. - С. 25-27. 11. Офіційний вісник України. 12. Тодика Ю.М., Старжинський С.В. Право громадян на сприятливе навколишнє природне середовище: Консп. лекції. - Х.: УДЮА, 1994. - 23 с. 13. Федоринчик С. Перший у світі прецедент місцевого референдуму з питань ядерної енергетики // Право людини: Інформ. бюл. Харк. правозахисної групи. - Х., 1999. - № 3. - С. 7-9. 14. Форми участі громадськості в прийнятті рішень, що стосуються питань довкілля: Практ. посіб. - К.: МЕП, ЕкоПраво, 2004. - 68 с. 15. Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. - К.: Наук. думка, 1989. - 229 с.

Надійшла до редакції 10.04.2006 р.

УДК 347.73: 336.22 Д.А. Белинский, слушатель магистратуры

Национальная юридическая академия Украины

имени Ярослава Мудрого, г. Харьков

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНЫХ НАЛОГАХ И СБОРАХ

Систематизация законодательства – один из важных факторов развития правовой системы государства, показатель ее стабильности и упорядоченности. Она имеет своей целью стабилизацию правопорядка, преобразование нормативно-правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами. Благодаря систематизации преодолеваются противоречия между правовыми нормами, отменяются или изменяются устаревшие нормы, создаются новые, соответствующие потребностям общественного развития. В этой ситуации правовые нормы группируются по определенным системным признакам, сводятся в кодексы, сборники законодательства и другие систематизированные акты [9, с. 149].

Особенностью системы местных налогов и сборов является то, что в их структуре преобладают платежи целевого характера. Так, в ст. 15 Закона Украины “О системе налогообложения” закреплен перечень местных налогов и сборов из них 2 налога (п. 1,2 ч.1 ст. 15) и 12 сборов (п. 2-11, 13 ч. 1 ст. 15) [8]. Однако законодательство о местных налогах и сборах, как и в целом налоговое законодательство, характеризуется разрозненностью и несогласованностью, в связи с чем возникает вопрос о его систематизации. 

Вопрос систематизации налогового законодательства рассматривался в работах Ю.А. Крохиной, Н.П. Кучерявенко, С.Г. Пепеляева [См.: 3-6]. В современной юридической науке под систематизацией понимают деятельность государственных организаций по упорядочиванию, усовершенствованию законодательства, приведению его в определенную систему путем составления сборников либо единых нормативно-правовых актов. Упорядочивание законодательства осуществляется в различных формах : как составлением новых актов, охватывающих ту или иную отрасль права и направленных на внесение нового в регулирование отношений по существу и изменение действующего законодательства (кодификация), так и консолидацией воедино законодательного материала, внесением официальных изменений в тексты актов, исключением актов, статьей и пунктов, фактически не действующих (инкорпорация) и т.д. [10, с. 10].

На современном этапе систематизация налогового законодательства Украины осуществляется преимущественно в форме инкорпорации, предполагающей объединение в сборники или собрания действующих нормативно-правовых актов в определенном порядке без изменения содержания. В результате инкорпорации проводится внешняя обработка действующего законодательства, в частности:

1) при внешней обработке нормативно-правовые акты размещаются в определенном порядке: алфавитном, хронологическом, предметном, т.е. достигается их внешняя упорядоченность;

2) содержание нормативно-правовых актов, которые включаются в состав сборников или собраний законодательства, по сути, не изменяются. В них не включаются только те нормы, которые отменены в законном порядке или признаны утратившими силу [9, с. 150].

Как уже отмечалось, еще одной формой систематизации есть кодификация, под которой понимается деятельность правотворческих органов государства по созданию нового систематизированного нормативно-правового акта. Она осуществляется путем глубокой и всесторонней обработки действующего законодательства и внесения в него определенных изменений. В процессе кодификации в проект создаваемого акта вносятся действующие нормы, не утратившие своего значения, а также новые нормы, которые вносят качественные изменения в регулирование определенной сферы общественных отношений [9, с. 155].

Налоговое законодательство – одна из наиболее динамичных составляющих национального законодательства Украины. Обусловлено это быстрой трансформацией налоговых отношений. В связи с этим нормативно-правовые акты, составляющие налоговое законодательство, характеризуются разрозненностью, несогласованностью и большим количеством противоречий. При таких условиях невозможно достичь эффективного правового регулирования налоговых отношений. Г.Ф. Шершеневич так описывает ситуацию разрозненности законодательства: “…Затрудняется разыскание соответствующего закона, теряется уверенность в нахождении всех законов, относящихся к данному предмету, возникает вероятность противоречия между законами и трудность определить правильное между ними соотношение. Отсюда встает новая потребность – систематизация законов” [11, с. 588]. И с этим следует согласиться, поскольку при отсутствии единых принципов и в целом упорядоченности в налоговом законодательстве вполне закономерно наличие противоречий между нормативно-правовыми актами. При такой ситуации налоговое законодательство носит бессистемный, разбалансированный характер.

При кодификации происходит внешняя и внутренняя обработка, т.е. изменения касаются не только формы, но и содержания. Кроме того, необходимо согласиться с точкой зрения, что кодекс является не новой формой старого закона, а новым законом в полном смысле слова [2, с. 369]. При инкорпорации же упорядочивание касается только формы и не затрагивает содержания. Изменения, согласования актов налоговых законодательств происходит очень часто. Но требуется не разрешение частных вопросов, а переход к новому уровню обобщения [5, с. 39].

Рассматривая этот вопрос, Н.П. Кучерявенко выделяет следующие преимущества кодификация налогового законодательства по сравнению с другими формами систематизации:

1. Динамичный характер кодификации способствует качественному, согласованному и интенсивному развитию налогового законодательства.

2. В процессе кодификации за счет удаления из системы законов, утративших силу, формируется его рациональная система.

3. Кодификация позволяет охватить материал максимально полно.

4. Кодификация исходит из единства принципов и начал, определяющих построение как системы налогового законодательства в целом, так и структуру, содержание каждого акта [4, с. 591].

Действительно, кодификация является более совершенной формой систематизации законодательства, предусматривающей такую обработку нормативно-правовых актов, которая не только исключает повторения, но и противоречия, устраняет пробелы и тем самым обеспечивает целостность, внутреннюю согласованность и полноту правового регулирования общественных отношений. Кодификация налогового законодательства охватывает обработку норм права, сведение их в юридически и логически упорядоченную систему и создание на этой основе нового, единого кодифицированного акта.

Прежде чем переходить к какой либо из форм систематизации налогового законодательства, следует определить его состав. Существуют различные подходы к определению самого термина “законодательство”. Например, Г.Ф. Шершеневич раскрывает это понятие как "совокупность всех законов, изданных государственной властью и продолжающих сохранять обязательную силу" [11, с. 420]. Имеет место также толкование законодательства как структурно упорядоченного массива законов, находящихся между собой в определенном соотношении [7, с. 11]. Общим в этих формулировках является то, что к законодательству относятся только лишь нормативно-правовые акты в форме законов.

Необходимо учитывать и расширительную трактовку термина “законодательство”, согласно которому в его состав включается также и подзаконные нормативно-правовые акты. Так, С.Л. Зивс отмечает, что на практике употребляется понятия законодательства, как обхватывающего наряду с законами также и подзаконные акты [1, с. 33].

Н.П. Кучерявенко, анализируя эту проблему, подчеркивает, что этот термин без определения его содержания использует и Конституция Украины (статьи 9, 19, 118, п. 12 Переходных положений). В законах в зависимости от важности и специфики регулируемых отношений он употребляется в различных значениях: в одних имеются ввиду лишь законы; в других (прежде всего кодифицированных) в понятие “законодательство” включаются как законы и другие акты Верховной Рады Украины, так и акты Президента, Кабинета Министров Украины, а в некоторых случаях и нормативно-правовые акты центральных органов исполнительной власти [4, с. 555]. Отметим, что частью национального законодательства в соответствии со ст. 9 Конституции являются также действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины.

Показательным в связи с этим является решение Конституционного Суда Украины № 12-рп/98 от 9 июля 1998 г., согласно которому понятием „законодательство” охватываются законы Украины, действующие международные договоры Украины, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, а также постановления Верховной Рады Украины, указы Президента, декреты и постановления Кабинета Министров Украины, принятые в пределах их полномочий и в соответствии с Конституцией и законами Украины. Таким образом, национальное законодательство, частью которого является и налоговое, охватывает кроме законов еще ряд нормативно-правовых актов. Следовательно, под налоговым законодательством понимается совокупность правовых норм, содержащихся в законах и подзаконных правовых актах, направленных на регулирование налоговых отношений.

Выяснив состав налогового законодательства и обозначив влияние на него кодификации (как наиболее целесообразной формы систематизации), важно определиться с вопросом логики построения Налогового кодекса Украины. Появление кодексов обычно связывается с обстоятельствами, обеспечивающими существенное изменение правового регулирования определенного вида общественных отношений, либо с упорядочением накопившегося массива законодательных актов, структурированием его на новых основаниях. Это обусловливает и сложную структуру кодексов (наличие частей, разделов, глав и т.д.), и больший нормативный объем.

Н.П. Кучерявенко констатирует, что к концу 90-х годов XX в. в Украине обсуждалось до десятка проектов Налогового кодекса. Среди них он выделяет некоторые, чересчур политизированные (А. Балашова, Н. Витренко и т.д.). Чего, например, стоит определение Налогового кодекса (проект Н. Витренко) как совокупности налогов и сборов, взимаемых на территории Украины. Таким проектам ученый противопоставляет несколько более глубоких актов (например проект, разработанный Кабинетом Министров Украины), которым присуща довольно четкая структура, хотя и своеобразная (например, в последнем появляется очень противоречивая часть, выделенная как “Администрирование” и содержащая отдельные положения, которые более логично вошли бы в Общую часть, в частности, налоговый учет) [См.: 4, с. 592].

Представляется, что Налоговый кодекс Украины может включать в себя три части: общую, особенную и специальную. Объясняется это тем, что кодифицированный акт налогового законодательства должен закрепить принципы налогового законодательства, дать определение основным понятием, т.е. закрепить положение общего характера, которые будут относиться ко всему налоговому законодательству; эти положения должны найти место в Общей части Налогового кодекса. Детализация же элементов механизма правового регулирования применительно к каждому налогу и сбору должна содержаться в Особенной части. Третья – Специальная часть должна закрепить состав налоговых правонарушений, а также положения, касающиеся производства по делам о налоговых правонарушениях.

