ДЕРЖАВНЕ ПРАВО

Державне право зарубіжних країн розглядається з трьох точок зору у таких аспектах, як галузь права конкретних держав, як наука та як навчальна дисципліна у системі вищої юридичної освіти.

§ 1. Державне право як галузь права

у зарубіжних країнах

Державне право у кожній зарубіжній країні - це основоположна, фундаментальна галузь усієї національної системи права. Як і будь-яка інша галузь права, вона являє собою сукупність конституційно-правових норм, що закріплюють економічну, політичну і соціальну основи держави; права та обов’язки громадян (підданих); форми правління, державного устрою; політичний режим; організацію, компетенцію і порядок діяльності вищих та місцевих органів державної влади й управління; виборче право і виборчу систему. Дані норми установлюються органами вищої державної влади і виражають волю пануючих у суспільстві соціальних верств. Такі правові норми закріплюються в системі конституційних актів і спираються на примусову силу держави.

Визначаючи предмет державного права як галузі в системі національного права, слід звернути увагу на те, що вся сукупність норм державного права розподіляється на окремі групи норм. Вони становлять певні правові інститути із стійкою сукупністю однорідних норм, що регулюють конкретний вид суспільних відносин. Це зумовлює структуру державного права як галузі відповідної національної системи права.

Державне право як фундаментальна галузь права становить основи адміністративного, фінансового, цивільного, кримінального, екологічного права та ін.

Конституційно-правові відносини, їх предмет і склад. Державне право, як і будь-яка галузь національного права, має свій окремий об’єкт регулювання. Це

усталена сукупність різноманітних суспільних відносин, які складаються у процесі здійснення державної влади, порядку її формування та взаємодії між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади. Дані відносини набувають правового характеру і перетворюються у конституційно-правові, тому що вони урегульовані нормами конституційного права.

Суб’єктами державних правовідносин вважаються такі учасники соціальних зв’язків у сфері здійснення державної влади, які мають конституційну правосуб’єктність та відповідний правовий статус. Традиційно - це глава держави (президент, монарх, президія представницького органу влади); парламент, його палати, голови палат, депутати; уряд, прем’єр-міністр, міністерства, центральні відомства, міністри; органи конституційного нагляду, Конституційний Суд; місцеві органи влади та управління, муніципалітети; федеральні органи державної влади; громадяни (піддані).

Правовий статус суб’єктів державних правовідносин відзначається різноманітністю свого складу і широтою сфер правового регулювання. Насамперед необхідно зазначити конституційні правовідносини, що складаються між центральними органами державної влади, наприклад, між главою держави і парламентом, парламентом і урядом, між главою держави та урядом у випадках контрасигнатури прем’єром чи міністрами актів монарха або президента; між главою держави, парламентом і урядом, з одного боку, та органами конституційного нагляду - з другого, у порядку опротестування останніми нормативно-правових актів, прийнятих згаданими центральними органами влади.

Значна кількість державних правовідносин існує у федеративних державах між союзом в особі його органів державної влади та окремими суб’єктами федерації, між окремими членами федерації тощо. Між центральними органами державної влади та муніципалітетами державні правовідносини складаються через здійснення “адміністративної опіки”, внаслідок розпуску муніципалітетів, усунення від посади мерів, при розв’язанні муніципальних спорів тощо.

Чільне місце займають державні правовідносини між громадянами (підданими), з одного боку, та центральними органами державної влади -з другого, які виника-

ють під час виборів, проведення референдуму чи плебісциту, при запровадженні у життя народної ініціативи. Не менш важливе значення мають конституційні правовідносини, що складаються між громадянами та муніципалітетами на виборах до органів місцевого самоврядування, при відкликанні членів муніципальних рад тощо.

Об’єкт державних правовідносин - це різного роду обставини, які становлять фактичні умови, що потребують юридичного опосередкування. В юридичній науці під об’єктом правовідносин розуміють два його рівні (аспекти): безпосередній і зовнішній. Об’єктом конституційних правовідносин є те, на що спрямований правовий вплив у конкретному соціальному зв’язку. Даними об’єктами виступають воля і свідомість суб’єк- тів - учасників правовідносин. Наприклад, з появою правотворчих правовідносин важливо завжди повніше враховувати інтереси, волю і рівень свідомості суб’єктів, які беруть участь в обговоренні та прийнятті закону. Зокрема, у виборчому процесі результат багато у чому залежить від того, як враховуються інтереси, воля і свідомість виборців, рівень їх психічного стану.

До об’єктів державних правовідносин належать законодавча, установча, контрольна діяльність представницьких органів влади, правотворча діяльність уряду, вибори представницьких органів держави, референдум, порядок здійснення прав і свобод громадян, нагляд і контроль за місцевими органами влади та управління.

Розкриваючи сутність та зміст державних правовідносин, необхідно звернути увагу на те, що вони, на відміну від інших, завжди мають політичний характер, оскільки всебічно пов’язані з різноманітною діяльністю держави.

Отже, державні правовідносини, які складаються у порядку здійснення державними органами своїх повноважень, однозначно мають політичний характер. Саме така властивість державних правовідносин визначає їх фундаментальну природу й особливе місце в системі правовідносин.

Джерела державного права. Під джерелами державного права слід розуміти відповідні нормативні акти.

Основоположними джерелами державного права зарубіжних країн, які містять у собі вихідні нормативні приписи, є конституції. Як правило, вони закріплюють

лише головні правові принципи і важливі нормативні установлення у кардинальних сферах життєдіяльності суспільства: правовий статус громадян, систему та повноваження органів державної влади, основні принципи виборчої системи та виборчого права тощо. Причому конституції інколи залучають лише загальні приписи і не торкаються деяких нагальних проблем у сфері державного життя, тим самим залишаючи їх вирішення на розсуд уряду чи адміністрації.

Взагалі норми конституцій не охоплюють всієї різноманітності відносин, які складаються у процесі здійснення державної влади, і тому доповнюються цілим рядом інших нормативних актів, насамперед конституційними законами, сутність яких полягає в тому, що вони, хоча і не становлять складові частини самої конституції, але регулюють відносини виключно державно-правового характеру і функціонують як доповнення нормативними приписами до державного права. Це закони про виборче право; про повноваження парламенту, його палат та парламентських комітетів, комісій; про уряд; про правове становище особи; про порядок введення надзвичайного стану тощо.

Іншу групу джерел зарубіжного державного права утворюють законодавчі акти, що поєднують у собі органічні та парламентські закони.

Важливе значення в системі джерел державного права зарубіжних країн мають підзаконні нормативні акти. До цієї групи належать нормативні акти глав держав та уряду.

До наступної групи нормативних приписів можна віднести три окремі джерела державного права: судові прецеденти, правові звичаї та правотлумачні акти.

В англосаксонській правовій системі судовий прецедент одержав назву “загальне право”, яке притаманне не тільки конституційному праву, але й іншим галузям права.

У багатьох зарубіжних країнах джерелом державного права є правовий звичай. Це норми, які складалися у практиці здійснення державної влади, відігравали роль прецеденту, але не дістали законодавчого або судового закріплення. Не можна не звернути уваги на специфічну форму звичаєвого права, яке містить окремі

норми державного права. До них належать два джерела: Біблія - основа канонічного права - та Коран, що визначає загальний зміст мусульманського права.

Джерелами державного права є також право-тлумачні акти, що офіційно роз’яснюють відповідні приписи конституції та конституційних законів. Ця форма джерела права поширена в англосаксонських державах. Тлумачення закону здійснюється або главою держави, або судами. Предметом тлумачення є як окремі статті конституції, так і приписи конституційних законів.

Джерелом державного права можуть бути різноманітні юридичні доктрини, тобто авторитетні погляди на теоретичні принципи вчених-державознавців.

§ 2. Державне право зарубіжних країн як наука

Державне право зарубіжних країн як наука являє собою цілісну систему теоретичних узагальнень, що досліджує національне конституційне право кожної держави, вбачаючи у ньому фундаментальну галузь правової системи. Ця наука вивчає усі основні інститути державного права як з точки зору їх особливого, так і загального з огляду на схожість за змістом окремих інститутів права світової системи. До того ж у зв’язку з даним співвідношенням загального та особливого має визначитися і єдине - окремі інститути національного конституційного права. Наприклад, порівнюючи конституційне право ФРН та Франції, слід зазначити загальне - належність до романо-германської правової системи, а також особливе у змісті правових інститутів президентства, у виборчих системах. Певною мірою таке порівняння викликано умовами розвитку держав та характером формування конституціоналізму як загального наукового напряму.

Перші спроби наукового пояснення питання про те, що має вивчати державне право як наука, зробили представники формально-юридичної течії, яка склалася у ХХ ст. Відомі представники так званої історичної школи права (Г. Еллінек - у Німеччині, А. Есмен - у Франції, Ф. Кокошкін - у Росії та ін.) стверджували, що конституційне право повинно бути тільки юридичною наукою, незалежною від будь-якого філософського та со-

ціологічного впливу.

Крайнім виразом юридичного напряму є чиста теорія права Г. Кельзена, за якою безпосередньо ототожнюється держава і право та вважається, що держава - це не що інше, як система правових норм, і, отже, конституційне право - ядро цієї системи.

На початку ХХ ст. виник соціологічний напрям, який на першорядне місце висунув не юридичні поняття, а питання про політичне призначення тих або інших конституційно-правових інститутів. З точки зору представників цієї школи, держава - це, по-перше, орган централізації економічного життя, по-друге, - суспільство, де існує поділ на керуючих та керованих, на владних та підвладних. Згодом на основі даного напряму утворилася так звана політична наука, безпосередньо розроблена французькими викладачами конституційного права, яка фактично замінила колишнє державознавство. За своїм обсягом політична наука далеко виходить за традиційні межі державно-правового регулювання, оскільки об’єктом її дослідження є не тільки безпосередньо конституційні інститути, але й такі, як профспілки, система лобізму, церква, різні об’єднання, преса і т. ін. В основу покладено вчення про роль політичних партій у конституційному устрої.

Сучасна наука державного права має як політичний характер, оскільки об’єктом її дослідження є найважливіші політичні інститути (державна влада у сукупності з іншими: статус особистості, виборчі системи тощо), так і юридичний характер, тому що у переважній більшості об’єктом дослідження є система правових нормативних приписів конституцій та конституційних законів тієї чи іншої держави. Крім того, у державному праві як науці застосовуються відповідні юридичні методи пізнання: прийоми систематизації чинного законодавства, його юридичного аналізу та тлумачення. У сукупності все це і визначає юридичний та соціально-політичний характер власне науки державного права зарубіжних країн.

На наш погляд, певний інтерес викликають міркування про систему науки порівняльного правознавства одного з її засновників - Рене Давіда. Узагальнюючи досвід міжнародних правових поглядів, він запропонував класифікування системи на англосаксонську, романо-гер-

манську, релігійно-традиційну та радянську. В основі класифікації він використав аналітичний метод узагальнення найбільш істотних характеристик тієї чи іншої правової сім’ї [3, с. 83]. Слід зазначити, що наука порівняльного правознавства була започаткована у відомому французькому університеті Сорбонні у 1905 р. з лекції професора Раймона Салейля, дістала згодом загальне визнання, розвинулася в усіх країнах світу та сформувалася у відповідні міжнародні наукові центри: Інститут порівняльного права у Барселоні, Міжнародний інститут порівняльного права у Гаазі та інших державах, кожний з яких систематично провадить наукові конференції та видає журнали. Крім того, у практику законодавчої діяльності кожної сучасної держави увійшло обов’язкове правило: під час опрацювання будь-якого нового законопроекту до нього неодмінно додаються тексти аналогічних законів, прийнятих в інших державах, з відповідними супровідними поясненнями.

§ 3. Державне право зарубіжних країн

як навчальна дисципліна

Узагальнюючи дані науки та зміст конкретних конституцій зарубіжних держав, їх державне право як навчальна дисципліна має також порівняльно-правознавчий характер. Тому воно будується за системою, що дає змогу, з одного боку, узагальнювати найбільш характерні (істотні) риси конституцій усіх зарубіжних держав, а з другого - аналізувати особливості відповідних національних конституційних систем, підкреслюючи специфіку того чи іншого інституту конституційного права, правового статусу особи, політичної системи та системи органів держави, їх правового становища і т. ін.

Згідно з таким підходом стосовно узагальнення інформації будується система навчального курсу, де чітко відзначаються загальна й особлива частини.

Загальна частина містить питання щодо поняття та сутності конституцій, конституційно-правової основи суспільного ладу, конституційно-правового статусу людини та громадянина, форми правління, виборів та референдуму, системи вищих органів влади тощо.

Особлива частина присвячується докладному аналізу та узагальненню конституційного (державного) права окремих держав світового співтовариства: США, Англії, Франції, ФРН, Італії, Японії, Канади, Швеції, КНР, Польщі, Болгарії, Куби, В’єтнаму, Індії та ін. Причому інформація узагальнюється по кожній державі з урахуванням системи, що пропонується у загальній частині курсу.

Будова навчального курсу на засадах порівняльного методу передбачає органічне сполучення загального та особливого, властивого різним конституційним системам з одночасним використанням аналітичних та синтетичних прийомів дослідження кожної правової системи. Крім того, слід особливо підкреслити, що вивчення загальних закономірностей, притаманних зарубіжним державам, можливе тільки на основі пізнання певних конституційно-правових систем та узагальнення правозастосувальної практики, що склалася за конкретно-історичних умов.

Глава 2. КОНСТИТУЦІЇ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

§ 1. Поняття конституції

Конституція (лат. сonstitutio - установлення) є стрижнем правової системи будь-якої демократичної держави. Прогресивні ідеї конституціоналізму як політичної системи, що спирається на конституцію, зародилися за умов феодалізму і були альтернативою необмеженого правління монархів. Появу перших конституцій спричинили буржуазні революції і повалення феодалізму. Вони були покликані юридично оформити перемогу буржуазії і закріпити основи нової соціально-економічної та політичної організації суспільства. З часів прийняття перших конституцій і до сьогодні зарубіжні конституції еволюціонували в бік демократизації конституційного матеріалу і ускладнення обсягу конституційного регулювання.

Тепер у зарубіжних країнах діють конституції, які були прийняті за самих різних часів: Конституція

США 1787 р., Конституція Швейцарської Конфедерації 1874 р., Конституція Французької Республіки 1791 р., Конституція Куби 1976 р., Конституція КНР 1982 р., Конституція Республіки Болгарії 1991 р., Конституція Російської Федерації 1993 р. та ін. Конституція США є найдавнішою із нині діючих конституцій у світі, і її недаремно називають юридичною біблією. Звичайно, закономірно постає питання, як за сучасних умов в обстановці, що постійно змінюється і у кожній країні, і у світі в цілому, можуть бути співзвучні конституційні положення, які були прийняті у ХVІІІ-ХІХ ст. і наприкінці ХХ ст.? Це досягається завдяки внесенню до конституції поправок, доповнень і змін та тлумаченню конституційних положень органами конституційного контролю (нагляду).

Необхідно розрізняти конституцію у матеріальному та формальному значеннях. Під конституцією у матеріальному значенні слід розуміти писаний акт, сукупність таких актів або конституційних звичаїв, які закріплюють права та свободи людини і громадянина, основи суспільного ладу, форму правління і територіального устрою, організацію влади і управління на місцях, державну символіку та столицю. Конституція у формальному значенні - це закон або кілька законів, які мають найвищу юридичну силу відносно до решти законів даної країни. В цьому полягає юридична сутність конституції.

Для зміни чи доповнення до конституції, на відміну від звичайних законів, встановлено особливий ускладнений порядок. Як правило, він закріплюється у тексті конституції (див., наприклад, ст. V Конституції США, ст. 89 Конституції Французької Республіки, ст. 5 Конституції Республіки Болгарії, ст. 64 Конституції КНР). Особливий порядок зміни конституції зумовлений тим, що вона закріплює основоположні засади життєдіяльності людини і суспільства. Можна сказати, що кожна конституція тримається “на трьох китах”: правах і свободах людини, формах власності - наріжному камені суспільного ладу, організації верховної влади. Характер і рівень всіх інших блоків суспільних відносин, що регулюються як самою конституцією, так і нормами

інших галузей права, залежать від того, що являють собою ці три основоположні конституційні засади. Отже,

не випадково у багатьох країнах конституцію називають основним законом, законом законів, найвищим авторитетом усього законодавства. Академік С.С. Алексєєв порівнює цілком слушно, як на нашу думку, конституцію з камертоном, яким має бути налагоджено все правове і політико-державне життя країни.

У підготовці та прийнятті конституцій беруть участь найрізноманітніші соціально-класові, політичні, національні, релігійні та інші спільності й групи. Тому в кожній конституції знаходить відображення узгодження соціальних, економічних, політичних, національних та інших інтересів різних верств суспільства. Поряд з тим, аналізуючи соціально-політичний аспект зарубіжних конституцій, не можна не враховувати й той факт, що на певних історичних етапах розвитку будь-якої країни якісь політичні сили домінують, а інші лишаються в тіні (у стадії становлення, розмежування тощо). Отже, конституція на момент її прийняття - це не тільки підсумок узгодження інтересів усіх верств суспільства, але й відображення співвідношення політичних сил у країні. В цьому полягає соціально-політична сутність будь-якої конституції. Ще в середині минулого сторіччя таку думку першим у науці висловив німецький вчений-соціаліст Фердінанд Лассаль. Він наголосив, що “конституція тоді лише міцна і має значення, коли є точним відбиттям реальних співвідношень суспільних сил” [6, с. 33 - 34].

Із розвитком суспільства і через мінливе співвідношення політичних сил у ньому деякі конституційні положення можуть застарівати, а інші взагалі стають неможливими для реалізації. Таким чином, частина конституційних норм є фіктивною. Це становище є характерним для держав з авторитарним політичним режимом, але інколи трапляється і в демократичному суспільстві. Наприклад, ст. 38 Основного Закону ФРН 1949 р. поряд з іншими принципами виборчого права проголошує принцип рівності, а “Закон про федеральні вибори в бундестаг” 1956 р. за редакцією 1993 р. дозволяє відхилення у чисельності населення виборчого округу до 33 %, що є серйозним порушенням принципу рівності.

У демократичних державах більшість норм конституцій є нормами безпосередньої дії. Дана теза означає, що конституційні норми для своєї реалізації не потребу-

ють будь-якої конкретизації за допомогою спеціального закону або урядового нормативного акта, вони застосовуються безпосередньо. Так, ст. 22 Конституції Італійської Республіки говорить: “Ніхто не може бути позбавлений своєї праводієздатності, свого громадянства, імені за політичними мотивами”. У випадку порушень приписів даної статті стосовно конкретного громадянина він може звернутися до суду, посилаючись на ст. 22 Конституції Італії.

Трапляються в зарубіжних конституціях і бланкетні норми (норми-посилання), але їх значно менше. Наприклад, ст. 63 Конституції Французької Республіки 1958 р. встановлює: “Органічний закон визначає порядок організації та діяльності Конституційної ради, процедуру, якої дотримуються в ній, і, зокрема, термін подання до неї протестів”. Отже, дана норма французької конституції має суто посилальний характер.

§ 2. Зміст конституцій

Вище вже йшлося про дві тенденції в еволюції зарубіжних конституцій: їх поступальну демократизацію і ускладнення обсягу конституційного регулювання. Тут доречно підкреслити, що ці тенденції зачепили весь комплекс питань, які регулюються конституцією, весь її зміст.

1. Всі сучасні зарубіжні конституції постають насамперед як конституції прав і свобод людини - “конституції людини”. Вже перші буржуазно-демократичні правові акти (“Декларація незалежності” США 1776 р. і французька “Декларація прав людини і громадянина” 1789 р.) приділили цій проблемі особливої уваги. Щодо конституцій, які були прийняті за останні десятиріччя, то інституту прав і свобод людини в конституційному матеріалі відведені не тільки статті, а й спеціальні глави і розділи (див.: гл. ІІІ “Права і обов’язки народу” Конституції Японії 1947 р., ч. І “Про основні права і обов’язки” Конституції Іспанії 1978 р. та ін.).

Безпосереднє розширення прав і свобод виявилося в закріпленні багатьма зарубіжними конституціями права

людини на охорону навколишнього середовища, одержання інформації, раціональне використання при-

родних багатств і ресурсів країни, свободу наукової діяльності тощо. За рівнем прав і свобод людини, закріпленим у конституції, можна робити висновок про демократичний і гуманістичний характер держави і суспільства. У цьому ж контексті слід розглядати і установлення при парламентах Великобританії, Франції, Іспанії, Австрії, ФРН, Росії і багатьох інших держав посади уповноваженого з прав людини (омбудсмена).

2. Зарубіжні конституції закріплюють основи суспільного ладу, що проявляються у проголошенні плюралізму форм власності, недоторканності інституту приватної власності, визнанні за державою регулюючої ролі в економічному житті і т. ін. (докладніше про це буде йтися у главі “Конституційно-правові основи суспільного ладу”).

3. Значну частину конституційного матеріалу відведено визначенню форми правління (республіка, монархія) і форми державного устрою (унітаризм, федералізм). Еволюція конституцій з питання взаємовідносин вищих державних органів полягає в закріпленні тенденції до посилення виконавчої влади за рахунок обмеження повноважень парламенту. Зарубіжними авторами вона сформульована як тенденція “від парламентаризму до міністеріалізму”. Її конституційне підтвердження, без сумніву, тягне за собою порушення принципу поділу влади і простежується у конституціях Франції, ФРН, Росії, деяких інших країн. Про конкретні прояви даної тенденції свідчать норми конституцій, які встановлюють делеговане законодавство (ст. 38 Конституції Французької Республіки, ст. 82 Конституції Іспанії), конструктивний вотум (ст. 67 Основного Закону ФРН), надання виконавчій владі права на введення надзвичайного стану (ст. 16 Конституції Французької Республіки) тощо.

4. Особливістю конституцій, прийнятих у повоєнний період, стало регулювання інституту конституційного контролю (нагляду). Вперше цей інститут був створений у США у 1803 р. і тривалий час функціонував лише у деяких країнах - Бразілії, Норвегії, Греції. Після другої світової війни він став обов’язковим атрибутом усіх демократичних держав - Франції, Італії,

Німеччини, Японії, Польщі, Росії та ін. Особливість європейської моделі цього інституту полягає у тому, що

конституційний контроль покладено не на звичайні суди (США, Японія), а на спеціально створені органи - Конституційну раду у Франції, Конституційний Суд в Італії, Федеральний конституційний суд у Німеччині тощо. За умов все зростаючої кількості правових норм, розвитку делегованого законодавства ризик їх суперечності і неконституційності постійно зростає. Все це робить конституційну регламентацію даного інституту актуальною і доцільною.

Крім того, розповсюдження інституту конституційного контролю свідчить про зростання значущості самої конституції.

5. Демократичною новелою конституційного розвитку зарубіжних країн після другої світової війни стало регулювання низки проблем з міжнародних відносин. Це виявилося, по-перше, у закріпленні миролюбного зовнішньополітичного курсу (ст. 11 Конституції Італійської Республіки 1947 р., ст. 1 Конституції Індії 1950 р., ст. 2 Конституції Греції 1975 р.); по-друге, у визнанні демократичних принципів міжнародного права (ст. 27 Конституції Республіки Болгарії 1991 р.); по-третє, у закріпленні примату міжнародного права у відношенні до внутрішнього права (ст. 10 Конституції Італійської Республіки); по-четверте, у визначенні повноважень органів держави щодо укладання, ратифікації та денонсації міжнародних договорів (ст. 93-96 Конституції Іспанії 1978 р.). У світлі розгляду різних напрямів регулювання зарубіжними конституціями питань з міжнародних відносин заслуговує на особливу увагу ст. 9 Конституції Японії 1947 р. В ній не тільки проголошується відмова японського народу “від війни як суверенного права нації”, а й говориться про роззброєння країни, зокрема: “…ніколи наперед не будуть створюватися сухопутні, морські та військово-повітряні сили, так само, як й інші засоби війни. Право на ведення державою війни не визнається”. Дане положення конституції значно вплинуло на подальший економічний розвиток країни. Японія, заощадивши на гонці озброєнь, здобула можливість за короткий час здійснити стрибок від напівфеодальної країни до сучасної держави із високорозвиненою економікою.

§ 3. Форма і структура конституцій

Під формою конституції розуміється спосіб організації та відбиття конституційних норм. Конституція може складатися з одного нормативного акта. Якщо Основний Закон являє собою єдиний писаний акт, який регулює всі головні питання конституційного характеру, він є кодифікованою конституцією. Такими є конституції США, Німеччини, Іспанії, Японії, Болгарії, Китаю, Куби та ін. У випадку, коли питання конституційного характеру регулюються кількома актами, така конституція належить до розряду некодифікованих. За приклад править Конституція Фінляндії, яка складається із чотирьох нормативних актів: “Форми правління Фінляндії” 1919 р., “Акта про Едускунт” (парламент) 1928 р., “Акта про право парламенту контролювати законність діяльності Державної ради (уряд) і канцлера юстиції” 1922 р., “Акта про державний суд” 1922 р. Всі перелічені акти мають вищу юридичну силу. Аналогічні (некодифіковані) конституції діють у Великобританії, Швеції, в Ізраїлі і т. ін.

Говорити про структуру конституції можна лише тоді, коли це стосується кодифікованих конституцій. Умовно в них виділяють преамбулу, основну і заключну частини, перехідні і додаткові положення.

Преамбула (лат. prаeambulus - той, що передує) - це вступна частина конституції. В ній звичайно викладаються завдання, які стоять перед країною, історичні умови прийняття конституції, проголошуються основні принципи, покладені в основу конституційного матеріалу, інколи декларуються права і свободи. Преам-була може бути надзвичайно короткою (Конституція Швейцарської Конфедерації 1874 р.), великою (Конституція Японії 1947 р.) або ж відсутньою зовсім (Конституція Греції 1975 р.). Всі преамбули мають ідеологічну спрямованість, містять ідеологічні настанови. Загально-визнано, що положення преамбули не є правовими нормами, за винятком тих, які проголошують права і свободи.

Основна частина конституції закріплює права і свободи громадян, основи суспільного ладу, організацію влади, управління і суду згідно з принципом поділу влади, а також організацію території держави.

У заключних, перехідних і додаткових положеннях встановлюється порядок набрання конституцією чинності, визначаються терміни видання законів, до яких відсилає конституція (органічні закони), містяться норми тлумачення, зазначаються винятки із загальних правил тощо.

§ 4. Підготовка, прийняття, зміна

і скасування конституції

Більшість із нині діючих зарубіжних конституцій розвинутих держав було прийнято демократичним шляхом. Одним із таких способів є підготовка і прийняття конституції установчими зборами. Установчі збори - це виборний орган, який створюється з єдиною метою - підготувати і прийняти конституцію. Після виконання цього завдання збори розпускаються. Зрозуміло, що за такої мети до установчих зборів обираються фахівці з конституційного та інших галузей права, досвідчені політики тощо. Конституції, що прийняті установчими зборами, характеризуються професіоналізмом підготовки та чіткістю структури і змісту; як правило, вони - найбільш демократичні. Після прийняття конституції установчими зборами вона може бути винесена на референдум. У такий засіб були підготовлені і ухвалені у ході референдуму Конституція Франції 1946 р., Конституція Італійської Республіки 1947 р. та ін.

Референдум (лат. referendum - те, що має бути повідомлене) - це інститут безпосередньої демократії; він проводиться як всенародне голосування з якого-небудь нагального питання державного життя або для ухвалення конституції. Проте переоцінювати значення цього інституту не слід. Референдум лише тоді може надати “високої якості” конституції, коли вона була підготовлена установчими зборами або парламентом, а потім винесена на всенародне голосування. Якщо ж конституція розробляється келейно, в уряді, а тим більше пристосовується до конкретного політичного лідера, в ній чітко простежується порушення демократичних принципів і закріплюються авторитарні способи здійснення державної влади. Під час підготовки і проведення референдуму з приводу такої конституції велике значення надається ідеологічному впливу на виборців. Ці референдуми прово-

дяться, як правило, під час гострої політичної кризи або за умов авторитарного режиму, коли свобода вибору виборців обмежена. У кризовій політичній ситуації проходив референдум з приводу прийняття Конституції Французької Республіки 1958 р., підготовленої “під” генерала Шарля де Голля.

Демократичними слід визнати підготовку і прийняття конституції парламентом, виборним представницьким органом. Так, Конституція Іспанії 1978 р. була розроблена у підкомісії кортесів (парламенту), яка складалася з представників від семи політичних партій. Конституція була ухвалена на пленарних засіданнях парламенту, а потім - на загальнонаціональному референдумі. Парламентом була підготовлена і прийнята нині діюча Конституція Японії 1947 р.