Список литературы: 1. Зивс С.Л. Источники права. – М.: Наука, 1981. – 239 с. 2. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. – С.-Пб.: Юрид. центр Пресс, 2003. – 403 с. 3. Налоговое право России: Учебник для вузов / Отв.ред. Ю.А. Крохина. – М.: Норма, 2003. – 656 с. 4. Кучерявенко Н.П. Курс налогового права: В 6-ти т. – Т ІІ: Введение в теорию налогового права. – Х.: Легас, 2004. – 600с. 5.Основы налогового права.: Учеб. пособ. / Под. ред. Н.П. Кучерявенко. – Х.: Легас, 2003. – 384 с. 6.Налоговое право: Учеб. пособ. / Под ред. С.Г. Пепеляева. – М.: Изд-во ФБК-ПРЕСС, 2000. – 608 с. 7. Правовоые акты: Учеб.-практ. и справ. пособ. / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. – М.: Изд-во г-на Тихомирова М.Ю., 1999. – 381с. 8.Про систему оподаткування: Закон України від 18.02.1997 р., № 77/97 // Відом. Верхов. Ради України. – 1997. – № 16. – Ст. 119. 9.Систематизація законодавства України : проблеми та перспективи вдосконалення / Кол.авт.: Н.М. Пархоменко, В.Ф. Сіренко, С.В. Бобровник та ін. – К.: ІДП НАН України, 2003. – 220 с. 10. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства: Науч. изд. / Кол.авт.: А.С. Соминский, И.С. Самощенко, И.Н. Кузнецов и др. – М.: Госюриздат, 1962. – 576 с. 11. Шершеневич Г.Ф.Общая теория права. 2-й вып. – М.: Изд-во Бр. Башмаковых, 1911. – 512с.

Надійшла до редакції 27.04.2006 р.

УДК 342.951:336.14 Ю.В.Мех, аспірантка

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ КОНТРОЛЮ

ЗА ДОТРИМАННЯМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА

ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Багатогранним і комплексним політико-правовим явищем, яке може характеризуватися різнобічно, є місцеве самоврядування. Зазначимо, що гарантією незворотності процесу зміцнення позицій існування цього інституту в Україні серед інституцій публічної влади стало закріплення, визначення системи, провідної ролі територіальних громад, їх фінансово-економічної основи на рівні Основного Закону.

Аналіз Конституції України [7; 1996. – N 30. – Ст. 141] дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування, як об'єкт конституційно-правового регулювання, виступає в якості (а) відповідної засади конституційного ладу України (ч. 2 ст. 19, п. 15 ст. 92), (б) специфічної форми народовладдя (ч. 2, 3 ст. 5), (в) права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення (розділ XI). У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання цього інституту, окреслені Основним Законом, ст. 143 якого передбачає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи (а) управляють майном, що є в комунальній власності, (б) затверджують програми соціально-економічного й культурного розвитку і контролюють їх виконання, (в) затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання, (г) встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону, (д) забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів, (е) утворюють, реорганізовують і ліквідовують комунальні підприємства, організації й установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю, (є) вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Деталізуються й конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі України від 21 травня 1997 р. „Про місцеве самоврядування в Україні” [7; 1997. – N 24. – Ст. 170], в галузевому законодавстві та в інших правових актах.

На сьогодні існує низка негативних явищ, які виникають у сфері здійснення органами місцевого самоврядування своїх повноважень, які потребують подолання. Як слушно зазначає О.С. Башняк, однією з головних причин низької ефективності участі цих органів в управлінні соціально-економічним розвитком території є незадоволений стан їх фінансової й матеріальної бази [2, с. 273]. Ця проблема є надзвичайно складною й багатогранною, тому вирішувати її потрібно поступово. Вважаємо, що найбільші недоліки спостерігаються в контролі органів місцевого самоврядування за дотриманням бюджетного законодавства. Адже їх фінансова незалежність (у тому числі й право контролю місцевого бюджету) – одна з найважливіших умов побудови демократичної держави.

Окремі питання контролю органів місцевого самоврядування України досліджують вітчизняні науковці. Так, проблематика бюджетного контролю порушувалася у наукових працях Є.О. Алісова [1], М.Т. Білухи, Т.В. Микитенко [6], Л.К. Воронової, М.П. Кучерявенко [8]. У низці досліджень Ю.П. Битяка [5], В.М. Гаращука [9], Л.А. Савченко [10] бюджетний контроль розглядався в контексті з іншими питаннями.

Одним із найважливіших джерел забезпечення спроможності місцевого самоврядування самостійно вирішувати місцеві справи є наявність свого бюджету. Однак Конституція прямо не закріплює права місцевого самоврядування на власний бюджет, автономний від державного, а тільки визначає, що бюджетна система держави будується на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами й територіальними громадами (ст. 95). Так, матеріальним і фінансовим підґрунтям місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад (ст. 142).

У свою чергу, Закон „Про місцеве самоврядування в Україні” поділяє повноваження місцевого самоврядування на власні й делеговані. До власних (самоврядних) належать повноваження, здійснення яких пов'язано з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадських послуг населенню; до делегованих – повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади, надані законом органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов’язано з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.

До власних повноважень органів місцевого самоврядування в галузі бюджету, фінансів і цін належать: (а) складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; підготовка й подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій по складанню проектів районних та обласних бюджетів; (б) установлення в порядку й межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами й організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами й організаціями, які не належать до комунальної власності; (в) установлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебувають у спільній власності територіальних громад; (г) здійснення в установленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету; (д) залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт та утримання на пайових засадах об'єктів соціальної й виробничої інфраструктури та на заходи по охороні навколишнього природного середовища; (е) об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад.

Делеговані повноваження органів місцевого самоврядування: (а) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності; (б) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів; (в) сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території (ст. 28 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”).

Конституція закріплює за відповідними органами місцевого самоврядування право затверджувати бюджети відповідних рівнів, встановлювати місцеві податки і збори згідно із законом тощо. Районні й обласні ради також наділені повноваженнями затверджувати власні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів і з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролювати їх виконання.

Оскільки органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції наділені правом самостійного вирішення всіх питань місцевого значення з метою забезпечення соціально-економічного розвитку своєї території, гарантією реалізації прав з боку держави має бути виділення фінансових коштів. Визначальне місце серед фінансових ресурсів, що нагромаджуватимуться на відповідній території, відводиться централізованому фонду коштів – місцевому бюджету, розмір якого й визначає безпосередньо реальний обсяг повноважень місцевих органів, що може бути реалізований протягом поточного бюджетного періоду.

Згідно з Бюджетним кодексом України [7; 2001. – N 37. – Ст. 189] та Законом „Про місцеве самоврядування в Україні” до місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районні в містах, селищні й сільські бюджети. Кожен з них є самостійним, тобто кожна рада має закріплені доходи і може сама визначати напрямки витрат бюджету.

Місцевий бюджет – це план утворення й використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій і повноважень місцевого самоврядування. Місцеві бюджети не включаються до Держбюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів.

За ст. 115 Бюджетного кодексу контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників бюджетів районів у місті, сільських, селищних чи міст районного значення, що входять до складу цих міст, здійснюється виконавчими органами міських рад.

Переважна більшість повноважень досліджуваного інституту здійснюється через його представницькі й виконавчі органи, в силу чого в законах та інших правових актах повноваження місцевого самоврядування, як правило, визначаються шляхом закріплення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. Так, для здійснення контролю з питань, що належать до функцій місцевого самоврядування (власних і делегованих) із числа її депутатів обирається тимчасова контрольна комісія ради. У свою чергу, до складу останньої можуть бути залучені для роботи спеціалісти, експерти та інші необхідні особи.

Аналіз наявної правової бази й перспективного законодавства стосовно розвитку місцевого самоврядування в Україні свідчить, що тимчасові контрольні комісії не мають у своєму розпорядженні врегульованого порядку реалізації контрольних функцій у вигляді чітких правил. Ця прогалина законодавства потребує якнайшвидшого вирішення, оскільки неможливо мати результатів без шляхів їх досягнення.

Вважаємо, що процес законодавчого закріплення форм контролю органів місцевого самоврядування зумовлено відсутністю у вчених-правознавців і вчених-економістів єдиної точки зору на форми контролю взагалі. Приміром, М.Г. Бєлов до форм контролю залежно від способів його здійснення відносить перевірку (обстеження), економічний аналіз, ревізію, господарський спір, обстеження, розслідування [4, с. 6-9]. В.М. Гаращук до цих форм додає інвентаризацію та рейд [9, с. 88]. І.А. Бєлобжецький за джерела інформації вважає документальний і фактичний контроль [3, с. 43-45]. Вбачається, що доцільно на законодавчому рівні (за аналогією закріплення форм контролю Державної контрольно-ревізійної служби, Державного казначейства України) регламентувати форми контролю залежно від способів його здійснення.

На нашу думку, система муніципального бюджетного контролю може застосовувати всі форми останнього, оскільки вони перебувають у тісному взаємозв’язку, тим самим забезпечуючи його безперервний характер. Основними методами, які найбільш доцільно застосовувати органам, уповноваженими на здійснення муніципального бюджетного контролю, з нашого погляду, є ревізія й аудит. Єдність форм і методів контролю сприятиме приведенню його системи до єдиного цілого задля того, щоб усі контролюючі органи знаходилися між собою в певній узгодженості за формами здійснення контролюючих дій. Ураховуючи, що саме державна контрольно-ревізійна служба за своїм статусом є тим органом, що контролює цільове витрачання бюджетних коштів, вважаємо за доцільне застосовувати її форми контролю (ревізію й аудит) і для недержавних служб – органів місцевого самоврядування з метою уникнення плутанини в отриманні результатів.

Важливим елементом муніципального контролю є звітування про виконання бюджету. Згідно з вимогами Бюджетного кодексу України перевірка звіту про його виконання повинна здійснюватися комісією з питань бюджету відповідної ради (для Автономної Республіки Крим – Рахунковою палатою), яка розглядає показники виконання місцевого бюджету з профільними комісіями. Саме на цьому етапі бюджетного процесу необхідно посилити роль муніципального бюджетного контролю.