Не можна залишити без уваги так звані октроїрувані конституції і октроїрування як спосіб їх прийняття (франц. octroi - подарування, надання). Октроїрувана конституція - це конституція, подарована монархом народу країни. Така конституція розробляється у вузькому оточенні близьких монархові осіб і являє собою підсумок компромісу між монархом та підприємницькими верствами суспільства.

Октроїрувані конституції були розповсюдженим явищем у ХІХ ст. Класичним прикладом октроїруваної конституції слід визнати Конституцію Японії 1889 р. (Конституція Мейдзи), яка юридично оформила союз між монархією, вищою бюрократією, поміщиками і великою буржуазією країни. За наших часів існують лише кілька країн, в яких діють октроїрувані конституції - це країни, де зберігається дуалістична монархія як форма правління, наприклад, Йорданія (Конституція 1952 р.) і Непал (Конституція 1990 р.). В обох країнах влада монарха залишається дуже сильною і впливовою, але все ж таки обмеженою конституцією.

У зв’язку із змінами у суспільному житті, мінливим співвідношенням політичних сил у країнах конституції потребують поправок і доповнень або ж постає питання про прийняття нових конституцій. З точки зору можливостей внесення поправок, доповнень і змін до конституцій їх можна розподілити на дві групи. Одну складають так звані “гнучкі” конституції, другу - “жорсткі”.

Гнучкі конституції змінюються і доповнюються у

такий спосіб, як і звичайні закони. Кожний наступний закон, який містить конституційну норму, змінює або доповнює попередній, а прийняття іншого закону відбувається у тій послідовності, що й для попереднього. Таким чином змінюються і доповнюються всі некодифіковані конституції (Великобританії, Фінляндії, Ізраїлю та ін.).

Для жорстких конституцій встановлено особливий, дуже складний і важкий порядок внесення доповнень, змін і поправок. Звичайно він закріплюється у тексті конституції, а сама жорсткість покликана забезпечити авторитет основного закону і стабільність конституційного ладу. Щодо суб’єктів права ініціативи конституційного перегляду статей або розділів, то вони, як правило, ті ж самі, що і в звичайному законодавчому процесі. До розряду жорстких конституцій належать всі кодифіковані конституції (див., наприклад, ст. V Конституції США, ст. 89 Конституції Французької Республіки, ст. 138 Конституції Італійської Республіки, ст. 96 Конституції Японії).

У ряді основних законів зазначено, які конституційні положення не можуть підлягати перегляду: це статті, які закріплюють республіканську форму правління, особисті права і свободи громадян, принцип поділу влади тощо (ст. 110 Конституції Греції 1975 р., ст. 89 Конституції Французької Республіки та ін.).

Глава 3. КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ СУСПІЛЬНОГО ЛАДУ

Суспільство, суспільний лад, суспільна система - фундаментальні поняття, що потребують чіткого уявлення у розумінні конституційно-правових основ як власне суспільного ладу, так і державної політики зарубіжних країн.

Суспільство - це сукупність історично сформованих форм спільної діяльності людей (економічної, духовної та ін.) на певній території. Наприклад, американське суспільство - на території США або китайське суспільство - на території Китаю. Становлення і розвиток суспільства - досить тривалий процес, що охоплює тисячоріччя. Суспільства можуть бути феодальними і капіталістичними, відсталими і передовими, демократични-

ми і авторитарними та ін. Вивчаючи суспільний лад зарубіжних країн, важливо відзначати два різновиди суспільства: розвинені, тобто з уже складеними, сформованими відносинами та інститутами (США, Франція, Великобританія, Італія та ін. ), і нерозвинені, тобто суспільства з іще нескладеними, нестійкими економічними, політичними, соціальними, духовними відносинами й інститутами (Болгарія, Росія, Афганістан та ін.).

Суспільний лад - це конкретно-історична організація суспільства, яка зумовлена певним рівнем розвитку виробництва, розподілу та обміну продуктів виробництва у суспільстві. Його структурними компонентами є економічна основа, соціально-класова структура і політична організація суспільства. Характеризуючи суспільний лад, досліджуються, так би мовити, самі по собі його складові компоненти (інститути), оскільки структура (лат. structura - побудова) - це будова і внутрішня організація більш складного і місткого поняття “системи”. Аналіз складових компонентів (інститутів) суспільного ладу є його структурною характеристикою і охоплює особливості форм власності, соціальної структури суспільства, держави, політичних партій, підприємницьких спілок тощо. Структура - це невід’ємний атрибут усіх реально існуючих систем.

Система (грец. systema - це ціле, сполучене із частин; з’єднання) - сукупність елементів, що знаходяться у відносинах і зв’язках між собою і утворюють певну цілісність, єдність. Отже, суспільна система містить як складові компоненти (інститути) суспільного ладу, так і ті відносини, які виникають на їх грунті: економічні, соціальні, політичні і духовно-культурні. Аналіз суспільної системи передбачає, таким чином, як структурну, так і функціональну її характеристику.

Правовий статус інститутів суспільного ладу і відносин, що складаються на основі їх функціонування, регулюються нормами державного права. До речі, слід зауважити, що норми конституцій зарубіжних держав закріплюють не суспільний лад у цілому, а лише його основи, основоположні принципи (наприклад, недоторканність інституту приватної власності, недопустимість монополізму в економіці, політичний плюралізм і т. ін.). Тому і норми конституцій, що регулюють основи суспільного ладу, розосереджені по різних їх

розділах і главах, як правило, вони мають назви: “Основні начала” (див.: гл. 1 Конституції Республіки Болгарії 1991 р.), “Загальні положення” (див.: гл. 1 Конституції КНР 1982 р.) чи глави про права і свободи (див.: розд. 1 “Основні права” Основного Закону ФРН 1949 р.). До зазначеного вище треба додати, що конституції зарубіжних країн звичайно більш грунтовно регулюють політичні суспільні відносини, ніж економічні, соціальні і духовно-культурні.

У будь-якій країні на суспільний лад постійно впливає держава, політика якої визначається характером політичних сил, що знаходяться при владі, тобто суб’єктивним фактором. Цим і пояснюються відмінності у суспільному ладі зарубіжних країн, які мають більш-менш схожі умови життя суспільства.

Складовим елементом суспільної системи є економічна система. Вона містить як власне виробництво (його форми), так і ті суспільні відносини, що складаються на його основі, тобто економічні. Економічні відносини - це відносини власності, виробництва, обміну, розподілу і споживання матеріальних і духовних благ. Конституції зарубіжних держав закріплюють лише основи економічної системи, а норми інших галузей права кожної конкретної країни уже більш детально регулюють правовий статус і принципи взаємовідносин між інститутами цієї системи.

§ 1. Форми власності

Характерною рисою суспільної системи зарубіжних країн є плюралізм форм власності, яка має два різновиди: приватна і публічна.

Переважною формою власності є приватна власність (лат. privatus - приватний). У зарубіжних країнах її складають приватна трудова власність, власність кооперативів, акціонерних товариств (фірми, компанії, корпорації), транснаціональних корпорацій.

Публічна (лат. publicus - суспільний) власність своїм суб’єктом може мати державу, суб’єкт федерації, місто, громаду, політичну партію, церкву і т. ін.

Приватна власність може носити як індивідуаль-

ний, так і колективний характер, а суб’єктом права цієї форми власності може виступати будь-яка фізична чи юридична особа. До згаданого вище варто додати, що за сучасних умов приватна власність усе частіше виступає не у індивідуальній, а у різноманітних асоційованих формах - колективній, акціонерній.

Щодо акціонерної форми власності, то у розвинених країнах нею охоплено близько 80 % основного капіталу і вироблюваної продукції. За допомогою акціонерної фірми стало можливим з’єднувати фінансові ресурси принципово різних обсягів і тим самим залучати у бізнес як тих, хто має сотню вільних доларів, так і тих, чиї кошти складають десятки і сотні мільйонів доларів. Так, у США акціями володіє понад 60 % дорослого населення, у Франції кількість індивідуальних власників акцій перевищує 6 млн. чоловік, у Англії - 10 млн.

У сучасних умовах життя зарубіжних країн приватна власність має тенденцію до демонополізації. Поряд з такими могутніми корпораціями, як “Дженерал моторс”, “Боїнг”, “Нортроп” у США; “Хьохст”, “Мессерш-мітт-Белоков-Блом” у ФРН; “Бритіш еркрафт” у Англії; “Тойота”, “Ніссан”, “Міцубісі” у Японії та ін. створюється багато середніх і малих підприємств з кількістю працю-ючих від 10 до 30 чоловік. Причина цього процесу полягає у тому, що за умов ринкової економіки і гострої конкурентної боротьби, підвищення життєвого рівня населення і зростаючого попиту на вироблювані товари і послуги, перепрофілювати монополію складно. І навпаки, перепрофілювати середнє і мале підприємства можна за два-три місяці. Вони є придатними для впровадження нових технологій, для налагодження виробництва нових товарів, на які з’явився попит. Принцип “ефективного малого” виявився на рідкість вдалою економічною знахідкою. Тільки на малому підприємстві можна зустріти дива спритності, надвправності і гнучкості.

Світовий досвід переконливо свідчить, що країна буде процвітати тільки тоді, коли буде процвітати малий та середній бізнес, створюючи міцну основу для всієї економічної системи. Так, у Німеччині і Франції частка середніх та малих підприємств у економіці складає понад 95 % від їх загальної кількості. У переробній проми-словості Японії (з кількістю працюючих до 20 чоловік) вони складають 90 %, причому їх третина - це

сімейні підприємства, де взагалі не застосовувалася наймана праця. Більше 50 % таких підприємств Японії зайняті у сфері роздрібної торгівлі та обслуговування. У підсумку малі та середні підприємства Японії виробляють 68 % всього валового національного продукту країни. У США це складає три чверті валового національного продукту. Середні та малі підприємства - це, так би мовити, капілярні судини будь-якого здорового економічного організму. Вони володіють технологіями, яких немає у “гігантів”, тобто великих фірмах та корпораціях.

Викладене вище не означає, що великі монополії зникають. Серед 500 найбільших компаній світу по могутності і прибутках на початок 1995 р. лідерство зберігає японська корпорація “Міцубісі”. Вона відсунула на п’яте місце американського велетня “Дженерал моторс”. За даними американського журналу “Форчун”, серед 30 могутніх компаній Японії належить 16, США - 11. Третє місце посідає Німеччина. Її компанії “Даймлер - Бенц” і “Сименс” входять до першої тридцятки. Потім йдуть Франція та Великобританія.

Водночас зміцнення позицій середніх та дрібних підприємців призводить до того, що розвиток економіки відбувається за умов зіткнення інтересів різних груп підприємців - великих, середніх і дрібних. Тоді держава згладжує, утихомирює їх протиріччя, генерує соціальні згоди і компроміси. Цьому сприяє і антимонопольне законодавство, спрямоване на захист малого та середнього бізнесу від монополій.

Таким чином, на грунті різних форм власності складається ще більш різноманітна система форм господарювання. Сучасна зарубіжна економіка тримається “на трьох китах”: малий та середній бізнес; великі корпорації; державне господарювання і регулювання.

До інституту приватної власності близька кооперативна форма власності. Відомо, що піонером кооперативів була Великобританія, де у 1844 р. був створений перший кооператив робітників-ткачів. Зараз членами кооперативів у країнах Європейського Економічного Співтовариства є понад 40 % працездатного населення. Значна частина їх економічного потенціалу сконцентрована у сільському господарстві. Сільськогосподарські кооперативи виробляють понад 50 % сільськогосподарської продукції. Потім йдуть споживча, виробнича,

банківська (кредитна) кооперації.

Кооперативна форма власності розвинута у Франції, Італії, ФРН, Скандінавських країнах, а також у багатьох постсоціалістичних державах - Польщі, Болгарії, Угорщині, Румунії та ін. У Великобританії розвинені маркетингові кооперативи, що займаються збутом продукції. У економіці США кооперативна форма власності відіграє незначну роль.

Аналізуючи різні форми власності зарубіжних країн, не можна не звернути увагу на все зростаючу роль транснаціональних корпорацій (ТНК). Як економічні структури вони з’явились в основному за останні два десятиріччя. Сьогодні вони мають дві форми: 1) національні корпорації та концерни, що мають свої капітали і підприємства за кордоном; 2) міжнаціональні, міжнародні монополії. До перших належать всесвітньо відомі корпорації Англії - “Жиллет”, “Бритіш петролеум”; у США - “Дженерал моторс”, “Екссон”; у Японії - “Мацусіта денкі”, “Тойота” і багато інших. Американська нафтова фірма “Екссон” має підприємства у більш, ніж 130 країнах, а швейцарська корпорація “Нестле” (харчова промисловість) здійснює за межами Швейцарії 96 % свого обігу.

Серед найбільших ТНК головне місце займають американські корпорації. На підприємствах американських ТНК за кордоном виготовляється продукція, що становить за вартістю від третини до половини національного валового продукту США.

За приклад другої форми ТНК може правити об’єднання зусиль американської корпорації “Дженерал моторс” і японської корпорації “Тойота” у виробництві екологічно чистого автомобіля.

За розрахунками спеціального центру ООН по ТНК, що вивчає їх діяльність і здійснює своєрідний моніторинг за ними, на початку 90-х років частка ТНК у світових капіталістичних активах склала більше 40 %, а у світовій торгівлі - понад 50 %. У сучасному світі до категорії ТНК разом з філіями і дочірніми компаніями належать понад 100 тис. підприємств. Зрозуміло, що за таких розмірів діяльності ТНК мають досить значний вплив на стан і розвиток не тільки світової економіки, але й світової політики. Якраз цим зумовлено створення на початку 70-х років при ООН Комісії по ТНК і Центру з

питань вивчення їх діяльності.

Як зазначалося вище, публічна власність - це власність держави, міста, громади, політичної партії і т. ін. Відомі два способи її утворення: націоналізація (одержавлення) і за рахунок бюджету. У розвинених країнах націоналізуються, як правило, нерентабельні, збиткові підприємства і галузі. За рахунок коштів з державного бюджету вони модернізуються, доводяться до рентабельності, а потім денаціоналізуються. Яскравим прикладом є залізниці Японії, які після другої світової війни знаходилися у занедбаному стані і тому були націоналізовані. За планом їх реконструкції до середини 80-х років на всій території країни була створена мережа надшвидкісних залізниць і автомагістралей високого класу, і відразу ж почалась їх денаціоналізація.

Націоналізація може бути і результатом поступок малозабезпеченим верствам населення, коли до влади приходять уряди, очолювані соціалістами. Так було у Франції з приходом до влади Франсуа Міттерана на початку 80-х років. Але спад виробництва на підприємствах збільшеного державного сектора, відтік капіталу за кордон та й інші причини змусили соціалістів перейти на шлях денаціоналізації.

За рахунок бюджету у розвинених країнах державний сектор утворюється головним чином у капіталомістких галузях економіки: атомній промисловості, освоєнні космосу, військовому виробництві та ін. Частка державної власності в основних виробничих фондах зарубіжних країн становить від 7 до 25 %. У державній власності США знаходиться 20 % національного багатства, це менше, ніж у Франції, але більше, ніж у ФРН і Англії. США - роботодавець для 18-19 млн. чоловік (близько 18 % зайнятих).

У соціалістичних державах та країнах, що розвиваються, державний сектор є результатом цілеспрямованої політики. “Державний сектор економіки - сектор господарства, заснований на соціалістичній загальнонародній власності, є керівною силою у народ-ному господарстві. Держава гарантує зміцнення і розвиток державного сектора економіки” - говорить ст. 7 Конституції Китаю 1982 р. Для ринкової економіки зарубіжних країн характерне саморегулювання, головним важелем якого є конкуренція. Проте у жодній розвиненій

країні ринок не існує сам по собі: він коригується і доповнюється діями держави. Державне регулювання економіки у ринковому господарстві становить систему типових заходів законодавчого, виконавчого та контролюючого характеру, здійснюваних правомочними державними установами і громадськими організаціями з метою стабілізації і пристосування відповідної соціально-економічної системи до умов, що змінюються.

Ринок існує тисячоріччями, але нове, що дозволило США, Англії, Німеччині, Японії та ін. стати багатими і розвинутими країнами, - це його приборкання, регулювання.

Щодо способів регулювання економіки, то це можуть бути загальнодержавні плани комплексного розвитку, фінансова допомога з боку держави окремим фірмам, корпораціям чи галузям економіки у вигляді державних дотацій, субсидій, пільгових кредитів. Це може бути, врешті-решт, визначення розміру емісії грошей, перегляд податкової та митної політики тощо.

Якщо норми державного права епохи становлення капіталізму лише проголошували недоторканність інституту приватної власності (див.: поправки V і ХІV до Конституції США 1787 р.), то державне право останнім часом детальніше регламентує такі елементи економічної системи, як програмування та планування, свободу підприємницької діяльності, націоналізацію і денаціоналізацію майна, порядок кредитування і субсидування і т. ін.

Аналізуючи основні риси і тенденції розвитку суспільної системи зарубіжних країн, не можна не звернути увагу на вплив на неї (особливо у розвинених країнах) воєнно-промислового комплексу (ВПК).

Термін “ВПК” вперше вжив Дуайт Ейзенхауер, 34-й президент США, генерал армії, верховний головно-командуючий експедиційними військами союзників у Західній Європі у 1943 р., командуючий окупаційними силами США у Німеччині у 1945 р., головнокомандуючий Збройними Силами НАТО (1950-1952 рр.). У січні 1961 р., залишаючи Білий Дім у зв’язку з закінченням строку його президентства, він остерігав США і світову громадськість від “зловісного, згубного і зростаючого впливу ВПК”. Складовими цього місткого виразу є таке: монополії, що виробляють зброю і торгують нею; армій-

ський генералітет і державна військова бюрократія; засоби масової інформації, які належать до ВПК і формують експансіоністську психологію; мілітаризована наука і лобі ВПК. Богові війни служили кращі уми людства: Роберт Оппенгеймер, Едвард Теллер, Нільс Бор, Енріко Фермі, Лев Ландау, Петро Капиця, Сергій Корольов, Андрій Сахаров та ін.

Не підлягає сумніву, що військовий бюджет будь-якої країни - це показник моральних цінностей держави. А перекидання коштів, що призначені на мирні цілі, на реалізацію воєнних програм є небезпечним для країни, її народу як в економічному, так і в політичному та міжнародному планах. До речі, варто зазначити, що найвищі досягнення у сфері економіки були відзначені у тих країнах, які відмовились від воєнних витрат або ж скоротили їх до мінімуму (Японія, ФРН).

Незважаючи на те, що зараз у світі накопичені такі запаси озброєння, що їх вистачить, щоб підірвати земну кулю тисячу разів, ВПК наполягає на збереженні асигнувань на воєнні цілі. Виробництво і торгівля зброєю дають воєнним корпораціям прибуток від 300 до 800 %. Тому ВПК через своїх представників у парламентах, через лобістів домагається мінімального скорочення військових бюджетів, впливає на політику урядів і глав держав. Не випадково Білл Клінтон у промові у січні 1992 р. підкреслив, що “головним завданням вважає збереження за США статусу найсильнішої воєнної держави”. США продовжує утримувати лідерство на ринкові зброї. У 1992 р. країна продала зброї на 30 млрд. дол. (Росія - на 4 млрд.). Після США на ринку зброї йдуть Ізраїль та Китай.

§ 2. Соціальна структура суспільства

Плюралізм форм власності передбачає досить яскраву соціально-класову структуру суспільства зарубіжних країн. Під впливом науково-технічного прогресу вона стала багатошаровою. Існує три основні соціально-класові спільності. Це особи, що працюють за наймом і складають абсолютну більшість населення кожної країни; підприємці, у середовищі яких простежується постійне збільшення кількості середніх і дрібних власників, і мар-

гінали (лат. marginalis - той, що знаходиться скраю). Останні - це піддані та громадяни, що живуть нижче встановленого у країні офіційного рівня забезпеченості.

Науково-технічний прогрес останніх десятиріч призвів до суттєвих змін насамперед у середовищі осіб найманої праці. Це виявилось у депролетаризації трудящих.

Високий рівень розвитку виробничих сил у розви-нених країнах на основі новітніх досягнень науки й техніки, впровадження кібернетики, комп’ютеризація виробництва та освіти, прорив у сфері мікроелектроніки, впровадження енергозберігаючих і маловитратних технологій, використання роботів тощо призвели до падіння попиту на некваліфіковану (“сині комірці”) і збільшили попит на кваліфіковану (“білі комірці”) робочу силу. Внаслідок цього з середовища трудящих сформувався новий “середній клас” (адекватні назви - “середні верстви”, “білі комірці”). Сьогодні середні верстви становлять біля 70 % осіб, що працюють за наймом, і постійно поповнюються “синіми комірцями”. В основному - це кваліфіковані працівники, що мають середню, а часто і вищу освіту; інженерно-технічні фахівці широкого профілю; науковий та проектно-конструкторський персонал, менеджери (“золоті комірці”) і т. ін. У таких країнах, як Великобританія і США, кількість інженерно-технічних працівників та менеджерів зрівнялась із кількістю працівників різних кваліфікацій.

Середній клас зарубіжних країн виконує зараз головну функцію не тільки на виробництві, але й у суспільстві. Він виступає основним охоронцем існуючих суспільних відносин, носієм пануючої ідеології, всіх цінностей, створених у суспільстві вільного підприємництва. Можна сказати, що середній клас складає основу стабільності цього суспільства, його опору. Відповідно змінюється і політична роль трудящих. Висновок марксизму про те, що капіталізм сам по собі створює могильника в особі пролетаріату, не підтвердився, а пристосовування цієї системи до нових умов виявилося досить ефективним.

Щодо великих підприємців, то їх кількість незначна. Проте прибутки обернено пропорційні їх чисельності. Так, у США 60 % доходів у 1991 р. припадало всього на 1 % сімей.

Паралельно із змінами соціальної структури суспільства, зростанням кількості власників і у цілому життєвого рівня населення простежується тенденція до маргіналізації окремих верств суспільства. Маргінали, їх чисельне зростання - це результат соціальної нерівності, притаманної як розвиненим державам, так і країнам, що розвиваються. Це наслідок хвороби, якої ще не вдалося позбутися жодній соціальній системі. Маргінали - це особлива соціальна група зі своїми соціальними інтересами у пошуках роботи, житла, матеріальної чи медичної допомоги і т. ін. До неї належать і безробітні, іммігранти, старі люди, що не мають пенсії, одинокі люди, багатодітні сім’ї, представники національних меншостей. Для них характерний низький рівень освіти (часто неграмотність), погані житлові умови, недоїдання, хитке соціальне становище, залежність від системи соціального забезпечення. Саме тому середовище маргіналів є благодатним грунтом для всілякого роду кримінальних структур та екстремістських рухів. За даними американської газети “Нью-Йорк таймс” від 12 жовтня 1992 р. у США нараховується 35, 7 млн. маргіналів, що складає 14, 2 % населення. У країнах ЄЕС кількість маргіналів також значна - близько 30 млн. чоловік. Тільки у Великобританії 11 млн. чоловік належать до прошарку бідних, 30 % мешканців Іспанії знаходяться за межею бідності.

Водночас треба зауважити, що у конституціях і нормах конституційного права демократичних держав є намагання виключити або звести до мінімуму невиправдані соціальні відмінності, соціальні конфлікти, скоротити межу між багатством і бідністю. Про це свідчить аналіз ст. 20 Основного Закону ФРН, ст. 2 Конституції Франції, ст. 3 Конституції Італії, преамбула, а також ст. 40, 50 Конституції Іспанії, ст. 49, 50, 51 Конституції Болгарії та ін.

§ 3. Політична система

Третім компонентом суспільного ладу є політична система суспільства. Вона становить цілісну і упорядковану сукупність державних і недержавних інститутів, відносин і принципів, що покладені в основу політичного життя конкретної країни і беруть участь у ньому.

У демократичному суспільстві політичне життя здебільшого зосереджене у державі, але у ньому беруть участь і недержавні інститути, наприклад, політичні партії, підприємницькі структури, засоби масової інформації і т. ін. Останні мають бути певним чином визнані і набути офіційного статусу. Щодо кримінальних, мафіозних та інших кланових організацій та угруповань - неінституційних, нелегальних, - то вони у поняття “політична система” не входять, хоча нерідко (особливо при авторитарних режимах) впливають на політичне життя. Отже, структурні елементи політичної системи такі: 1) держава в особі усіх трьох гілок влади зверху й донизу; 2) політичні партії, підприємницькі структури, профспілки, різноманітні асоціації (антивоєнні, екологічні, громадської думки); 3) засоби масової інформації (так звана “четверта” гілка влади); 4) церква.

Усі згадані інститути утворюють механізм здійснення політичної влади, дають уявлення про структуру політичної організації суспільства. Функціональний аналіз політичної системи, тобто дослідження принципів і норм, що лежать в основі утворення, діяльності і взаємовідносин названих структур, розкриває особливості політичного режиму країни. І структурна, і функціональна сторони політичної системи більшою чи меншою мірою регулюються нормами конституційного (державного) права.

Політична система кожної конкретної країни визначається соціальним ладом суспільства, формою правління і характером політичного режиму. Це доволі гнучка субстанція, здатна або формувати суспільство, згуртоване єдністю інтересів, держави і народу (наприклад, у Швейцарії), або тільки спричиняти і примножувати конфлікти між ними (Ірак, КНДР та ін.).

Оскільки характеристиці держави як основного компонента політичної системи буде присвячено декілька розділів курсу “Державне право зарубіжних країн” (форми правління, політичні режими, парламент, глава держави, уряд і т. ін.), то у межах даної теми розглянуто лише роль політичних партій і підприємницьких організацій у політичній системі зарубіжних країн.

Глава 4. ПОЛІТИЧНІ ПАРТІЇ І ПАРТІЙНІ СИСТЕМИ

Політична партія (лат. pars (partis) - частина, група) - це добровільна, активна і організована частина суспільства, створена для вираження і захисту соціально-економічних, національних, релігійних та інших інтересів політичними методами, тобто шляхом завоювання влади, участі у ній на коаліційній основі чи впливу на її здійснення.

Із усіх громадських об’єднань, що діють на політичній арені, політичні партії є “найбільш політичними”, бо відверто ведуть боротьбу за місця у парламентах і урядах, за посади президентів і віце-президентів, губернаторів і мерів. Маючи мандати на ці високі посади, лідери та члени політичних партій здійснюють управління державою, а через нього - всім суспільством, впливаючи таким чином на прийняття і реалізацію державних і політичних рішень.

Характерною рисою політичного життя демократичних держав є політичний плюралізм чи багатопартійність. Політичний плюралізм - це легальна діяльність різних політичних партій. Він закріплюється або конституцією країни, або спеціальними законами (див.: ст. 3 Основного Закону ФРН 1949 р., преамбулу Конституції Франції 1958 р., ст. 14 Конституції Японії 1947 р., ст. 16 Конституції Іспанії 1978 р.).

В умовах багатопартійності партія (чи партії під час створення коаліційного уряду), що знаходиться при владі, називається правлячою, а партія в опозиції до неї - опозиційною (лат. oppositio - протиставлення). У зарубіжних країнах накопичено великий і здебільшого позитивний досвід взаємовідносин правлячих і опозиційних партій. Активна діяльність опозиції становить природний елемент політичної культури. Безсумнівно, що опозиція, опозиційна боротьба корисні і правлячій партії, і виборцям: правлячу партію вона вчить, як треба керувати країною і вирішувати нагальні проблеми, а виборцям опозиція демонструє, що коли правлячою партією проблеми не вирішуються, опозиція здатна запропонувати іншу концептуальну модель управління, виходу із кризи, реформ і т. ін. Чим профе-сійніша і авторитетніша опозиція, тим сумлінніше і

обачніше діє правляча партія. Власне опозиція утримує уряд від помилкових рішень, попереджає про наближення суспільних потрясінь та ін. Яскравим прикладом може бути опозиційна діяльність Об’єднання за підтримку республіки (ОПР) Франції кінця 80-х початку 90-х років, коли при владі були соціалісти на чолі з Франсуа Міттераном.

У деяких країнах роль конструктивної опозиції виконують так звані “тіньові кабінети”. Перший “тіньовий кабінет” був сформований у 1937 р. в Англії; у 1960 р. - у ФРН; у 1981 р. - у Франції. Члени “тіньових кабінетів” знаходяться на утриманні державної казни і мають деякі привілеї діючих міністрів. Вони розробляють свої варіанти рішення існуючих проблем в уряді, допомагають громадськості кваліфіковано міркувати про діяльність міністрів, боротися проти бюрократизму, корупції та інших вад у вищих ешелонах влади.

Необхідно розрізняти опозицію помірну і радикальну (підтримує корінні і рішучі дії), лояльну (готова до підтримки влади) і конструктивну (формує змістовні пропозиції), а також деструктивну (руйнівну).