Оцінюючи сучасну правову базу місцевого самоврядування в Україні, потрібно зазначити, що, незважаючи на певні прогалини, вона в основному відповідає загальновизнаним світовим нормам і вимогам, зокрема, положенням Європейської хартії про місцеве самоврядування [11, с.7-14] (Україна ратифікувала її 15 липня 1997 р. [7; 1997. – N 38. – Ст. 249] ), іншим міжнародним документам із цього питання, враховує історичний досвід розвитку цього інституту в Україні, досягнення сучасної вітчизняної та світової науки і практики у відповідній сфері. Одночасно цілком природним є й той факт, що практика виявила слабкі місця в законодавстві про місцеве самоврядування. Частина з них уже знайшла законодавче врегулювання, але залишається ще чимало невирішених проблем, наявність яких викликає певні ускладнення в його діяльності. Тому доцільно науково обґрунтувати і прискорити прийняття відповідних законів (у першу чергу, внести зміни до Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”), які визначатимуть порядок контролю за дотриманням бюджетного законодавства органами місцевого самоврядування.

Список літератури: 1. Алисов Е.А. Финансовое право Украины: Учеб. пособ. – Х.: Эспада, 2000. – 288 с. 2. Башняк О.С. Правові проблеми формування фінансової бази місцевого самоврядування в Україні // Проблеми правового регулювання місцевого самоврядування: Матер. наук.-практ. конф., Харків, 4-5 груд. 2001 р. / За ред. М.І. Панова. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2001. – С. 273-276. 3. Белобжецкий И.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. – М.: Финансы, 1979. – 160 с. 4. Белов Н.Г. Контроль и ревизия в сельскохозяйственных предприятиях. – М.: Статистика, 1980. – 183 с. 5. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади. – Х.: Право, 2005. – 304 с. 6. Білуха М.Т., Микитенко Т.В. Фінансовий контроль: теорія, ревізія, аудит: Підручник. – К.: Укр. акад. оригінальних ідей, 2005. – 888 с. 7. Відомості Верховної Ради України. 8. Воронова Л.К., Кучерявенко Н.П. Финансовое право: Учеб. пособ. – Х.: Легас, 2003. – 360 с. 9. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні. – Х.: Фоліо, 2003. – 176 с. 10. Савченко Л.А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні. – Ірпінь: Акад. держ. подат. служби України, 2001. – 407 с. 11. Законодавство України про місцеве самоврядування та компетенцію його органів: Зб. норм. актів / Уклад. Воронов М.П., Яворський В.Д. та ін. – Х.: Факт, 2000. – 400 с.

Надійшла до редакції 08.04.2006 р.

УДК 347.73:336.22 Э.У. Чапух, соискатель

при кафедре финансового права

Национальная юридическая академия Украины

имени Ярослава Мудрого, г. Харьков

О СООТНОШЕНИИ НАЛОГОВ, СБОРОВ И ПОШЛИН

КАК СОСТАВЛЯЮЩИХ ДОХОДНЫХ ЧАСТЕЙ

ГОСУДАРСТВЕННОГО И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Исследование проблем соотношения налогов, сборов и пошлин, содержание этих понятий осуществлялось в науке налогового права по двум направлениям. Прежде всего характеристика этих категорий рассматривалась при изучении составляющих доходных частей бюджетов. Преимущественными формами поступлений в доходную часть бюджета как раз и являются платежи налогового характера – налоги, сборы, пошлины. Данный аспект довольно содержательно раскрыт в работах Н.Ю. Пришвы, О.В. Музыки, Ю.А. Крохиной [См.: 7]. Кроме того, анализ соотношения налогов и сборов получил свое развитие и при характеристике природы каждого из этих платежей. Наиболее глубоко исследовано содержание налога, но рассматривается оно зачастую в сравнении с чертами сбора и пошлины. Наиболее ярко эти аспекты проанализированы Н.П. Кучерявенко, И.И. Кучеровым, С.Г. Пепеляевым и другими учеными [См.: 5, 6].

Целью данной статьи является своеобразное объединение этих двух подходов, на основании чего будет предпринята попытка обозначить и выяснить принципиальные системообразующие черты, отличающие налоги, сборы и пошлины. Прежде чем перейти к непосредственной констатации этих отличий, необходимо не просто уяснить место налогов, сборов и платежей в системе бюджетных поступлений, но и охарактеризовать их участие в формировании доходов государства и территориальных громад, определить соотношение с такими конструкциями, как публичные доходы.

Важно иметь в виду, что анализ публичных доходов отражает именно концептуальную направленность финансово-правового регулирования в целом. Считаем, следует согласиться с Н.П. Кучерявенко, что на логичности и возможности использования акцента публичности при характеристике финансов и доходов уже останавливались некоторые авторитетные представители финансово-правовой науки [7, с. 18-19; 8, с. 13-54]. Содержание понятия “публичные доходы” обусловливается необходимостью финансового обеспечения публичной власти соответствующими денежными средствами, формированием у субъектов, представляющих публичную власть на различных уровнях, финансово обеспеченных возможностей реализации возложенных на них задач и целей. За счет публичных доходов формируется возможность выполнения государством, государственными органами, казенными предприятиями и органами местного самоуправления своих функций [6, с. 11].

Платежи налогового характера, составляющие систему поступлений в доходные части бюджетов, предполагают их принципиальную дифференциацию. Единство целей, схожесть правовой природы не исключают принципиальных отличий между ними. Это ложится в основу как формирования определенных режимов обеспечения, так и особенностей законодательного закрепления налогов, сборов, пошлин.

Законодательное отражение природы рассматриваемых платежей, безусловно, должно учитывать соответствующие научные наработки, отражать развитие научных взглядов. Важно иметь в виду, что анализ проблемы разграничения налогов, сборов, пошлин осуществлялся с формированием финансово-правовой доктрины. Сравнительный анализ разновидностей обязательных платежей налогового характера исходил из природы обязанности, определяющей их уплату, которая имела ярко выраженною публичную природу. П.И. Тарасов обращал внимание на то, что “налогами, в отличие от повинностей и дохода от домен, регалий и монополий, называются все постоянные и правомерные сборы государства с граждан, употребляемые на покрытие государственных расходов. Согласно этим определением понятие “налог” охватывает собой все подати и пошлины, … причем пошлины всегда имеют значение платы за определенные услуги, или за дарованные права. К первого рода пошлинам относятся судебные, нотариальные, дорожные, почтовые и другие пошлины или сборы; ко вторым – пошлины за дипломы, патенты, титулы, аренда, пожалования и т. п.” [10, с. 551].

И.Х. Озеров, анализируя эту проблему, обращал внимание на то, что союзы публичного характера за уплату налога ничего не предоставляют. Иногда они оказывают гражданам особые услуги, за что и взимают соответствующие сборы (за оказание судебной защиты, посещение музеев и т.д.). Чаще всего такие сборы являются пошлиной, т.е. платежами, которые соответствуют услуге специального характера в пользу определенного лица. “…Пошлиной называются такие платежи, которые взимаются с отдельных лиц за оказанные им услуги… Там же, где мы имеем избыток, … который получило бы и всякое частное лицо, эксплуатируя известные институты, т.е. избыток, не превышающий средней коммерческой прибыли на затраченный капитал, там мы имеем дело с частноправовым источником дохода, или, лучше, можем сказать, что институт эксплуатируется по частноправовому принципу” [9, с. 46].

Налоги и пошлины, как считал Э.Н. Берендтс, объединяло то, что они являлись реализацией публично-правового обязательства частного лица в пользу государства. При этом, если относительно пошлин это обязательство определялось волей лица, то обязанность уплаты налога выступала как обязанность длящаяся, зависящая от того, продолжало ли существовать обстоятельство, вызывавшее обязанность уплаты. “Податная обязанность … существует независимо от всяких особых отношений между властью и гражданами; она существует в силу закона и его требований, обращенных к самим гражданам, которые по определенным в законе указанным признакам признаются подлежащими обложению” [1, с. 250-252].

В дальнейшем, анализируя данную проблему, Э.Н. Берендтс логично вышел на характеристику содержания обязанности, основы компетенции государства при установлении налогов и пошлин. Обосновывая единство предпосылок их возникновения, в качестве которого он выделял односторонний волевой акт государственной власти, ученый обращал внимание на то, что “…взимание пошлины есть следствие обращения отдельного лица или группы лиц к государственному установлению или должностному лицу, которое должно совершить известный служебный акт в интересах того лица, которое обращается к их содействию… Обыкновенно говорят: пошлина есть плата за услугу, оказанную государственным установлением данному лицу” [1, с. 245]. И пошлина, и налог, по его мнению, являлись формами выражения возмездности за услуги, оказываемые государством. При этом, если пошлина выражала возмездность видимую, оформленную определенным актом органа власти, то налог – возмездность за услуги, которые государство осуществляло в целом. И.И. Янжул также связывал пошлину с определенной услугой со стороны государства и рассматривал ее как форму перехода от регалий к податям [11, с. 240].

Данные подходы получили творческое развитие в современных условиях. Одним из наиболее удачных и аргументированных подходов при обобщении классификации публичных доходов является позиция Н.Ю. Пришвы. Она логично предлагает к системе публично-правовых доходов отнести такие виды платежей, как: а) налоги; б) пошлины; в) сборы за специальное использование природных ресурсов; г) сборы, которые уплачиваются в связи с исполнением в пользу плательщика юридически значимых действий; д) взносы и сборы на государственное пенсионное и обязательное социальное страхование; е) штрафы. На основании подобной классификации возникают предпосылки разграничения публично-правовых доходов и обязательных платежей, которые во многом схожи, но не тождественны [7, с. 50].

На наш взгляд, прав Н.П. Кучерявенко, который обращает внимание на относительную сложность конструкции понятия “публично-правовые доходы” при сопоставлении их с обязательными платежами. Видимо, анализ исследуемой проблемы не пострадал бы, если бы речь шла о сопоставлении публичных доходов и обязательных платежей. При акценте на публично-правовом характере может сложиться впечатление, что последние не обеспечиваются правом, хотя и публичные доходы, и обязательные платежи являются сферой публично-правового регулирования так что в данном случае мы сталкиваемся с определенным повторением [6, с. 13, 14].