Політичні партії, взаємодіючи у боротьбі за завоювання політичної влади чи за участь у її здійсненні, утворюють партійну систему країни. Це може бути багатопартійна система (Франція, Італія, Японія), двопартійна система (США, Великобританія) або одно-партійна система (Куба, КНДР).

§ 1. Партійні системи

Термін “партійна система” використовується як для характеристики взаємовідносин між політичними партіями і державою, так і для відносин політичних партій між собою.

Поняття “багатопартійна система” близьке до поняття “багатопартійність”, але вони не є тотожними. Якщо останнє вказує на кількість партій, функціонуючих у державі, то “багатопартійна система” означає, що реальну можливість боротися за владу мають більше двох партій, оскільки “двопартійна система” - це теж багатопартійність. При багатопартійній системі, як прави-

ло, формується коаліційний уряд.

Двопартійна система - це не показник кількості партій, що діють на політичній арені конкретної країни. Їх завжди більше двох. Поняття “двопартійна система” лише підкреслює, що в умовах багатопартійності тільки дві політичні партії володіють реальною можливістю вести боротьбу за владу і, як наслідок, сформувати уряд. Одна з цих партій стає правлячою, а інша - опозиційною. Як правило, - це дві численні, давно сформовані партії, які поперемінно змінюють одна одну при владі. Інші політичні партії не можуть прийти до влади, по-перше, через свою нечисленність і, по-друге, через діючу мажоритарну виборчу систему. Мажоритарна виборча система не дозволяє перемогти на виборах нечисленним партіям. Вона вигідна лише великим, численним партіям. Так, у Великобританії діють такі політичні партії: Консервативна, Лейбористська, Ліберальна, Соціал-демократична, Демократична партія лівих сил, “зелені”, Національний фронт та ін. Однак прийти до влади можуть тільки представники Консервативної чи Лейбористської партії.

Однопартійні системи характерні для країн з авторитарним політичним режимом. Зараз вони зберігаються на Кубі, у КНДР, Лаосі та ін. В умовах однопартійної системи спостерігається зрощування партії з державним апаратом у єдиний бюрократичний механізм. Внаслідок цього саме поняття “партія” як частина суспільства втрачає сенс.

Заборонена діяльність політичних партій у Саудівській Аравії, Кувейті, в Омані, ОАЕ.

Політична партія має свою ідеологію, партійну програму і передвиборну платформу. Ідеологія (грец. idea - поняття, уявлення; logos - слово, вчення) - це система поглядів та ідей, у яких відбивається ставлення людей до дійсності. Інколи - це цілісна теорія, що містить політичні, філософські, соціальні, правові, моральні, релігійні та інші погляди та ідеї на організацію суспільства. Наприклад, теорія постіндустріального суспільства, теорія плюралістичної демократії, теорія конвергенції, марксистсько-ленінська теорія тощо. Значне місце в ідеології партії посідають ідеали і цінності, до яких партія має прагнути. Коли партія приходить до влади, то концептуальну теорію партії закладають в

основу діяльності уряду, президента. Таким чином ідеологія втілюється в життя, стає політикою. Відпрацьовують партійну ідеологію так звані “мозкові центри”, створені у партійному апараті. Як звичай, ідеологія партії викладається у вступній частині партійної програми.

Програма партії - це ті цілі та завдання, які ставить перед собою політична партія і які вона зобов’язується втілити у життя, якщо прийде до влади. Вона є стратегічним документом партії. Питання про партійні програми досить складне. Щоб залучити до партії якнайбільше рядових членів (адже саме вони вирішують питання про прихід партії до влади), у партійних програмах часто формулюються такі цілі та завдання, які б відповідали інтересам не тільки підприємницьких прошарків, які беруть на себе величезні матеріальні витрати у ході виборчої кампанії, але й рядових членів, що голосують за партійних лідерів і забезпечують їх прихід до влади. Тому у партійних програмах і постають завдання щодо вирішення певних соціальних питань, забезпечення прав і свобод громадян, захисту навколишнього середовища, роззброєння тощо.

Передвиборна платформа партії - це ті цілі та завдання, з якими партія йде на вибори, що мають відбутися. Це - документ тактичного характеру. Від його продуманих гасел і вимог, уміння зацікавити і переконати виборців залежить перемога кожної партії на чергових виборах.

Соціальна база політичних партій є дуже строкатою. Як правило, до них входять найрізноманітніші соціальні верстви. Наприклад, членами Християнсько-демократичного союзу Німеччини - однієї з масових партій у країні - є представники підприємницьких кіл, дрібні власники, середні верстви, її підтримує духовенство. Більша частина представників молоді часто голосує за ХДС, тому що голосувати за цю партію стало сімейною традицією, за неї голосували їх батьки і діди. Реальна політика цієї партії знайшла схвалення і підтримку основної маси виборців, тому вже протягом декількох виборчих кампаній німці голосують не за соціал-демократів, “зелених” чи комуністів, а підтримують християнських демократів на чолі з Гельмутом Колем. У противному разі вони голосували б за інші партії та їх лідерів.

Всі, хто голосує за представників конкретної партії на парламентських, президентських чи муніципальних виборах, є їх електоратом (лат. elector - виборець), а основна маса електорату складає соціальну базу партії.

§ 2. Функції політичних партій

Політичні партії виконують різноманітні функції, до головних з яких належать: 1) представництво інтересів класу, соціальної групи, національної спільності (наприклад, Шведська народна партія у Фінляндії), суспільства в цілому; 2) розробка політичного курсу, вирішення існуючих у суспільстві проблем: економічних, соціальних, національних, міжнародних та ін.; 3) боротьба за владу з метою реалізації своїх партійних програм чи передвиборних платформ; 4) втілення в життя свого політичного курсу, коли партія приходить до влади, одержавши перемогу на виборах; 5) контроль за діяльністю державних органів, коли партія знаходиться в опозиції до правлячої; 6) ідеологічна функція партії, що міститься у пропаганді партією свого світогляду, своїх цінностей не тільки з-поміж її членів та прибічників, але й в суспільстві в цілому. У демократичному суспільстві не може бути монополії однієї партії, навпаки, йдеться лише про змагання ідей, їх вільної конкуренції; 7) робота по залученню до партії нових членів, прагнення до створення могутньої соціальної партії; 8) кадрова політика в партії. Виховання активістів, підбір лідерів та їх висування як у партійному апараті, так і в державних структурах; 9) внутрішньопартійними функціями політичних партій є регулювання внутрішньопартійного життя, вирішення різних внутрішньопартійних питань. У багатьох партіях надзвичайно гострою є проблема боротьби між фракціями: лівими, правими, центристами, радикалами тощо. Інколи розбіжності у поглядах на вирішення нагальних проблем всередині партії бувають гостріші і серйозніші, ніж між різними політичними партіями. Гостра міжфракційна боротьба паралізує ту чи іншу партію, може призвести до її розпаду.

§ 3. Класифікація політичних партій

Класифікуючи політичні партії, необхідно враховувати, що будь-яка класифікація умовна, бо партії і партійні системи не є створеними за усталеною схемою. Залежно від змін у співвідношенні політичних сил у країні партії трансформуються, змінюють свої назви, із партійних фракцій створюються нові партії і т. ін. В основу класифікації можуть бути покладені різні критерії: соціальна підтримка, ідеологія, принципи організації та ін. Чіткість класифікації значною мірою цікавить політологів. У даному виданні характеризуються ті політичні партії, які за сучасних умов є найбільш популярними у зарубіжних країнах і беруть участь у роботі парламентів, урядів і муніципальних органів.

Консервативні партії (лат. conservatio - зберігання) є прибічниками зберігання соціальних, економічних, політичних, моральних устоїв, традицій і принципів, притаманних класичному ринковому капіталізму. Вони, як правило, критично ставляться до різних перетворень, реформ і схвалюють лише ті новації, які, на їх думку, здатні зберегти існуючий устрій чи є гарантією його стабільності. До цих партій належать консерватори Великобританії, Ліберально-демократична партія Японії, Прогресивно-консервативна партія Канади та ін.

Партії ліберально-демократичного напряму стоять на позиціях збереження механізмів ринкового господарства і вільної конкуренції з мінімально необхідною регулюючою функцією держави. Вони обстоюють помірний соціальний реформізм, охорону міжнародної безпеки, розвиток інтеграційних процесів (перш за все у рамках ЄЕС). Партіями ліберального напряму у політиці є Ліберальна партія Великобританії, Італійська ліберальна партія, Вільна демократична партія Німеччини.

Соціал-демократичні партії, створені як партії робітничого класу, сьогодні змінили свій соціальний склад і характер. Це пов’язано насамперед з динамікою соціальної структури суспільства. Зараз ці партії підтримуються не тільки трудящими, але й власниками, чиновниками держапарату, представниками творчої інтелігенції, пенсіонерами, молоддю. За сучасних умов вони стали головними контрагентами консервативних

партій, усунувши з цієї позиції лібералів. Широка соціальна база таких партій забезпечує їм силу і вплив. Ідеологічною основою соціал-демократів є доктрина демократичного соціалізму, основними цінностями якого проголошується свобода, рівність, соціальна справедливість і солідарність. У соціально-економічній сфері вони пропагують контроль суспільства над економікою, плюралізм форм власності, забезпечення соціальних прав, ліквідацію всіх форм гноблення, дискримінації та експлуатації людини людиною. Досягти цієї мети передбачається тільки мирними засобами, шляхом перетворень та реформ, без революцій і соціальних потрясінь. Тому соціалістичні і соціал-демократичні партії часто називають реформістськими.

У деяких країнах провідними і правлячими партіями є конфесіональні (лат. confessionalis - віросповідний) партії. Вони об’єднують членів партії на основі спільності віри. Найбільш впливовими в Європі вважаються партії, що об’єднують католиків: Християнсько-демократичний союз Німеччини, Християнсько-демократична партія Італії, Австрійська народна партія та ін. Координує діяльність конфесіональних партій католицького напряму Ватікан. Невелику підгрупу конфесіональних партій становлять клерикальні партії (лат. clericalis - церковний). Лідери клерикальних партій намагаються підпорядкувати державу впливові певної церкви. Всі конфесійні партії - це партії правого консервативного напряму. Найвпливовішими з них є Ісламська республіканська партія Ірану, Мусульманська ліга в Індії. На особливу увагу заслуговує діяльність японської партії Комейто (партія “чистої політики”), що об’єднує представників буддійської релігії країни. У програмі цієї партії зазначається, що Комейто веде боротьбу за забезпечення добробуту всього народу і керується концепцією “гуманного соціалізму”, закликає до згуртування всіх партій опозиції, крім КПЯ. Партія широко представлена у обох палатах японського парламенту.

Партії “зелених” (екологічні партії) утворилися внаслідок злиття громадських організацій, що виступають на захист навколишнього середовища. Це відносно нові політичні об’єднання. Перша така партія була зареєстрована у 1980 р. у ФРН, а у 1983 р. “зелені” завоювали 27

депутатських мандатів у бундестазі. Зараз “зелені” працюють у парламентах Англії, Скандінавських держав, Японії та ін. Це партії лівого, демократичного напряму, що виступають насамперед з позицій захисту прав і свобод людини, чистоти довкілля.

Новацією політичного життя останніх десятиріч стало створення гуманістичних партій. Перша така партія виникла не в Європі з її демократичними традиціями, а в Аргентіні у 1969 р. Сьогодні гуманістичні партії широко відомі на Заході. В основу своєї діяльності гуманісти покладають загальнолюдські цінності. Вони виходять з того, що для будь-якої форми організації суспільства головною цінністю мають бути не ідеї, партії, держава тощо, а людина. Звідси завдання, що їх висувають гуманісти: підвищення життєвого рівня людини праці, боротьба за соціальну рівність, з безробіттям. У сфері зовнішньої політики - роззброєння, без’ядерний світ та ін.

Серйозною загрозою демократичним інститутам і джерелом політичної напруженості є діяльність неофашистських партій (лат. fasio, im. fassismo - зв’язка, об’єднання). Після закінчення другої світової війни багатьом здавалося, що фашизму покладено кінець. Однак сьогодні у багатьох країнах активізується діяльність неофашистських партій, у деяких з них неофашисти працюють не тільки у муніципальних органах, але й у парламентах (Італія, Франція та ін.), а у Франції на виборах президента у 1995 р. лідер нео-фашистів Жан-Марі Ле Пен балотувався навіть на посаду президента. Ідеологія фашистів - це войовничий антидемократизм, расизм і шовінізм, звеличування тоталітарної держави, авторитарний режим, однопартійна система, загарбницькі війни і т. ін. Після розпаду Радянського Союзу і припинення ним матеріальної підтримки комуністичних партій зарубіжних країн різко зменшився їх вплив і чисельність. Проте ці партії навіть під час найвищих своїх успіхів у перші роки після другої світової війни ніколи не лідирували (крім колишніх соціалістичних НДР, Польщі, Болгарії та ін.). Основа їх діяльності - марксистсько-ленінська ідеологія. Щоправда, деякі з них (наприклад, комуністи Франції та Італії) відмовились від принципу демократичного централізму,

що завжди був наріжним каменем діяльності комуні-

стів. Деякі комуністичні партії перейшли на позиції соціал-демократів, інші - змінили свої назви. Так, італійські комуністи називаються сьогодні “Демократичною партією лівих сил”. Зберегли свої місця у парламентах комуністи Франції, Італії, Японії та деяких інших країн.

Щодо організаційної класифікації, партії можна розподілити на такі:

1. Кадрові партії, що об’єднують у своїх лавах невелику кількість членів, які є здебільшого професійними політиками. Це, можна сказати, закриті для широких мас партії. Їх підтримують могутні монополії, банки і ТНК. Прикладами таких партій можуть бути ОПР і Республіканська партія Франції.

2. Масові партії, що орієнтуються на залучення до своїх лав максимальної кількості членів з метою забезпечення через членські внески фінансової підтримки своєї діяльності. Такими є соціалістичні та соціал-демократичні партії.

3. Партії, побудовані на чітких, формально закріплених принципах членства. У таких партіях визначені умови вступу до партії, її члени мають партійні квитки, зобов’язані дотримуватися статуту, підкорятися партійній дисципліні, виконувати партійні доручення і регулярно платити членські внески. До них належать Християнсько-демократичний союз ФРН, Ліберально-демократична партія Японії, комуністичні партії.

4. Партії, в яких відсутній інститут оформленого членства, а належність до такої партії виражається через голосування за її кандидатів на виборах. Такі партії є фактично апаратом професіоналів і активістів, що розгортають свою діяльність під час підготовки і проведення виборчих кампаній. По суті, такі партії є, скоріше, виборчими рухами. Члени організаційно неоформлених партій не мають партквитків, не сплачують членських внесків, не зобов’язані виконувати партійні доручення і підкорятись суворій партійній дисципліні. Якщо необхідно довести належність до такої партії, то це робиться шляхом принесення присяги на Біблії. У США до розряду офіційно неоформлених партій належать дві провідні партії - Республіканська і Демократична.

§ 4. Інституціоналізація політичних партій

Постійно зростаюча роль політичних партій у житті суспільства, ускладнення форм і методів діяльності зумовили необхідність їх інституціоналізації. Інституціоналізація політичних партій - це надання кожній конкретній партії статусу інституту, офіційно оформленого і визнаного державою. Це правове закріплення ролі та місця партій у політичній системі суспільства, регламентація порядку їх утворення і припинення діяльності, визначення їх внутрішньої структури і принципів роботи, вимог щодо ідеології і програм, врешті, порядку фінансування. Явище це досить нове. Тривалий час політичні партії діяли поза межами правового регулювання з боку держави. Ні у конституції США, ні у поправках до неї зовсім не йдеться про політичні партії. Щоправда, на рівні штатів така регламентація існувала. В Європі перші кроки на цьому шляху були зроблені Великобританією у 1937 р. В цілому ж у зарубіжних країнах законодавство про правову регламентацію діяльності політичних партій почало розвиватися після другої світової війни.

Інституціоналізація політичних партій відбувається у двох напрямах: конституційному і законодавчому. Для першого напряму характерне визначення правового статусу політичних партій конституцією конкретної держави. Так, ст. 6 Конституції Іспанії 1978 р. гласить: “Політичні партії відповідно до принципу політичного плюралізму конкурують у формуванні і вираженні народної думки і є основним елементом політичної діяльності”. Аналогічні положення зустрічаються у конституціях ФРН, Італії, Франції, Португалії, Болгарії та ін.

Спеціальні закони розвивають і конкретизують конституційні принципи. Такими є закон ФРН 1967 р., доповнений у 1969 і 1983 рр., закони Фінляндії 1969 р., США 1974 р., Франції 1988 р. та ін. Деякі закони дають визначення політичної партії.

Закони про політичні партії приділяють велику увагу порядкові реєстрації партій, визначенню умов, необхідних для цього, порядкові створення партійних фракцій у парламентах і т. ін. Така детальна регламентація характеризує, наскільки глибоко партії інтегровані

у політичний механізм реалізації влади.

Відомо, що політичні партії у ході виборчих кампаній зазнають великих витрат. Кошти на них в основному надходять з трьох джерел: 1) членські внески; 2) відкриті і таємні пожертвування підприємців та банкірів; 3) державне фінансування.

Членські внески надають фінансової підтримки лише масовим партіям. У кадрових партіях членські внески становлять не більше 10 - 15 % від їх різних витрат. У деяких з них вони носять суто символічний характер.

Так, членство у Консервативній партії Великобританії коштує всього один фунт стерлінгів на рік, а у партії Ліберальних демократів - три фунти стерлінгів.

Левова пайка всіх матеріальних витрат партій покривається за рахунок підприємницьких структур і спілок, які щедро фінансують партії, а потім вимагають від них (у разі приходу партії до влади) додержання певного політичного курсу, прийняття конкретних законів, перегляду податкової політики, просування своїх представників на посади у державному апараті та ін.

Державне фінансування партій регламентується як законами про політичні партії, так і виборчими законами.

Робота політичних партій з рядовими членами здійснюється переважно за територіальним принципом.

Все зазначене вище про діяльність політичних партій у зарубіжних країнах дозволяє зробити такі висновки: 1) політичні партії, які глибоко інтегровані у політичний механізм влади, здійснюють все більший вплив на соціально-економічні і політичні процеси, що відбуваються у суспільстві; 2) виводити про діяльність партії слід не за назвою, програмою, передвиборною платформою чи популярними гаслами, які вона висуває під час виборчих кампаній, а за конкретними справами, коли партія приходить до влади, працює у владних структурах на коаліційній основі або як опозиційна партія.

§ 5. Підприємницькі організації

Діяльність політичних партій зовсім не вичерпує весь спектр сил і організацій, що діють на політичній

арені. Для захисту своїх, насамперед, економічних, а також політичних інтересів представники підприємницьких кіл організовують різноманітні асоціації підприємців. Зараз конституції і законодавство зарубіжних країн, регламентуючи різні сторони підприємницької діяльності, закріплюють статус підприємницьких організацій, спілок та асоціацій.

Перша підприємницька організація була заснована у США у 1895 р. Зараз вони створюються на місцевому, регіональному і загальнонаціональному рівнях у вигляді торгово-промислових палат, спілок роботодавців, галузевих асоціацій, національних об’єднань представників промисловості, оптової торгівлі і банкової справи. Такими є, наприклад, Конфедерація британської промисловості, Національна рада французьких підприємців, Федеральне об’єднання спілок національних роботодавців, Круглий стіл бізнесу США, що об’єднує представників фінансових кіл США та ін.

Підприємницькі організації - це могутні і впливові об’єднання, що мають свої офіси з численним апаратом економістів, юристів, соціологів, психологів у сфері бізнесу, маркетингу і т. ін. Їх апарат набагато більший штату співробітників політичних партій. Основні напрями діяльності підприємницьких асоціацій (організацій, спілок, палат) такі: 1) узгодження економічної політики корпорацій і галузі економіки в цілому; 2) вплив на відносини між найманими робітниками та підприємцями через вироблення певної політики в оплаті за працю, вирішенні проблем безробіття, перерозподілі і перекваліфікації трудящих тощо; 3) ініціювання у створенні ТНК; 4) вплив на законодавчий процес, підготовку і прийняття бюджету, податкову та митну політику; 5) розробка кадрової політики для державного апарату, політичних партій та профспілок; 6) фінансування політичних партій; 7) фінансування ідеологічних теорій, які покладені в основу партійних програм і передвиборних платформ та ін.

Підтримуючи певні політичні партії, підприємницькі структури виконують обов’язки своєрідних кураторів, слідкують за їх діяльністю та політичним курсом. У підсумку політичні партії відкрито роблять те, що їм рекомендують підприємницькі організації. На відміну від політичних партій, соціальний склад яких

надзвичайно неоднорідний, підприємницькі організації - це вузькі, замкнуті об’єднання великих підприємців, що створюються на позапартійній основі. Саме вони і вирішують, яку чи які політичні партії фінансувати чи підтримувати. Таким чином, політичні партії є опосередкованими організаціями підприємницьких кіл, а підприємницькі - організаціями безпосередніми. Якщо політичні партії активізують свою діяльність головним чином в умовах підготовки і проведення виборчих кампаній, то підприємницькі організації інтенсивно працюють постійно. Спектр вирішуваних ними проблем і інтересів надзвичайно широкий.

Лобізм. Говорячи про способи впливу підприємців на державну політику, слід відзначити їх безпосередню участь у роботі виборних органів, а також використання послуг різного роду лобістських організацій і лобістів.

Лобізм (англ. lobby - кулуари) - це могутній механізм безпосередньої дії (тиску) приватних і суспільних організацій на законодавчий процес і урядову політику в інтересах певної соціальної чи національної групи, підприємницької організації, партії, фірми або корпорації. Лобісти - приватні чиновники, які репрезентують інтереси окремих соціальних чи національних груп, спілок, партій, фірм чи корпорацій. Як правило, лобісти - це у недалекому минулому професійні чиновники і політики, що мають добре налагоджені зв’язки у коридорах влади, уміють впливати на депутатів, міністрів, керівників міністерських підрозділів, щоб схилити їх до прийняття чи провалу певних законів, рішень, адміністративних актів тощо. Оскільки їх вплив здійснюється не у залі засідань парламентаріїв чи офісах міністерств, а здебільшого у коридорах влади, то їх назвали лобістами. Американські журналісти досить влучно, як на наш погляд, назвали лобістів “групами тиску”. Лобісти, дійсно, уміло “тиснуть” на представників публічної влади, чиновників держапарату, щоб здобути необхідного для їх патронів політичного курсу, державних замовлень, дешевих джерел сировини, ринків збуту продукції та ін. Одними з методів дій лобістів є організація ними відповідної кампанії через засоби масової інформації, проведення демонстрацій, маршів, пікетувань чи інших

публічних акцій. Не менш дійова і така форма “тиску”, як відмова у підтримці при обранні, призначенні чи просуванні у різних державних або суспільних структурах чи бізнесі. Як подяку за надану послугу, лобісти можуть організувати парламентаріям та іншим впливовим особам публічну лекцію з надзвичайно щедрим гонораром за неї, безкоштовний відпочинок у фешенебельних і екзотичних місцях за рахунок зацікавлених осіб чи організацій тощо.

Лобізм зародився на початку ХХ ст. у США. Він довгий час залишався специфічним інститутом політичної системи цієї країни. Сьогодні лобістські “групи тиску” діють в усіх розвинених країнах як усередині центрів влади, так і поза ними.

Інтернаціоналізація діяльності промислових і банківських угруповань, кількісне зростання ТНК зумовили посилення впливу лобістів на зовнішню політику держав, на міжнародні відносини. А розширення масштабів діяльності лобістів призвело до створення лобістських організацій, що спеціалізуються у тій чи іншій сфері. Такі організації діють професійно за замовленням.

Лобістський професіоналізм, вільна орієнтація лобістів у питаннях юриспруденції, зв’язки з ключовими фігурами законодавчої влади, управління і суду коштують вельми дорого. Інколи лобісти користуються і недозволеними методами тиску на депутатів, міністрів, спікерів палат, лідерів партійних фракцій, застосовуючи погрози, шантаж, підкуп, провокації. Це призвело до того, що багато держав встановили правове регулювання діяльності лобістів. Так, згідно з прийнятим у 1976 р. у США федеральним законом про регулювання лобізму, особи і організації лобістів зобов’язані реєструватися у клерка палати представників і секретаря Сенату і подавати їм відомості про те, на кого вони працюють, які цілі переслідують їх клієнти і які витрати зазнають на лобістські заходи. До кінця 1995 р. у Конгресі США було зареєстровано 32 тис. лобістів. Лобізм практикують не тільки підприємницькі організації, партії, великі фірми і корпорації. До послуг лобістів вдаються і багато інших організацій, однак за будь-якими показниками лобістської роботи панівне становище посідає великий бізнес. Найбільш сильним і впливовим є лобі ВПК. На міжнародному рівні лідирує японське і сіоністське лобі.

Глава 5. ПОЛІТИЧНИЙ РЕЖИМ

§ 1. Поняття політичного режиму

Учення про політичний режим посідає надзвичайно важливе місце в системі державознавства. Воно сполучає і об’єднує у собі характеристики соціальної сутності держави та її політичної форми. Ось чому поняття “політичний режим” є досить складним і має чільне значення для визначення сучасної держави. Звичайна річ, саме на характеристиці політичного режиму конкретної держави наголошують численні дослідники з питань держави - соціологи, юристи і політологи [1; 14]. Проте не усі однаково усвідомлюють дане поняття. Отже, виникає потреба з’ясувати його зміст і обсяг.

Під політичним режимом треба розуміти особливості політичного панування певних соціальних сил, що здійснюється правлячими угрупованнями, які за допомогою спеціальних методів, засобів та прийомів безпосередньо управляють державою.

У навчальних та наукових виданнях викликає заперечення розповсюджений погляд на політичний режим тільки як на один (поряд з формою правління і формою державного устрою) з елементів форми держави, на його характеристику, виключно як сукупність методів, форм і засобів здійснення політичної влади, не торкаючись її соціальної основи, на протипоставлення політичного режиму державному.

Щоб детермінувати характер державного режиму в окремих країнах, користуються різноманітними термінами. Йдеться про режими: конституційно-демократичний і одноособової влади, ліберальний і поліцейський, монархічний і республіканський, парламентський і диктаторський, дво- і багатопартійний, тоталітарний та режим законності, теократичний та військової диктатури, верховенства права та расистський. Така різноманітність пов’язана з тим, що у певних країнах режими відрізняються один від одного за численними ознаками. До них належать: методи впливу державної влади на економічні, міжкласові, міжнаціональні, міжкон-

фесійні, ідеологічні відносини; ступінь державної захищеності особи; характер соціальної бази державної влади; становище законності; ступінь централізації або децентралізації і в цілому характер організації влади; характер партійного спектра і роль партій, взаємодії держави з правом, державного управління і державного устрою і т. ін.

Політичний режим, по-перше, не може розглядатися як відокремлений елемент форми держави, він має значно ширший зміст. Методи, які застосовуються пануючими соціальними угрупованнями, містять встановлення певних форм правління та державного устрою, щоб полегшити здійснення державних завдань. Згаданим методам властиві особливості політичного режиму у конкретних країнах. Так, безумовно, існують відмінності у політичних режимах за умов президентської і парламентарної республіки, конституційної та абсолютної монархії, унітарної та федеративної держави. Звідси випливає висновок, що слід погодитися з тими, хто розглядає політичний режим не як елемент форми держави, а, навпаки, вбачає у формі держави складову частину політичного режиму.

По-друге, поняття “політичний режим” взагалі виходить за межі властивостей методів і засобів здійснення влади і поняття “форма держави” в цілому, тому що має більш глибокий зміст, бо характеризується, крім застосованих державною владою засобів, у першу чергу, тим, які соціальні групи або прошарки знаходяться при владі. Від того, на яку соціальну базу безпосередньо спирається і у чиїх інтересах діє державна влада, залежать методи її здійснення. Це стосується тих, хто безпосередньо (політичне угруповання, партія, суспільний прошарок, особа, колегія) здійснює державну владу.

Як відомо ще за античності, різновиди державної влади класифікували залежно від того, хто саме її здійснював. Йшлося насамперед про ступінь участі населення у здійсненні даної влади. Відповідно до цього критерію розрізняли демократію, аристократію, олігархію, тиранію, охлократію і т. ін., тобто владу усіх, більшості, меншості, особи, натовпу тощо. Розподіл держав згідно з кількістю правлячих осіб, що проводився

Арістотелем, зберігає своє значення і за наших часів, бо дозволяє розрізняти держави за широчінню їх соціальної

бази. Владі народу властиві свої, бюрократії - свої засоби здійснення влади. Вони знаходяться у прямій залежності від соціальної бази держави. Встановлення, наприклад, теократичного режиму ісламського фундаменталізму в Ірані невід’ємне від приходу до влади верхівки мусульманського духовенства.