В современных условиях основания разграничения налогов, пошлин и сборов несколько изменились. На рубеже ХІХ-ХХ веков основным критерием такого разграничения было поступление средств в определенные фонды и от определенных субъектов. В современных условиях акценты несколько сместились: сбор – это платеж за обладание особым правом; пошлина – плата за совершение в пользу плательщиков юридически значимых действий. При этом разграничение между налогом, сбором и пошлиной можно проводить по нескольким основаниям: а) по особенностям статуса субъектов, б) характеру возникновения обязанности, специфике компетенции органа, устанавливающего и контролирующего данный платеж, в) механизму освобождений от их уплаты. Налоговое законодательство Украины не делает принципиального разграничения между этими категориями, и система налогообложения определяется как совокупность налогов и сборов (обязательных платежей) (ст. 2 Закона Украины “О системе налогообложения”) [2; 1991. – № 39. – Ст. 510 ].

Определенную сложность в таком случае может представлять не только законодательное закрепление данных категорий, но и согласование соответствующих норм отдельных институтов финансового законодательства. Действительно, это предмет регулирования прежде всего совокупности налогово-правовых норм, однако они не могут существовать изолированно от бюджетного законодательства, в котором они востребованы в отсылочной форме. На сложность в согласовании бюджетного и налогового законодательства абсолютно справедливо обращает внимание Н.П. Кучерявенко, подчеркивая, что принятие Бюджетного кодекса Украины было действительно качественным шагом в развитии бюджетного, да и всего финансового законодательства в целом. Этот акт, безусловно, должен быть согласован с уже действующими законами, регулирующими бюджетные, налоговые и им подобные отношения. Но с принятием его законодатель вводит несвойственную для действующего законодательства Украины категорию “налоговые поступления” [2; 2001. – № 37-38. – Ст. 189], тогда как к началу ХХІ в. уже сложилась и устоялась конструкция поступлений бюджетов за счет налогов и сборов (обязательных платежей) [2; 1997. – № 16. – Ст. 119].

Появление в действующем законодательстве понятия “налоговые поступления” произошло без пояснения соотношения их с категориями налогового законодательства, без ответа на вопрос, входят ли в систему налоговых поступлений только налоги, сборы (обязательные платежи) или и доначисления на них. Более того, Бюджетный кодекс довольно свободно относится к ревизии устоявшихся категорий налогового законодательства. Чего, например, стоит отнесение к налогам и сборам административных штрафов, платы за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности [2; 2001. – № 37-38. – Ст. 189]. Именно в этом случае, на наш взгляд, и необходимо четкое и безусловное внутреннее согласование понятий и конструкций, используемых отдельными финансово-правовыми институтами. Действительно, вряд ли и ее можно рассматривать как окончательную истину, но введение термина, свойственного бюджетной классификации, без согласования с уже действующей системой законодательных норм может породить только трудности на стадии толкования и правоприменения [6; с. 8, 9].

Важно на уровне законодательного акта четко разграничить понятия “налога” и “сбора”. Концептуально это можно сделать формированием их как родовых конструкций с детализацией принципиальных особенностей в отдельных видовых механизмах. Последние могут быть определены специальными нормами. Особенности налога и сбора, закрепленные в определении, позволят обеспечить и формирование соответствующего правового режима конкретного платежа, уточнить компетенцию органов, особенности их введения. В этом случае необходимо закрепить как общие черты этих платежей, определяющие их единую правовую природу (обязательный характер; способ введения и т. д.), так и специфические (индивидуальная безвозмездность, нецелевой характер, безусловность уплаты – для налогов; осуществление юридически значимых действий, предоставление взамен уплаты определенных прав или разрешений – для сборов). Анализ принципиальных отличий между налогами и сборами исследован достаточно полно [7, с. 234 – 236; 3, с. 39-41]. На наиболее принципиальные отличия данных платежей, как правило, обращает внимание законодатель и закрепляет их в соответствующей норме закона. Так, исходя из содержания ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации, сбор отличается прежде всего индивидуальной возмездностью, наличием встречного удовлетворения, что не характерно для налога.

Следует согласится с важностью анализа возмездности при уплате сборов. Чаще всего в таком случае государство через систему специальных органов реализует свои непосредственные функции и задачи, а не осуществляет деятельность, не связанную с реализацией компетенции государственных органов [3, с. 41]. В этих условиях иногда невозможно определить эквивалент стоимости выполняемых функций органами государственной власти или субъектами, уполномоченными государством. Именно поэтому необходимо подчеркнуть, что возмездность сбора имеет публично-правовой характер, что отличает ее от схожих частноправовых моделей [6, с. 128-130].

Особенно важно развитие данного аспекта в свете работы над проектом Налогового кодекса Украины. Одной из концептуальных проблем его содержания является рациональное разграничение поступлений от налогов и сборов по общегосударственному и местным бюджетам. Именно построением конструкций сборов, ориентированных на местные бюджеты, и налогов, как составляющих доходной части Государственного бюджета, и может быть в определенной мере решена эта проблема.

Список литературы: 1. Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. – Спб.: 1914. – 302 с. 2. Ведомости Верховной Рады. 3. Злобин Н.Н. Налог как правовая категория: Монография. – М.: РПА МЮ РФ, 2003 – 168 с. 4. Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России: Общ. Ч.: Учебник. – М.: Юристъ, 2001. – 490 с. 5. Кучерявенко Н.П. Введение в теорию налогового права. – Х.: Легас, 2004 – 600 с. 6. Кучерявенко Н.П. Курс налогового права: В 6-ти т. Т. ІІІ. Учение о налоге. – Х.: Легас, 2005. – 600 с. 7. Пришва Н.Ю. Правові проблеми регулювання обов’язкових платежів. – К.:“ЕксОб”, 2003. – 568 с. 8. Нечай А.А. Актуальні питання фінансового права: правові основи публічних накопичувальних фондів: Монографія – Чернівці: “Рута”, 2004. – 189 с. 9. Озеров И.Х. Основы финансовой науки. – М., 1908. – 530 с. 10. Тарасов П.И. Очерк науки финансоваго права: Введение. Общ. ч. Особ. ч. – Ярославль, 1883. – 710 с. 11. Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. – Спб., 1904. – 364 с.

Надійшла до редакції 10.04.2006 г.

УДК 346.7: 337.8 Т.О. Барабаш, зав. лабораторією

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ РЕФОРМУВАННЯ

І РОЗВИТКУ ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА

Після проголошення державної незалежності перед Україною виникли серйозні проблеми, пов’язані з розвитком місцевого самоврядування як одного з ключових елементів взаємодії територіальних громад, держави й особистості. Серед важливих питань, що потребують уваги законодавця, особлива роль відведена затвердженню правових засад власності територіальних громад, які беруть участь у господарських відносинах в особі органів місцевого самоврядування.

Саме тому вкрай необхідною є активізація законотворчої діяльності з правового регламентування відносин у цій галузі, належне функціонування якого залежить від формування й розвитку повноцінного інституту комунальної власності в першу чергу у сфері житлово-комунального господарства.

Незважаючи на те, що останнім часом прийнято низку нормативних актів, регулюючих ці відносини, багато актуальних проблем щодо житлово-комунального господарства (далі – ЖКГ) залишилися невирішеними.

Недосконалість системи управління ЖКГ України, зволікання з його реформуванням призвели до того, що підприємства цієї галузі неспроможні ефективно працювати в ринкових умовах і надавати споживачам послуги належного рівня і якості.

В останні роки питання розвитку й реформування ЖКГ стали предметом численних обговорень серед як юристів, так і економістів, які займаються їх вивченням. Різного часу окремі з них розглядалися такими вітчизняними й зарубіжними авторами, як С. Біла, М.І. Либоракіна, С.Б. Сиваєва, Г. Семчук, [Див.: 1, 4, 5] та ін., проте комплексного дослідження розглядувана проблема так і не отримала. Ось чому необхідність поглибленого вивчення питань правового регулювання відносин у галузі ЖКГ не викликає сумніву. Саме цими обставинами, а також недосконалістю чинного законодавства й зумовлена потреба в його аналізі й дослідженні щодо вдосконалення відносин ЖКГ.

Важливим кроком на шляху до вирішення порушених питань стало прийняття Закону України “Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки” [2; 2004. – № 46. – Ст. 512]. Ця програма, маючи комплексний характер, розрахована на два етапи: перший етап (2004-2006 рр.) передбачає досягнення фінансової стабільності галузі й вихід із зони збитковості, другий – (2006-2010 рр.) передбачає проведення комплексної модернізації й переоснащення підприємств ЖКГ і забезпечити населення житлово-комунальними послугами високого рівня і якості [5].

Прийняття цього Закону дозволило зняти низку проблем стосовно законодавчого врегулювання відносин, що виникають у сфері ЖКГ. Однак на даний час можна констатувати, що більшість його положень так і не знайшли застосування й розвитку на практиці. Це насамперед стосується таких питань, як-то:

– удосконалення системи управління ЖКГ;

– забезпечення доступу всіх верств населення до житлово-комунальних послуг, які відповідали б вимогам державних стандартів, гласності, громадського контролю та прозорості у прийнятті рішень з питань ЖКГ місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування;

– питання відповідальності місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування за ефективне використання майна територіальної громади;

– питання щодо створення однакових умов для всіх суб’єктів підприємницької діяльності, що стосуються сфери ЖКГ.

Варто зазначити, що положення Закону щодо розробки і прийняття низки нормативно-правових актів з питань регулювання відносин у сфері ЖКГ належним чином не виконуються , недостатньо проводиться робота по гармонізації національних стандартів та інших нормативно-правових актів відповідно до вимог директив Європейського Союзу та Європейської хартії місцевого самоврядування [3], у яких загострюється увага на необхідності допомоги суб’єктам ЖКГ інвестиціями, кредитами та іншими видами державної підтримки. На жаль, це питання не знайшло достатнього вирішення ні в законодавстві, ні на практиці.