Методи здійснення державної влади, що разом з її соціальною базою становлять основу характеристики політичного режиму, є досить різноманітними. Більшість їх використовуються у діяльності держави сукупно, окремі з них можуть превалювати. До методів здійснення державної влади належать організаційна і виховна робота, застосування примусу (силового тиску), пряме насильство (у тому числі зовнішня агресія), заохочення, переконання, соціальна демагогія. Держава може спиратися на методи парламентської боротьби, впливати на громадську думку через засоби масової інформації, встановлювати режим терору, використовувати набір політичних прав і свобод людини і т. ін. Державні методи можуть бути законними (конституційними), незаконними, загальновизнаними (звичайними) і надзвичайними.

На характер політичного режиму суттєво впливає існування чи відсутність у країні системи партій і ставлення до них державної влади, а також інших політичних і релігійних угруповань. В окремих країнах партії відсутні у зв’язку з державною забороною на їх існування, яка може тривати постійно (Саудівська Аравія, ОАЕ, Йорданія) або тимчасово через призупинення діяльності партій (Гана, Маврітанія). Однопартійність зустрічається у деяких авторитарних країнах, особливо у тих, що схиляються до тоталітаризму (Куба, КНДР, КНР при режимові Мао Цзедуна, Камерун, Габон). Поширеними є двопартійні (США, Великобританія, Нігерія) та багатопартійні системи (Італія, Франція, Індонезія, Японія), кожна з яких має певні різновиди.

Політичні партії є недержавними структурами. Однак вони суттєво впливають на здійснення політичної (державної) влади. Політичний режим визначається методами діяльності як державних, так і недержавних політичних організацій (партій, рухів, суспільних утворень). Проте діяльність цих організацій відбувається у межах, визначених державними законами, пов’язана із здійсненням державної влади (прагнення до її захоплен-

ня, боротьба за державну владу, опозиційна діяльність щодо існуючої влади, участь у різних формах у здійсненні державної влади; вирішення питань, що мають державне значення і т. ін.). Саме вплив на фракції політичних партій, особливо тих, що складають парламентську більшість, є найважливішим засобом проведення державної політики головою уряду через парламент, спрямування його законодавчої та інших форм діяльності.

Щоб визначити характер політичного режиму, слід з’ясувати, яка партія є правлячою та у чому виявляється її провідна роль. Прихід до влади нової політичної партії так чи інакше певною мірою відбивається на характері політичного режиму. Тому немає сенсу відокремлювати такі два поняття, як політичний і державний режими. Здійснення політичної влади розуміється як державна монополія, завдяки чому політичний режим є завжди режимом державним.

Політичний режим - це динамічне явище. У жодній країні він не може залишатися незмінним. Оскільки режим залежить від соціальної бази і методів здійснення державної влади, а також характеру влади безпосередньо пануючої групи, то зміна кожного з цих факторів неминуче вносить певну еволюцію у характер політичного режиму або навіть може призвести до зміни одного режиму іншим. Тому, щоб визначити політичний режим будь-якої країни, належить брати до уваги конкретно-історичний етап її розвитку. Але чільне значення для встановлення характеру режиму має в усякому разі властива йому соціальна база та наявність безпосередньо владної структури. Саме від них залежать засоби і методи здійснення влади, властиві тому чи іншому режимові.

Усі види політичних режимів, що існують у різних країнах, можна об’єднати у дві великі групи: режими демократичні; режими авторитарні.

§ 2. Демократичний режим

Демократичному режимові як одному з величезних завоювань світової цивілізації притаманна широка соціальна база державної влади та відповідні методи її здійснення: чим ширше його соціальна база, тим демократичнішим він є. У розвинених демократичних державах цю базу становить увесь народ, але, так чи інакше, за умов демократичного режиму влада завжди підтримується більшістю населення. Легітимація влади (її визнання громадською думкою) у даних державах відбувається під час проведення загальних, заснованих на демократичних принципах, виборів. Легітимною влада стає внаслідок делегування її від одного суб’єкта - народу - іншому суб’єктові - державі. Отже, влада сприймається суспільством не тільки як законна, але і як така, що відповідає його прагненням. Шляхом виборів народний суверенітет перетворюється у суверенітет держави, який обмежений лише необхідністю дотримуватися основних прав людини.

Наявність певних ознак громадянського суспільства зумовлює створення демократичного режиму. Необхідно також, щоб у країні склалися конкретні форми самоврядування. Його існування й розвиток є однією з ознак і важливим напрямом функціонування та поширення демократії.

За умов демократії має бути виключено зловживання владою. Свобода кожної людини сполучається із свободою усіх громадян. У суспільстві право панує як міра свободи, загальної і рівної для усіх.

У сучасному розумінні демократичний режим засновується на додержанні і гарантованому захисті невід’ємних прав людини, на участі населення у формуванні і діяльності державних органів, прямої його участі у вирішенні державних справ. За сучасних умов головними ознаками демократичної держави є визнання найвищої цінності особистості, захищеність її природних і невід’ємних прав, належне забезпечення усіма економічними, політичними, ідеологічними та юридичними гарантіями, у тому числі судовим захистом проти будь-яких порушень, охоплюючи ті, що мають бути з боку суто державних структур. Демократичний режим, що діє в ін-

тересах населення, є обов’язково конституційним. Належить, щоб його функціонування було засноване на визнанні примату права перед державою, обмеженості останньої правом, неухильному дотриманні законності, спрямованості на додержання принципів правової держави (наприклад, верховенство правового закону, відповідальність не тільки людини перед державою, але й держави перед людиною).

Особливо важливим для демократичного режиму є здійснення принципу поділу влади. Він не обмежується констатуванням існування законодавчої, виконавчої, судової, наглядово-контрольної гілок влади.

Кожна гілка здійснює певні функції. Відносини між ними засновані на взаємних стримуваннях і противагах, що створює певну рівновагу між владами. Це виключає узурпацію влади будь-якою з її гілок і забезпечує захист інтересів особи.

Демократичний режим характеризується економічною, політичною та ідеологічною різноманітністю (плюралізмом) , не припускає монополізації у будь-якій з цих сфер. Рівень демократії при цьому безпосередньо не залежить від кількості існуючих і конкуруючих політичних партій і організацій, від однопартійного або коаліційного складу уряду. Він залежить від рівня політизації населення і свідомої підтримки суспільством окремих партій, рівня політичної культури партійних функціонерів та громадян.

Політичне життя у країнах з демократичним режимом має проходити на засадах гласності та урахування громадської думки. Дуже важливо, щоб поряд з підкоренням меншості рішенням, прийнятим у конституційному порядку більшістю, проводились консультації і дебати між окремими суб’єктами політичних відносин з метою узгодження різних точок зору, досягнення компромісу або консенсусу, запобігання конфронтації, гарантування миру і злагоди у суспільстві.

За умов демократичного режиму слід забезпечити охорону прав усіх громадян, включаючи тих, хто складає меншість. Тому більшість не повинна тиснути на меншість. За меншістю - етнічною, політичною, релігійною - зберігаються визначені законом права. На неї розповсюджується принцип рівності усіх перед законом. Меншість має право висувати власні ініціативи, бути

репрезентованою у різних державних органах (наприклад, парламентських комісіях) , мати у процесі дебатів своїх співдоповідачів, може критикувати виконання прийнятих рішень і т. ін. Більшість не уповноважена просто ігнорувати меншість, а зобов’язана уважно розглядати і обгрунтовано відповідати на її критичні зауваження. Саме в інтересах меншості найважливіші політичні рішення приймаються кваліфікованою більшістю голосів.

Звичайно, демократичний режим існує і за відсутності тих чи інших властивих йому ознак. Наприклад, під час буржуазної революції в Англії і після неї, коли виникла вкрай обмежена елітарна цензова демократія, така її важлива ознака, як конституційність режиму, складалася і реалізувалася без наявності системи партій, що, як вже підкреслювалось, є однією з головних ознак демократії.

Можливі різні рівні і зміст демократизму і, безперечно, є значні відмінності між режимами розгорнутої або обмеженої так званої елітарної демократії, де при владі знаходиться невеликий прошарок суспільства, а державне керівництво здійснюється вузьким колом осіб (аристократія, верхівка бізнесу, фахівці та ін.). Рівень демократизму залежить від питомої ваги примусу в процесі здійснення державної політики.

Щодо розвинутої демократії, то її виникнення можна очікувати лише тоді, коли влада здійснюється безпосередньо або через представницький орган широкими верствами населення і коли права кожної особи надійно захищені, незалежно від того, хто саме у даний момент знаходиться при владі. Ця захищеність має спиратися, в першу чергу, не на державний примус, а на високу свідомість представників державного апарату й усього населення.

Від філософів Просвітництва (Ж. Ж. Руссо) до політичних ідеологів сучасності (Ш. де Голль) наголошується на перевазі демократичного режиму, що спирається головним чином на пряме здійснення народовладдя усім населенням через референдуми, петиції, народні обговорення і т. ін., у порівнянні з таким, основою діяльності якого є народне представництво, тобто парламентський режим, низку переваг якого слід, однак, визнати. Лише він уможливлює прийняття рішень на

належному професійному рівні, узгодження у рамках представницького органу різноманітних поглядів за допомогою компромісу. Парламентаризм дозволяє ураховувати у ході державного управління переконання і права меншості. Саме тому представницьке правління більш сприяє формуванню корисного, обгрунтованого, ефективного законодавства і становить вищий рівень демократичного режиму. Все це не виключає корисності, а у деяких випадках і необхідності сполучати парламентське правління з безпосереднім народовладдям. Останнє є пріоритетним тоді, коли вирішуються особливо важливі державні питання, прямо віднесені до компетенції суверенного народу, проведення референдуму з яких визначено законом як обов’язкове. Уможливлюється й те, що з появою сумнівів щодо відповідності волі вищого представницького органу до волі народу, виникає необхідність проведення референдуму за народною ініціативою. У зв’язку з цим воля народу фактично превалює над волею народного представництва.

Одним з різновидів демократичного режиму є ліберально-демократичний режим, в умовах якого передбачається суворе обмеження міри втручання держави у суспільні і, особливо, економічні відносини. Так, на ранньому етапі розвитку капіталізму державна влада фактично виконувала функцію “нічного вартівника” суспільних відносин, що існували За останні роки певні зрушення у бік лібералізму спостерігаються у США. У Великобританії поворот до лібералізму був пов’язаний з правлінням консервативного уряду на чолі з М. Тетчер, який розгорнув активну діяльність щодо денаціоналізації націоналізованих лейбористським урядом підприємств. Через зменшення політичної ваги лівих сил у Франції за наших часів там почали відбуватися аналогічні процеси. Ряд авторів, констатуючи існування ліберальних режимів у розвинених країнах у ХІХ ст., зазначає їх виникнення за сучасних умов у деяких країнах, що розвиваються (Індія, Філіппіни). Як ознаки цього режиму вони підкреслюють наявність вузької соціальної бази правлячої еліти, неспроможність більшості населення користуватися демократичними інститутами внаслідок його культурної відсталості [5, с. 167]. У певних країнах, що розвиваються, політичні режими дійсно мають згадані особливості, але навряд чи це є підставою для їх належ-

ності до ліберально-демократичних режимів.

Слід особливо підкреслити, що найважливішою рисою демократичного режиму є те, що він характеризується одночасно як режим законності. Жодні зміни державного керівництва не дозволяють відмовитися від цього режиму, відхилитися від дотримання чинного, правового за змістом, законодавства.

Безумовно, навряд чи можна стверджувати про існування у сучасному світі моделі ідеальної демократії. За наших часів в окремих країнах спостерігається відсутність тих чи інших перелічених вище ознак і принципів демократії чи відхилення від них. Це, наприклад, порушення власного законодавства, спроба занадто обмежити окремі права людини, вводити без істотних підстав режим президентського правління тощо. Наявність згаданих явищ в умовах збереження переважної частини ознак та принципів, що притаманні демократичному режимові, не може розглядатися як знищення цього режиму, не виключає його існування, хоча й у більш вузьких рамках.

§ 3. Авторитарний режим

Авторитарний режим суттєво відрізняється від демократичного. Він характеризується такими головними ознаками, як підвищений ступінь централізації влади; обмеження або повна відсутність автономії особи; широке застосування у державному управлінні силових методів; обмеження плюралізму; формальність або недостатній рівень гарантування прав особи; пріоритет держави перед правом. В умовах авторитарного режиму провідне місце займають примусові методи державного керівництва, завжди панує надмірно жорстка державна дисципліна, регулярно застосовуються надзвичайні методи державного керівництва, відкрите насильство. В системі державних органів немає поділу влади, знецінюється значення народного представництва, встановлюється пріоритет виконавчої або навіть партійної влади чи об’єднання останньої з владою державною, спостерігаються слабість і відсутність дійсної незалежності судових органів.

Відомі численні засоби переходу від демократич-

ного режиму до авторитарного. У деяких випадках такий перехід відбувається легальним шляхом, включаючи законний прихід до влади антидемократичних угруповань внаслідок їх перемоги на загальних виборах. Класичним зразком цього є прихід до влади в умовах Веймарської республіки у Німеччині націонал-соціалістичної фашистської партії на чолі з Гітлером. Авторитарний режим установлюється й шляхом державних переворотів (режими Піночета у Чілі, Перона в Аргентіні, Аюб-Хана у Пакистані, так званих “чорних полковників” у Греції). В Іспанії 30-х років авторитарний тоталітарний режим, очолений генералом Франко, було встановлено через антидержавний заколот і громадянську війну, що сталася.

Авторитарний режим може встановлюватися поступово з огляду на загарбання влади антидемократичними силами на основі створення у союзі з деякими політиками правлячого демократичного режиму нового коаліційного уряду. В результаті утворення такої коаліції може здійснюватися скасування інститутів колишньої демократичної системи. У цей засіб може скластися режим авторитарності державної влади порівняно низького рівня. Згодом цей рівень легалізується з прийняттям нової, недемократичної за змістом конституції країни.

Соціальна база авторитарної держави значно вужча, ніж демократичної і завжди становить меншість населення. При владі перебувають представники державно-партійної бюрократії: верхівка так званої номенклатури, релігійної, фінансової або земельної аристократії, расової меншості, група заколотників і т. ін. Залежно від соціальної основи влади серед авторитарних режимів розрізняють режими одноособової влади (С. Хусейна в Іраці, М. Каддафі у Лівії), расистські (існувавший довгими роками режим апартеїду у ПАР), воєнної диктатури (численні режими, що виникали у країнах Південної Африки та Азії внаслідок військових переворотів) і т. ін. За авторитарного режиму повністю або здебільшого відсутні ознаки громадянського суспільства.