Настав час усувати такі проблеми, як (а) недосконалість системи правового захисту населення у сфері ЖКГ, (б) неузгодженість норм законодавства, (в) відсутність спеціальних нормативно-правових актів щодо регламентації взаємовідносин споживачів і виробників (виконавців) житлово-комунальних послуг. Як вбачається, найбільш важливим показником досконалого врегулювання відносин у розглядуваній царині є оцінка роботи цієї сфери самими споживачами. Проте якість житлово-комунальних послуг, що надаються останнім, не відповідають ні принципам, ні меті зазначеного Закону. Очевидно, що на даний час не досягнуто основних передбачених цілей житлово-комунальною реформою, як от:

– підвищення якості й надійності надання житлово-комунальних послуг за рахунок економічних відносин в досліджуваній галузі;

– відкриття ринку житлово-комунальних послуг для приватного бізнесу;

– ефективне регулювання монополій;

– стимулювання ресурсозбереження й ініціативи власників житла.

Для більшості споживачів реформа, на жаль, асоціюється тільки з підвищенням розмірів платежів за житлово-комунальні послуги.

На нашу думку, усунення названих проблем може бути здійснено за таких умов, як:

а) реальне розмежування повноважень органів місцевого врядування й місцевих державних адміністрацій у сфері ЖКГ шляхом прийняття відповідних законодавчих актів;

б) законодавче врегулювання статусу спільної власності територіальних громад районів та областей у цій царині;

в) проведення інвентаризації комунального майна та інші заходи, які також сприяли б ліквідації законодавчих прогалин в регулюванні відносин у ЖКГ.

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” в редакції від 22 грудня 2005 р. (чинний з 13.01.2006 р.) [2; 1997. – № 24. – Ст. 170] суттєво змінив територіальні та фінансові основи місцевого самоврядування. А це, безперечно, має важливе значення для вдосконалення правовідносин у ЖКГ, повноважень у цій галузі та функцій органів місцевого самоврядування. Так, згідно зі ст. 30 цього Закону “до відання виконавчих органів сільських селищних міських рад належать наступні повноваження: управління об’єктами ЖКГ, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню, вирішення питань надання житла, використання нежилих приміщень, будинків і споруд, що належать до комунальної власності, здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств ЖКГ та контролю відповідно до законодавства за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами ЖКГ”.

Статтею 29 цього ж Закону передбачені повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з управління комунальною власністю: “Управління майном, що належить до комунальної власності територіальних громад, здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності, підготовка пропозицій щодо відчуження комунального майна, приватизації об’єктів комунальної власності, надання об’єктів у концесію, погодження керівного складу підприємств, установ та організацій на відповідній території, які перебувають у державній власності”. Закріплення в ньому положень щодо повноважень органів місцевого самоврядування й відповідальності цих органів за стан справ у ЖКГ (статті 74-77) є, безумовно, позитивним моментом, але законодавець, як бачимо, належним чином не забезпечив необхідної чіткості стосовно відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

Немає ясності й у питанні відносно відповідальності держави за стан справ у ЖКГ. Якщо умовно поділити всі комунальні послуги, що надаються населенню (з газопостачання, водопостачання, електропостачання, теплопостачання), можна зробити висновки, що реальну відповідальність за неякісне забезпечення комунальними послугами з газопостачання, водопостачання й електропостачання повинні нести державні органи, на які мають бути покладені вказані функції, а не органи місцевого самоврядування. За цих умов органи місцевого самоврядування не можуть якісно виконувати свої обов’язки по життєзабезпеченню населення. Законом також розмежовуються повноваження держави й органів місцевого самоврядування щодо розглядуваної галузі. До виключних повноважень держави, на нашу думку, слід віднести питання по створенню єдиної методологічної бази для регулювання тарифів (розмірів) плати за житло, соціальних нормативів у сферах ЖКГ та міського електротранспорту [1, с. 155]. Процес формування тарифів повинен полягати:

а) в координації діяльності державних органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування по регулюванню і встановленню на основі єдиних критеріїв тарифів та цін на суміжних ринках житлово-комунальних послуг й паливно-енергетичних ресурсів;

б) у формуванні й коригуванні цін (тарифів) на житлово-комунальні послуги з урахуванням платоспроможності населення й установлення плати за ці послуги відповідно до їх якості й обсягів споживання.

Певним чином питання стосовно регламентації відносин у галузі тарифів (цін) на житлово-комунальні послуги було вирішено з прийняттям Закону України “Про житлово-комунальні послуги” від 24 червня 2004 року [2; 2004. – № 47. – Ст. 514]. Однак законодавче врегулювання кола цих відносин на практиці не призвело до суттєвого поліпшення стану справ у ЖКГ.

Наступною правовою проблемою, що суттєво заважає проведенню реформи ЖКГ, є управління комунальною власністю. За ст. 60 п. 5 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” органи місцевого самоврядування здійснюють правомочності по володінню, користуванню й розпорядженню об’єктами права комунальної власності, у тому числі (а) виконують усі майнові операції, (б) передають об’єкти права комунальної власності в постійне або тимчасове користування юридичним і фізичним особам, (в) здають їх в оренду, (г) продають й купують, (д) здійснюють інші дії щодо відчуження цих об’єктів. У такій ситуації, коли право комунальної власності на об’єкти ЖКГ закріплено законодавцем за територіальними громадами, найбільш сприятливим варіантом реформування ЖКГ, на нашу думку, є запозичення досвіду вирішення цієї проблеми зарубіжними країнами з розвитою економікою. Так, Франції притаманний французький варіант [4], відповідно до якого власність залишається комунальною, а управління об’єктами комунальної власності здійснюється на договірних умовах із залученням суб’єктів підприємницької діяльності. Формами таких відносин можуть бути договірні відносини оренди, концесії, надання послуг і т. ін.

Отже цей досвід слід використати і в Україні , тим паче що найбільш дійовою формою, з нашого погляду, є укладення концесійних угод у яких треба передбачати можливість всебічного контролю з боку власника за об’єктами, переданими в концесію. У такому разі, відповідні органи місцевого самоврядування не беруть участі в управлінні діяльністю об’єктів комунальної власності, а лише контролюють цю роботу в межах договірних зобов’язань. У той же час, на нашу думку, недоцільно в умовах України порушувати питання про акціонування комунальних підприємств, відповідно до яких контрольний пакет акцій належатиме органу місцевого самоврядування (так званий північноєвропейський варіант), тому що в цьому випадку не вирішується проблема взаємовідносин “бізнес – влада”. Несприятливим для України, як вважається, є й варіант повної приватизації об’єктів комунальної власності, тому що за таких умов належним чином не можуть бути забезпечені права щодо захисту інтересів територіальної громади.

Таким чином, аналізуючи законодавство, що регулює відносини у сфері ЖКГ, слід відзначити, що воно потребує вдосконалення з позиції як форми, так і змісту. З нашого погляду, щоб вирішити питання щодо реформування в розглядуваній царині, необхідно:

а) завершити законодавчу роботу по прийняттю низки нормативно-правових актів, які сприяли б проведенню системних перетворень у галузі ЖКГ (законодавство про фінансове оздоровлення підприємств останнього, про концесії в ньому, про принципи тарифного регулювання і т. ін.);

б) реформувати систему управління ЖКГ, запровадить нові інституції управління житловим фондом, що базуються на системі договірних відносин;

в) створити законодавчі передумови для якісного й належного забезпечення населення житлово-комунальними послугами. Реалізація усіх цих завдань сприятиме вирішенню проблем правового регулювання реформування й розвитку житлово-комунального господарства в Україні.

Список літератури: 1. Біла С. Роль держави у реформуванні житлово–комунального господарства України //Вісн. Нац. акад. держ. управління при Президентові України. – 2004.– № 1. – С. 150-158. 2. Відомості Верховної Ради України. 3. Європейська хартія місцевого самоврядування // Віче. –1993. – № 6. – С. 33-39. 4. Либоракина М.И., Сиваев С.Б. Местное самоуправление и реформа жилищно-коммунального хозяйства // Общественные науки и современность. – 2004. – № 3 – С. 39-50. 5. Семчук Г. Реформується система житлово-комунального господарства: Інтерв’ю з Головою Держкому з питань житлово-комунального госп-ва України. // Вісн. Пенсійного фонду. – 2004. – № 11. – С. 14, 15.

Надійшла до редакції 13.04.2006 р.

УДК 342.951 В.Я. Настюк, д-р юрид. наук

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗОВНІШНЬОЕКОНОМІЧНОЇ

ДІЯЛЬНОСТІ ПІДПРИЄМСТВ У КОНТЕКСТІ

РЕГІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ

Підвищення ефективності регулювання зовнішньоекономічної діяльності підприємств займає важливе місце у процесі побудови нового механізму системи державного управління регіонами в Україні. За сучасних економічних і політичних умов особливого значення набувають проблеми керування нею на рівні області, міста, району, формування нових організаційних і функціональних структур, удосконалення методів комунікації як всередині, так і з зовнішнім середовищем. Адже націленість нашого суспільства на перехід до демократичних принципів, екзистенції, незалежності, інтеграції вимагає від державних установ більшої відкритості та гнучкості, що в першу чергу реалізується за рахунок удосконалення систем і процесів управління на регіональному рівні.

Вирішити ці проблеми можливо шляхом використання методології стратегічного менеджменту, теорії організації соціальних систем, інноваційних та комунікативних процесів тощо. Саме в контексті цих методологічних напрямків стає можливим ефективне усунення протиріч, спровокованих перехідним періодом суспільства й вироблення ефективних рекомендацій щодо їх подолання на місцевому рівні. Спочатку визначимо поняття державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності підприємств.

З метою захисту своїх національних інтересів держава регулює зовнішньоекономічну діяльність підприємств різноманітними способами, підтримуючи їх або створюючи несприятливі умови для здійснення окремих видів зовнішньоекономічних операцій. Регламентування зовнішньоекономічних відносин державою на сьогодні базується на останніх досягненнях міжнародного митного права й особливостях господарської діяльності національних підприємств. До основних особливостей сучасних національних систем регламентації зовнішньоекономічної діяльності необхідно віднести (а) їх високе правове забезпечення й (б) уніфікацію адміністративних, організаційно-правових, технічних компонентів цих систем та їх міжнародну сумісність.

Правове забезпечення означених національних систем складається, як правило, із законів та підзаконних актів, що чітко визначають коло повноважень органів виконавчої влади, права й обов'язки суб'єктів підприємницької діяльності. В Україні правове забезпечення системи регулювання зовнішньоекономічної діяльності представлено Конституцією, Митним кодексом і великою кількістю юридичних актів, що впливають на митні правовідносини. За інформацією Правового управління Держмитслужби України для митного обслуговування зовнішньоекономічних операцій підприємств співробітник митниці має знати близько 9000 документів і керуватися ними у своєї діяльності. Така ситуація вимагає переходу від кількості нормативних документів до кодифікації та приведення правової бази у відповідність до міжнародних стандартів.

В умовах адміністративно-територіальної реформи й ринкових перетворень в Україні національну систему регулювання зовнішньоекономічної діяльності необхідно розглядати з позиції теорії управління. До основних компонентів зазначеної системи необхідно віднести:

а) суб'єкт управління – митні та інші державні органи виконавчої влади;

б) об'єкт управління – зовнішньоекономічну діяльність підприємств;

в) управлінський вплив – комплекс регуляторно-правових та організаційно-правових заходів, за допомогою яких здійснюється вплив на об'єкт;

г) зворотні зв'язки – інформацію підприємств для суб'єкта управління щодо результативності управлінського впливу.

В умовах європейського вибору основним напрямком удосконалення митної справи Україна має визначити динаміку національної системи регулювання зовнішньоекономічної діяльності.

Державні органи здійснюють управлінський вплив на зовнішньоекономічну діяльність суб'єктів господарювання шляхом прийняття нормативно-правових актів, що визначають заходи митно-тарифного й нетарифного регулювання, застосування законодавчих та інших нормативних актів, які регулюють відносини, які виникають при провадженні зовнішньоекономічної діяльності, що має своєю метою захист як публічних, так і приватних інтересів. Установлені правові норми повинні виконуватися підприємствами всіх форм власності. Митні органи за допомогою заходів митного адміністрування реалізовують прийняті правові норми й забезпечують їх виконання підприємствами на території країни. Підприємство, як суб'єкт зовнішньоекономічної діяльності, у процесі здійснення зовнішньоекономічних операцій, перетинання митного кордону, митного оформлення вступає в митні правовідносини й виконує законні вимоги митних органів. При цьому непоодинокі випадки, коли воно зустрічає труднощі, зайві процедури, адміністративні бар'єри, формальний підхід з боку представників органів виконавчої влади тощо. Така інформація має надходити до суб'єкта управління (митного органу) з метою подальшого вдосконалення механізму реалізації митної політики в Україні та прийняття відповідних заходів. Суб'єкт управління коригує свій управлінський вплив з урахуванням пропозиції суб'єкта зовнішньоекономічної діяльності шляхом внесення змін до нормативно-правових актів і вдосконалення митного адміністрування зовнішньоекономічної діяльності підприємств. Результатом цього має бути ліквідація умов, що призвели до необгрунтованих затримок у митному оформленні вантажів та уповільнення товарообігу. Зазначений процес розкриває сутність динаміки національної системи регулювання зовнішньоекономічної діяльності й повинен бути безперервним.

Основоположним законодавчим актом з митної справи в Україні є Митний кодекс. Відповідно до положень ст. 2 цього Кодексу митна політика є системою принципів і напрямків діяльності держави у сфері забезпечення своїх економічних інтересів і безпеки за допомогою митно-тарифних і нетарифних заходів регулювання зовнішньої торгівлі [1].

У юридичній літературі немає однозначного тлумачення співвідношення між такими базовими поняттями як “митна політика”, “митна справа”, “митне регулювання”. Із цього приводу висловлювали свою думку такі відомі вчені, як К.К. Сандровський, Б.М. Габрічідзе, М.М. Блинов, П.В. Дзюбенко, О.Д. Єршов та ін. Як вбачається, найбільш сучасну думку висловлює з цього приводу С.В. Ківалов. Митна справа, з його погляду, – це діяльність держави та її компетентних органів щодо встановлення тарифних і нетарифних обмежень стосовно переміщення товарів через митний кордон, а також контроль за їх виконанням з метою проведення в життя державної митної політики [2, с. 5].

З огляду на чинне законодавство, по-перше, визначення митної політики як системи принципів і напрямків діяльності держави не повною мірою відповідає сутності терміна “політика”. У перекладі з грецької – це діяльність держави, тому поняття “митна політика” має визначати не тільки принципи й напрямки, а і саму діяльність держави в царині митних правовідносин. По-друге, засоби митно-тарифних і нетарифних заходів регулювання зовнішньої торгівлі – це не єдиний правовий інститут, оскільки боротьба з контрабандою й порушеннями митних правил, порядок переміщення товарів через митний кордон України, процедура митного оформлення й митного контролю, декларування товарів, міжнародне співробітництво також є складниками митної політики

Категорії “митна політика” й “митна справа”, що наведені в Митному кодексі України, надають загальне уявлення про зміст цих понять, визначають зовнішні зв'язки, але не дають чіткої структури й не показують внутрішні зв'язки між правовими інститутами, що включені до базових понять Митного кодексу. Перелічення правових інститутів митної справи, що мають понятійне уточнення, виключає субординаційну залежність між ними.

При цьому митно-правове регулювання зовнішньоекономічної діяльності підприємств займає центральне місце в системі правових інститутів митної справи. Стратегічну ціль митно-правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності підприємств можна визначити як забезпечення безпечних умов життя населення України й економічної безпеки держави. При забезпеченні безпечних умов життя населення держава здійснює контроль за імпортними, транзитними вантажами і транспортними засобами, що надходять на територію України. При цьому ця діяльність проходить у двох напрямках: по-перше, це контроль за якістю товарів, що законно імпортуються й використовуються населенням України в особистих цілях або в процесі виробництва; по-друге, це припинення незаконного переміщення через митний кордон товарів неналежної якості або товарів і предметів, виключених законодавством з обігу в Україні. Забезпечення економічної безпеки включає такі напрямки діяльності, як захист інтересів національного товаровиробника, розвиток підприємств всіх форм власності, поповнення доходної частини Державного бюджету та ін.

Митно-правове регулювання зовнішньоекономічної діяльності підприємств – правовий інститут митної справи, що включає комплекс регуляторно-правових та організаційно-правових засобів управлінського впливу держави на зовнішню діяльність підприємств усіх форм власності у сфері митних відносин. Під іншими правовими інститутами, які включаються в митну справу, можна визначити: митно-правове регулювання діяльності громадян по переміщенню предметів і валютних цінностей через митний кордон, боротьбу з контрабандою й порушеннями митних правил, ведення Українського класифікатора товарів зовнішньоекономічної діяльності, верифікацію сертифікатів про походження товарів з України, митну статистику, кадрову роботу тощо. Усі ці правові інститути можуть розглядатись, як напрямки розвитку теорії митного права й можуть служити для дисертаційних досліджень у галузі митної справи.

Правова природа митно-правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності підприємств виражається передусім у його соціальній спрямованості, оскільки воно забезпечує можливість реалізації норм матеріального права різних галузей. Відповідно, кожен захід митно-правового регулювання є комплексом юридично закріплених норм, що мають на меті практичне втілення в життя митної політики держави.

Митне регулювання, як юридичне явище, характеризується також тим, що в його перебігу виникають митно-правові відносини – самостійний вид правових відносин. Для їх виникнення необхідно чотири обставини: норма матеріального права, норма митно-процесуального права, правосуб'єктність учасників правовідносин і юридичний факт.

До норм матеріального права можна віднести норми адміністративного й економічного характеру. Перші визначені в законах і підзаконних актах таких галузей права, як екологічне, ядерне, аграрне, військове та ін. Як правило, такі документи охоплюють галузеві правовідносини, але та частка норм, яка регулює експортно-імпортні операції або впливає на них, належить до норм митного права. Другі виражаються у встановленні ставок ввізного (Єдиного митного тарифу) та вивізного мита, податку на додану вартість, розмірів акцизних і митних зборів, тобто всього спектру оподаткування товарів при їх переміщенні через митний кордон. Ось чому митне право вважається комплексною галуззю права.

Норми митно-процесуального права визначаються Митним кодексом та іншими юридичними актами, що встановлюють порядок послідовного виконання дій, що забезпечують виконання норм матеріального права.

Правосуб'єктність учасників митних правовідносин включає правоздатність і дієздатність підприємства, що здійснює зовнішньоекономічну операцію, а також правоздатність і дієздатність митного органу, який контролює останню.

Як правило, юридичним фактом у митних правовідносинах визначається переміщення через митний кордон України товару або транспортного засобу.

У загальному розумінні митно-правове регулювання є відбиттям державного впливу на зовнішньоекономічну діяльність підприємств. У вузькому значенні митно-правове регулювання розглядається як урегульований нормами права порядок реалізації заходів нетарифного й тарифного регламентування за допомогою митного адміністрування. У широкому сенсі – це державна діяльність, відповідно до якої виникають суспільні відносини, регульовані нормами митного права, тобто митні правовідносини. У цьому понятті відображено зв'язок норм митно-процесуального права з нормами матеріального адміністративного права, підкреслено зв'язок митного права з іншими галузями права. Він виявляється в тому, що внаслідок митного регламентування вирішуються завдання державного управління й реалізуються права суб'єктів господарювання на проведення зовнішньоекономічної діяльності.

Що є характерним для митно-правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності підприємств в Україні? Це те, що:

а) воно виражається в діяльності держави, що реалізовується у правових формах;

б) застосування норм матеріального права здійснюється в юридичному порядку, врегульованому митно-процесуальними нормами;

в) митно-правове регулювання реалізує права підприємств на здійснення зовнішньоекономічних операцій;

г) воно забезпечує безпечні умови життя й поповнює доходну частини Державного бюджету;

д) митно-правове регулювання забезпечує виконання міжнародних домовленостей держави.

Митно-правове регулювання складається з низки державних заходів, які умовно можна поділити на дві групи заходів управлінського впливу на зовнішньоекономічну діяльність підприємств – (а) регуляторно-правові та (б) організаційно-правові. Перші виражаються в нормах матеріального права адміністративного й економічного характеру закріплених у законах України й підзаконних актах. При цьому ті нормативно-правові заходи, що охоплюють питання державного впливу за допомогою встановлення адміністративних заборон та обмежень ми відносимо до заходів нетарифного регулювання. Сама назва (“нетарифне”) на даний час в юридичній практиці є найбільш популярною і пов'язується з регламентацією зовнішньої торгівлі без застосування тарифу. Оскільки терміни “тариф” і “ставка” є тотожними, можемо стверджувати, що нетарифне регулювання пов'язано з обмеженнями зовнішньої торгівлі без застосування ставок митного оподаткування (не пов’язаних з тарифним регулюванням) [3, с. 29].

Поряд з нетарифними заходами регулювання до групи регуляторно-правових можна віднести митно-тарифні заходи регулювання зовнішньоекономічної діяльності підприємств, пов'язане з митно-податковим навантаженням і наданням митно-тарифних преференцій (пільг) окремим підприємствам по сплаті митних податків.

Товари, що імпортуються в Україну, як і товари, що імпортуються в інші країни, підлягають обкладанню податками та зборами. Митно-податкове навантаження є основним регуляторно-правовим заходом державного впливу на зовнішньоекономічну діяльність суб'єктів господарювання, комплексом правових заходів регулювання зовнішньоекономічної діяльності підприємств економічного характеру. При ввезені на митну територію України товари підлягають оподаткуванню митом, податком на додану вартість, а на окремі види товарів ще й акцизним збором. Зазначені види податків є непрямими, оскільки останнім платником є споживач товару, на якого зазначені податки перекладаються шляхом надбавки до ціни. Основними функціями податків вважають фіскальну й регулюючу.

Історія розвитку теорій оподаткування – це історія боротьби двох основних напрямків в економічній теорії – монетаризма та кейнсіанства. Прихильники монетарних методів, до яких належали А. Сміт та Д. Рикардо, вважали, що податки повинні виконувати фіскальну функцію й бути нейтральними щодо економічних процесів. Кейнсіанці обстоювали необхідність посилення державного регулювання економіки за допомогою фінансових регуляторів, у тому числі податків. Питання про те, наскільки ефективно держава в змозі використовувати регулюючу функцію податків, є одним з центральних в теорії оподаткування.

Іншим фінансовим регулятором та заходом митно-тарифного регулювання є митно-податкові преференції. Преференції (від лат. praeferentia – перевага) виражається в наданні пільг по сплаті митних платежів підприємствам при ввезенні товарів на митну територію держави або вивезенні товарів за її межі. На даний час іде пошук інтеграції некласичних (монетарних) та кейнсіанських моделей, утворення нової теорії податків, яка ввібрала б у себе позитивні елементи різних напрямків фінансової науки, розроблених у минулому. Державний вплив на суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності може бути прямим (наприклад, надання конкретним експортерам пільг по сплаті мита) або непрямим (приміром, установлення високих імпортних тарифів на продукцію, щоб спонукати учасників зовнішньоекономічної діяльності імпортувати не ці, а інші товари).

Ставки податків, встановлених на імпорт та експорт товарів, і митно-податкові преференції повинні, з одного боку, захищати інтереси національного товаровиробника й поповнювати доходну частину Держбюджету, а з другого – сприяти зовнішньоекономічній діяльності підприємств. Оптимальне співвідношення зазначених процесів є заставою зростання економіки держави.

Прийняття правових норм, що охоплюють заходи нетарифного й митно-тарифного регулювання, обумовлюють використання державою механізму їх реалізації. Такий механізм має на меті забезпечення правових заходів за допомогою їх другої групи – організаційно-правових заходів. Останні за своєю суттю виражаються в митному адмініструванні – визначенні порядку переміщення через митний кордон товарів та транспортних засобів і створенні умов для виконання процедури застосування заходів нетарифного й митно-тарифного регулювання до кожної експортно-імпортної партії товару в повному обсязі.

Рівень розвитку митно-правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності в державі має й неабияке суспільне значення. Високий рівень розвитку дає надію на безпристрасне виконання своїх службових обов'язків посадовцями всіх рангів, надає змогу керівникам здійснювати стратегічне планування діяльності своїх підприємств, а всім громадянам мати безпечні умови життя й відчувати впевненість у майбутньому.

Однак державне регулювання всіма процесами зовнішньоекономічної діяльності у своїй методології відкидає припущення того, що майбутнє повинно бути неодмінно більш ліберальним, передбачуваним і що його можна ефективно описувати, використовуючи екстра-поліційні прогнози. Тому визначальний чинник – це аналіз перспектив, метою якого є виявлення тих тенденцій, небезпек, конфліктів, надзвичайних ситуацій, які можуть впливати на напрямки в процесі розвитку країни, регіону району чи міста.

Беручи до уваги актуальність доручень та актів Президента й Кабінету Міністрів щодо перспективи вступу України до Світової організації торгівлі (СОТ), можемо визначити наступні пріоритетні цілі розвитку державного митного регулювання: а) досягнення визначних світових стандартів здійснення митних процедур; б) створення в країні правового поля стосовно митного регулювання зовнішньоекономічної діяльності відповідно до міжнародних та європейських стандартів і рекомендацій; в) підвищення авторитету митних органів через інші державні інституції та ділові кола; г) професіоналізація митної служби; д) прискорення реалізації перспективних митно-інформаційних технологій.

У цьому сенсі модернізація митної служби може стати одним з чинників підвищення якості її зв’язків із громадськістю регіону, міста чи району. А місцеві державні адміністрації чи органи місцевого самоврядування на чолі з їх керівниками повинні взяти на себе відповідальність за реалізацію заходів співпраці й партнерства між органами митними й регіонального бізнесу.

Список літератури: 1. Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 38-39. – Ст. 288. 2. Ківалов С.В. Організаційно-правові основи митної справи в Україні: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук / Одес. держ. ун-т. – Одеса, 1996. – 50 с. 3. Терещенко С.С. Основи митного законодавства України: Питання теорії та практики зовнішньоекономічної діяльності: Навч. посіб. для студ. вищ. та серед. спец. навч. закл. – К.: АТ “Август”, 2001. – 422 с.

Надійшла до редакції 13.04.2006 р.

УДК 342.95 О.О. Марченко, аспірантка

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого, м. Харків

ОСОБЛИВОСТІ СУДОВОГО КОНТРОЛЮ

В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Питання захисту прав людини і громадянина є сьогодні одним з найактуальніших в Україні. Особливе місце в механізмі забезпечення охорони прав належить судам. Судовий захист прав людини і громадянина набуває виняткового значення у зв’язку зі встановленням у Конституції України нового типу відносин між особою й державою, проголошенням людини найвищою соціальною цінністю.

Важливою умовою реалізації конституційних прав і свобод людини в Україні є судовий контроль за законністю діяльності органів управління та їх посадових осіб. У ст. 55 Конституції України проголошено: “Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб” [5; 1996. – № 30. – Ст. 141]. Громадяни, звертаючись зі скаргою на дії чи прийняте рішення органу управління або його посадової особи, намагаються забезпечити свої суб’єктивні права й законні інтереси.

Роль судового контролю як одного з найбільш дійових та ефективних засобів дотримання законності в державному управлінні значно зросла, і тому питання вдосконалення й розвитку цього напрямку діяльності суду стали предметом значної кількості публікацій [Див.: 2; 3; 4; 6; 9; 10] та ін. Одним із завдань суду згідно зі ст. 3 Закону України “Про судоустрій” є зміцнення законності і правопорядку, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, прав і законних інтересів підприємств, установ та організацій [8; 2002. – № 10 – Ст. ]. Ефективне здійснення судового контролю гарантує також дотримання принципу верховенства права в публічно-правових відносинах.

В Україні судовий контроль здійснюється Конституційним Судом України, системою судів загальної юрисдикції, господарськими і військовими судами. Але специфіка розгляду справ, що випливають з адміністративно-правових відносин, вимагає створення нових організаційно-судових форм і наявності особливої суддівської кваліфікації у цій сфері. Україна вже здавна намагалася ввести адміністративну юстицію, подібну до західноєвропейських зразків, отже, як вбачається, запровадження нової системи адміністративних судів має створити дійовий механізм захисту громадян від незаконних дій органів державної влади.

Вивчення особливостей здійснення судовою владою контрольних функцій потребує аналізу співвідношення таких форм її реалізації, як правосуддя й судовий контроль. Через те, що сфера застосування судового контролю ще не так давно була дуже обмеженою, переважна більшість учених-адміністративістів протягом довгого часу відводили цій проблемі незначне місце. Функція контролю, що здійснювалася судом, розглядалася як другорядна й була додатком до функції правосуддя. З урахуванням сучасної соціально-правової й політичної реальності виникла необхідність переглянути такий підхід до визначення судового контролю.

Сьогодні судовий контроль розглядається вже як самостійна форма реалізації судової влади під час здійснення правосуддя. Н.М. Чепурнова вважає, що ці два схожі на перший погляд поняття (правосуддя і судовий контроль) не можна вважати тотожними, адже вони є відмінні за своїм функціональним призначенням: під час відправлення правосуддя більш виразно виявляється регулятивна функція держави, а при здійсненні судового контролю судовими органами реалізується охоронна функція [10, с. 61]. В.Д. Бринцев також наголошує на тому, що судовий контроль є самостійною функцією судової влади і не охоплюється поняттям “правосуддя” [4, с. 48].

Судовий контроль – вид державного контролю, який здійснюється органами судової влади у спеціальній процесуальній формі і є зовнішнім стосовно підконтрольних суб’єктів. Отже, однією з головних особливостей судового контролю, що дозволяє вирізнити його серед інших видів державного контролю, є його зовнішня природа. Цей вид державного контролю здійснюється органами судової влади, які не входять до системи органів законодавчої й виконавчої влади, і, таким чином, запобігає узурпації влади й концентрації її в одній з трьох гілок і відіграє важливу роль у процесі реалізації принципу поділу влади.

Завдання судового контролю за діяльністю державних органів і посадових осіб реалізуються шляхом перевірки судом законності актів і дій органів управління через розгляд у судових засіданнях підвідомчих йому справ. При цьому суд не повинен і не має права встановлювати доцільність чи результативність діяльності державних органів, а лише правомірність управлінського рішення в тій мірі, у якій необхідно виявити його вплив на виникнення, зміну чи припинення прав і законних інтересів суб’єктів, які звернулися до суду за захистом.

Отже, контроль, притаманний майже для всіх елементів соціального управління, має свої особливості у сфері функціонування судової влади. Звертає на себе увагу й певна пасивність судового контролю. Ця характерна риса полягає у тому, що приводом для його здійснення є скарга чи звернення заінтересованої особи, а не ініціатива суду. Завдяки саме пасивності судового контролю, з нашого погляду, існує система зворотнього зв’язку в державному управлінні, яка дозволяє отримувати об’єктивну, незалежну від відомчих інтересів информацію про стан управлінської діяльності.

Ще однією з особливостей контрольної діяльності судових органів є те, що вона здійснюється не систематично, як, наприклад, контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів, а лише під час розгляду кримінальних, цивільних, адміністративних справ. Слід також відзначити таку рису судового контролю, як його універсальність: згідно з Конституцією України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Деякі вчені виділяють таку відмінність судового контролю від інших видів державного контролю, як його вторинний характер [10, с. 44]. Така думка зумовлена, на нашу думку, тим, що у процесі здійснення судового контролю суд не створює нових норм, що регулюють суспільні відносини, бо цей обов’язок покладено на уповноважені органи влади. Функція суду зводиться до перевірки законності акта управління чи обгрунтованості дії (бездіяльності) органу управління. У разі виявлення судом фактів порушення закону він приймає рішення, яке зобов’язує підконтрольного суб’єкта діяти в межах закону або виконує роль “негативного законодавця” шляхом визнання актів, що були прийняті всупереч вимогам закону, недійсними.

У спеціальній правовій літературі дискусії розгортаються навколо здійснення конституційного контролю як вищої форми контрольної діяльності, яка реалізується судовими органами. Контроль з боку Конституційного Суду України, як вбачається, є спеціальним видом судового контролю, що зумовлено винятковим статусом цього суду і предметом його контрольної діяльності. У розд. ХІІ Основного Закону країни, присвяченому правовому статусу Конституційного Суду, вказано, що він є єдиним органом в Україні, який вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України.

Відповідно до Закону “Про Конституційний Суд України” до його контрольних повноважень відносять обов’язок приймати рішення і давати висновки у справах про:

а) конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради, Президента, Кабінета Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

б) відповідність чинних міжнародних договорів України чи тих, які вносяться до Верховної Ради для надання згоди про їх обов’язковість, Конституції України;

в) дотримання конституційної процедури розслідування й розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах, визначених статтями 111 і 115 Конституції України;

г) офіційне тлумачення Конституції і законів України [5; 1996. – № 49 – Ст. 272].

Конституційний Суд здійснює контроль, що виходить за межі контролю у сфері державного управління [6, с. 124]. Надаючи офіційне тлумачення найважливіших правових актів України, він опосередковано здійснює функції контролюючого органу і слідкує за дотриманням законності в цій царині.

Судовий контроль, який здійснюється судами загальної юрисдикції, найдоцільніше розглянути через ступінь втручання в діяльність відповідного органу. За формою втручання в діяльність підконтрольного органу виділяють пряму (безпосередню) і непряму (опосередковану) форми втручання [1, с. 262].

Звернімося до безпосередньої форми втручання. Під час розгляду цивільних справ для вирішення спору по суті суду часто доводиться оцінювати законність дії як факту, що становить підставу позову. Необхідно наголосити на тому, що при вирішенні цієї категорії справ суд не обмежується лише констатацією правомірності або неправомірності оскаржуваної дії, а приймає обгрунтоване рішення по суті заявленого спору, задовольняє чи відмовляє в задоволенні вимоги про захист порушеного (оспорюваного) права. У справах, де однією зі сторін є орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, втручання суду в діяльність органу управління є прямим: суд приймає рішення по справі, яким може змінити чи скасувати управлінське рішення.

Непряма (опосередкована) форма втручання в управлінську діяльність має місце при розгляді судом кримінальних справ, коли поряд із вирішенням питання про вину особи в учиненні злочину та її відповідальність суд перевіряє законність дій органів управління і службових осіб. Якщо судом були виявлені факти порушення законності, він виносить окрему ухвалу, у якій інформує державні органи, комерційні та інші структури, об’єднання громадян про виявлені порушення закону й умови, що їх породжують. Суд повідомляє про необхідність вжиття заходів щодо їх усунення й попередження в майбутньому. Але цим суд не змінює реального стану справ в органі чи організації, на підприємстві, в установі, куди надіслано його ухвалу. Обов’язок прийняти управлінське рішення по окремій ухвалі і змінити ситуацію на краще лежить на керівництві відповідних органів та організацій [6, с. 126].

Як видиться, опосередкований судовий контроль є перспективним напрямком діяльності суду, тому не слід недооцінювати його роль і значення для зміцнення законності й захисту прав людини і громадянина. Головним його призначенням є виявлення причин та умов учинення правопорушень, здійснення заходів для їх усунення в позасудовому порядку, активізація правоохоронного механізму.

Незважаючи на те, що контроль з боку господарських судів має багато спільного з контролем з боку судів загальної компетенції, вони мають деякі відмінності: у предметі спору, у суб’єктах, які беруть участь у справі (юридичні особи), у процедурі розгляду справ; різною для них є і нормативна база.

Здійснення судового контролю за законністю управлінської діяльності є найбільш притаманним для розгляду справ, що виникають із адміністративно-правових відносин. У науковій процесуальній літературі висловлюється навіть думка, що в цьому випадку діяльність суду становить собою судовий контроль у вузькому (власному) розумінні [2, с. 21]. Одним з важливих кроків щодо підвищення ролі і значення судового контролю в управлінській діяльності, забезпеченні прав громадян є формування системи адміністративної юстиції і створення самостійної гілки судової влади – адміністративних судів [9; 2002. – № 10 – Ст. 441].

Важливим етапом становлення адміністративної юстиції в Україні стало прийняття 6 липня 2005 р. Кодексу адміністративного судочинства України (далі – Кодекс), який набрав чинності 1 вересня 2005 р. Стаття 2 Кодексу проголошує: “Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень” [7; 2005. – № 158 – С. 10]. Таким чином, виходячи з положень Кодексу, необхідно підкреслити, що одним з головних завдань адміністративного судочинства є здійснення контролю у сфері управління.

Систему адміністративних судів відповідно до Закону “Про судоустрій України” становлять окружні й апеляційні адміністративні суди та Вищий адміністративний суд України, який переглядає судові рішення адміністративних судів за винятковими обставинами. Згідно з положеннями Кодексу окружні адміністративні суди розпочнуть свою діяльність після призначення до складу суду не менше трьох суддів; про початок діяльності кожного окружного адміністративного суду повідомлятиме Державна судова адміністрація України. Як бачимо, до початку діяльності окружного адміністративного суду підсудні йому справи вирішуватимуть у першій інстанції відповідні місцеві загальні суди, крім справ, підвідомчих господарським судам, які вирішуватимуться відповідним господарським судом, але за правилами зазначеного Кодексу.

У Кодексі визначаються повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства. Безперечно, що чітке визначення предметної компетенції адміністративних судів дозволить вивільнити загальні й господарські суди від розгляду адміністративних справ, кількість яких з кожним роком неухильно зростає.

Поступове запровадження адміністративного судочинства в Україні, яке ми спостерігаємо сьогодні, є необхідним, зважаючи на швидко зростаючу кількість об’єктів судового контролю саме у царині публічно-правових відносин. З урахуванням виняткової ролі адміністративної юстиції існує нагальна потреба в теоретичних і прикладних розробках щодо механізму дії адміністративних судів у сучасних умовах, що склалися в Україні. Прийняття нового Кодексу, безумовно, створює належні умови для розбудови демократичної, соціальної, правової держави, утвердження й забезпечення прав людини і громадянина шляхом здійснення судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, забезпечення поваги до особи і справедливості.

Позитивним наслідком втілення в життя адміністративної юстиції поряд з посиленням захисту прав людини у відносинах з владою може стати активізація розвитку адміністративного законодавства, насамперед у сфері судового контролю. Створення ефективної системи адміністративної юстиції в Україні надасть можливості підвищити ефективність судового контролю при розгляді адміністративних спорів, дозволить забезпечити доступність правосуддя в адміністративних справах і належним чином захищати права людини і громадянина.

Список літератури: 1. Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – С. 544. 2. Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Гос-во и право. – 1997. – № 11. – С. 21-23. 3. Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления. – М.: Изд-во МГУ, 1973. – 112 с. 4. Брынцев В.Д. Судебная власть /Правосудие/: пути реформирования в Украине. – Х.: Ксилон, 1998. – 182 с. 5. Відомості Верховної Ради України. 6. Гаращук В.Н. Судебний контроль в государственном управлении // Пробл. законності.: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2000. – Вип. 45. – С. 123-126. 7. Голос України. 8. Офіційний вісник України. 9. Стефанюк В.С. Судовий контроль за діяльністю органів державної влади // Право України. – 1998. – № 3 – С. 3-8. 10. Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории и государственно-правовой практики. – Ростов-н/Д.: Изд-во СКНЦ ВШ, 1999. – 224 с.

Надійшла до редакції 25.10.2005 р.

Збірник наукових праць

ПРОБЛЕМИ ЗАКОННОСТІ

Випуск 83

Відповідальна за випуск доц. С.Г. Серьогіна

Редактор Г.М. Соловйова

Коректор Н.Г. Залюбовська

Комп’ютерна верстка Г.С. Полякової

В сборнике напечатаны статьи по актуальным проблемам местного самоуправления. Осуществляется анализ его современного состояния, перспектив развития, а также предлагаются рекомендации по усовершенствованию правового регулирования местного самоуправления в Украине.

Рассчитан на ученых, преподавателей, аспирантов, студентов и практических работников, интересующихся правовой тематикой.

Статьи в сборнике печатаются на языке авторов.

План 2006.

Підп. до друку 13.04.2006. Формат 84х108 ¹/16. Папір офсетний.

Друк офсетний. Умовн. друк. арк. 12,31. Облік.-вид. арк. 11,61. Вид. .

Тираж 300 прим. Зам. № Ціна договірна.

_________________________________________________________________

Редакція Республіканського міжвідомчого

наукового збірника "Проблеми законності"

61024, Харків, вул. Пушкінська, 77

___________________________

Друкарня