Деякі прояви авторитаризму іноді спостерігаються ще в умовах демократичного режиму. Це, наприклад, концентрація влади, обмеження плюралізму, посилення центральних державних органів, надмірні ви-

могливість до державної дисципліни та відповідальність за її порушення. В цілому ця тенденція є негативною. Але поява цих ознак далеко не завжди перетворює демократичний режим у авторитарний. Більш того, вимоги до підвищення рівня авторитарності державної влади нерідко висуваються переконаними прихильниками демократії і можуть бути корисними, навіть необхідними, для поліпшення організаційних основ державного керівництва. Із застосуванням у рамках демократичного режиму відповідних заходів нерідко складаються сприятливі умови для посилення ефективності впливу держави на розвиток економіки країни, підвищення відповідальності виконавчої влади, зміцнення громадського порядку і законності, здійснення революційних перетворень. Отже, згадані заходи за деяких умов можуть стати необхідними і корисними. Це має особливо велике значення за так званих перехідних періодів або після здобуття країною політичної незалежності (прикладом є існування однопартійного політичного режиму Ататюрка у Турції, а також стан справ у ряді сучасних африканських країн).

Якщо елементи авторитаризму, виконавши своє завдання, поступово зникають, це сприяє розвитку демократичного політичного режиму. Отже, наявність елементів авторитаризму не завжди свідчить про існування власне авторитарного режиму. Авторитарний режим, як і демократичний, може знаходитися на різних рівнях. Обмежений авторитаризм сполучає елементи демократичного і авторитарного режимів і, спираючись на існуючі у його рамках демократичні інститути, хоча і не розвинені і належним чином не гарантовані (вибори, народне представництво, права людини), він здатний перерости у демократію.

Іноді у країнах розвиваються більш жорсткі форми авторитаризму, який можна назвати твердим або передтоталітарним. Ці, досить різноманітні, форми засновані на підвищеній концентрації державної влади, пріоритетові держави, відсутності установ, що мають самоврядування; на відвертій ліквідації політичного плюралізму і створенні однопартійних систем; відкиданні або, принаймні, значному обмеженні ряду демократичних принципів і свобод (гласності, свободи інформації тощо); поширеному застосуванні репресивних заходів щодо про-

тивників існуючого режиму і т. ін. Якщо деякі інститути демократії формально зберігаються за такого режиму, (легальна опозиція, представницькі установи та ін.), то вони становлять не більш як своєрідну вітрину державної влади. Властиві авторитарному режиму негативні риси досягають крайнощів при тоталітаризмі, який є найбільш жорстоким його різновидом. Не можна погодитися з тими, хто вважає, що тоталітаризм є, поряд з демократичним і авторитарним режимами, самостійним видом політичного режиму [5, с. 167 - 168]. Насправді йому властиві ті ж вкрай негативні риси, що характеризують авторитаризм у цілому. Але за тоталітаризму вони набувають гіпертрофованого вигляду, і в той же час зникають навіть окремі властивості, що притаманні режиму демократії.

Соціальною основою тоталітарного режиму є панування партійної (іноді релігійної) верхівки, держав-но-партійної номенклатури, верхівки чиновницької та військової бюрократії. В умовах тоталітаризму народ повністю відчужений як від власності на засоби виробництва, так і від політичної влади. Відсутні будь-які ознаки громадянського суспільства, небачено підвищується роль держави і фактично керуючих нею партійних структур. Держава поглинає суспільство, панує над ним. Разом з партією вона виступає у ролі адміністративно-командної системи, яка має необмежену владу.

Найважливішою ознакою тоталітарного режиму є здійснення цією системою монопольного керівництва і контролю над усіма сферами життя суспільства - економікою, політикою, соціальним життям, ідеологією, культурою, навіть над приватним життям.

Роль особистості зводиться нанівець, і людина розглядається як знаряддя досягнення мети, проголошеною правлячою верхівкою. Інтереси особи повністю підпорядковані інтересам партії і держави. Ті мізерні права людини, що формально проголошуються, вбачаються як подаровані державою.

Держава здійснює контроль, навіть над думками. Широко пропагуються лише програмні положення панівної верхівки у сфері суспільного розвитку (націоналістичні та теократичні теорії, програмування “соціалістичних“ перетворень). Великого розмаху набуває соціальна демагогія, яка є однією з типових ознак тоталітаризму.

Державна ідеологія, сформульована правлячою партією, має загальнообов’язковий характер (ідеологія націонал-соціалізму у фашистській Німеччині, сталінізму у колишньому СРСР, мусульманського соціалізму в Іраці, у Лівії, ісламського фундаменталізму в Ірані). Правлячі структури здійснюють монополію на інформацію. Будь-які думки, незбіжні з офіційною ідеологією, розглядаються як інакомислення, що карається державою.

Тоталітаризму притаманне зосередження влади у руках однієї особи - своєрідного некоронованого абсолютного монарха. За умов крайніх виявів тоталітаризму, наприклад у Південній Кореї, є навіть тенденція фактичної передачі влади за спадщиною. Одноособова влада ідеологічно підтримується пропагандою культу особи.

Відомі два основних різновиди існувавших у ХХ ст. тоталітарних держав - класичний фашизм (Німеччина, Італія, Іспанія, Португалія) та панування адміністративно-командної системи у колишніх країнах так званого соціалістичного табору (Північна Корея, КНР при режимові Мао Цзедуна, колишній СРСР та ін.). У деяких країнах останнім часом тоталітарні режими складаються також на базі панування верхівки мусульманського духовенства.

Тоталітарні держави характеризуються широким застосуванням насильства. Воно спрямовано на створення атмосфери загального страху, проти потенційних ворогів усередині країни. За тоталітаризму особливо широко розвинута система каральних органів, що мають великі повноваження, в’язниць та концентраційних таборів. Характерним є створення розвинутого ВПК з сучасним озброєнням армії. У більшості таких країн складається мілітаризована та контрольована державою економіка, проводиться агресивна зовнішня політика.

Насильство в умовах тоталітаризму досягає велетенських масштабів. Проводиться політика фізичного знищення цілих народів, тобто розгортання масових незаконних вбивств, ув’язнення, примусового переселення і довголітньої примусової, фактично рабської, праці мільйонів людей. У Кампучії режим Пол Пота проводив політику відкритого геноциду навіть проти власного народу, фізично знищивши більше одного мільйона кампучійців.

Все це викриває антинародну сутність тоталіта-

ризму як режиму відвертого свавілля. Держава за таких умов стоїть над правом, не обмежена ним. Закони закріплюють свавілля, мають здебільшого антиправовий характер, вони виконують роль простого знаряддя здійснення державної (партійної) політики, встановлюють суворі покарання за відхилення від офіційної ідеології і усталеного способу життя.

Але головну роль у суспільстві відіграє навіть не держава, а партія, лідер якої (вождь, фюрер, дуче, каудільо, аятола) концентрує у своїх руках усю повноту влади. Партійне керівництво має такий характер, що держава нібито відсувається на другий план, стає своєрідним придатком партії. З другого боку, відбувається змішування партійних і державних функцій, фактичне ототожнення партії і держави. Одержавлена правляча партія безпосередньо через свій апарат застосовує державний примус. Держава передає у разі необхідності кошти з свого бюджету, фінансує партійну діяльність, безпосередньо підпорядковує партії державні структури тощо.

Отже, в умовах тоталітаризму складається своєрідна діалектична суперечність у розвитку суспільства. З одного боку, спостерігається небувале зростання ролі держави, що має тотальний характер, її управлінського апарату. Особливо поширюється роль каральних органів та армії. Але, з другого боку, держава втрачає функцію одноособового керівника, бо цілком перетворюється у знаряддя у руках правлячої партійної (або релігійної) верхівки.

У цілому тоталітарний режим не може бути зведений до набору стандартних ознак. У певних країнах спостерігається різноманітність у рамках цього режиму і за характером його виникнення, і за соціальною базою, і за роллю у керівництві економікою, і за методами здійснення насильства тощо. Так, у сфері економіки тоталітарна держава лише інколи проводить повну або часткову націоналізацію засобів виробництва. Тому в умовах тоталітарної економіки в одних країнах в основу була покладена керована державою велика приватна власність, у других - так звана змішана приватно-державна власність, у третіх - відбувалося повне усуспільнення засобів виробництва.

У той же час тоталітарна держава прагне замас-

кувати свою антинародну сутність. Зберігається суто формальне існування деяких демократичних установ (насамперед, парламенту), проголошення тих чи інших прав людини, урочисте прийняття “демократичних” конституцій. Провадиться широка, безмежна соціальна демагогія щодо нібито здійснення принципів народовладдя у будь-якій країні.

Слід зважати на те, що історично розвиток режимів йшов від авторитаризму в умовах необмеженої монархії до демократичного конституційного парламентського правління. З цієї точки зору установлення за сучасних часів таких режимів, як фашистський, сталінський, расистський, теократичний, військової диктатури і т. ін. є поверненням у новій формі від демократії до авторитаризму, тобто прояв соціального регресу.

Після ліквідації тоталітарного режиму і проголошення мети перебудови суспільства на демократичних засадах настає посттоталітарний перехідний період, коли поступово формується громадянське суспільство, відбувається перехід до демократії. Посттоталітаризм у державній сфері сполучає ознаки авторитарного і демократичного режимів з поступовим нарощенням елементів демократизму і зменшенням елементів авторитаризму.

У “чистому” вигляді окремі режими взагалі не існують. Розвиток у межах демократичного режиму деяких ознак авторитаризму або, навпаки, у межах авторитарного режиму - окремих ознак демократії є свідченням більшої або меншої можливості зміни політичних режимів, їх взаємопереходів. Як вже зазначалося, в умовах перехідного періоду для демократичних перетворень можуть бути навіть корисними такі елементи авторитаризму, які здатні сприяти забезпеченню більшої організованості, порядку й ефективності реформаторської діяльності держави і що будуть поступово зникати з вирішенням головних завдань цього періоду. Так, саме існування тих чи інших демократичних інститутів і установ за авторитарного режиму відкриває певні можливості переходу до демократичного режиму шляхом поступового реформування старої системи під тиском громадської думки і політичних конкурентів або з власної ініціативи державної влади. У цілому перехід від вищого ступеня авторитаризму до нижчого і від нього - до демократичного ре-

жиму може проходити мирним шляхом, як це було з переходом від фашистського до демократичного режиму в Іспанії, з ліквідацією на конституційній основі расистського режиму у ПАР.

Об’єктивною основою демократизації влади є поступове формування елементів громадянського суспільства, розширення соціальної бази держави. Можливі і протилежні тенденції, коли дії скомпрометованої державної влади заходять у гостру суперечність з волею народу, тобто влада втрачає легітимність. У таких випадках на базі різкого загострення політичної боротьби на порядку денному може стати питання про повалення старого режиму шляхом застосування насильницьких методів. Саме так розгорталися події при скиненні режиму Чаушеску у Румунії, Гамсахурдія - у Грузії.

Глава 6. КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА

У сучасному розумінні громадянство є основним, об’єктивним визначенням усталеності правового взаємозв’язку окремої особи і держави. Головна ознака громадянства - стабільний зв’язок, який не може пориватися ні тимчасовим, ні навіть постійним проживанням на території іншої держави. Права і обов’язки громадянина закріплюють, як правило, конституція і закон про громадянство країни. Громадянство становить стійкий правовий зв’язок людини зі своєю державою, який зумовлює їх взаємні права та обов’язки згідно з національним правом країни і міжнародним правом. Громадянство офіційно визнає правову належність особи до певної держави, звідси й випливає обов’язок держави забезпечувати та охороняти права кожного громадянина як на національній території, так і за її межами. В свою чергу громадянин зобов’язаний додержуватися законів держави і виконувати обов’язки, встановлені державою.

§ 1. Способи набуття і втрати громадянства

Філіація (франц. filiation, від лат filius - син) - набуття громадянства внаслідок народження. Закони різних держав базуються на принципах або “права крові”, або “права грунту”. Згідно з принципом “права крові” дитина набуває громадянства батьків незалежно від місця народження. Згідно з принципом “права ґрунту” дитині надається громадянство держави, на території якої вона народилася незалежно від громадянства батьків. Набуття громадянства за “правом крові” у правовій доктрині і законодавстві України та деяких інших держав називають набуттям громадянства “за походженням”, а за “правом грунту” - “за народженням”. Принцип “права крові”, як правило, застосовується у поєднанні з принципом “права грунту”: діє змішана система. Наприклад, у Законі “Про громадянство України” послідовно провадиться принцип “права крові”, але діти апатридів і діти, батьки яких невідомі, набувають громадянства України з огляду на народження на її території, тобто за “правом грунту”.

Натуралізація (укорінення) - індивідуальне прийняття до громадянства за проханням заінтересованої особи. Згідно з законом прохання приймається до розгляду уповноваженим державним органом лише через певний строк проживання у країні (США, Австралія, Україна, Франція - 5, Англія - 7, Іспанія - 10 років).

Вимога додержання строків натуралізації від 5 до 10 років закріплена у 1961 р. у Конвенції ООН щодо скорочення безгромадянства [9, с. 75].

Згідно з законом про громадянство визначаються такі умови прийняття іноземців або апатридів до громадянства України: 1) відмова від іноземного громадянства; 2) постійне проживання на території України протягом останніх 5 років; 3) володіння українською мовою в обсязі, достатньому для спілкування; 4) наявність законних засобів до існування; 5) визнання і дотримання Конституції України. Не можуть бути прийняті до громадянства України особи, які вчинили злочин проти людства або насильницькі дії проти національної державності України, були засуджені до

позбавлення волі за тяжкі злочини.

Порядок натуралізації має дозвільний характер і встановлюється нормами національного права.

Трансферт (франц. transfert - акт, згідно з яким право передається від однієї особи до іншої) означає автоматичну зміну громадянства осіб у зв’язку з передачею території, де вони проживають, від однієї держави до іншої. Згідно з діючим у сучасному міжнародному праві принципом поваги прав людини процедура трансферту здійснюється після плебісциту про державну належність території, внаслідок якої населення дає свою згоду на перехід території до іншої держави і, тим самим, на зміну громадянства. Крім того, окремим категоріям населення, окремим особам надається право оптації - вибору громадянства, тобто право набути нового громадянства через трансферт або зберегти громадянство держави - колишнього суверена. Оптацією називають також право вибору одного з двох громадянств, яке надається біпатриду з огляду на конвенції про скасування подвійного громадянства.

У разі самовизначення нації і створення нової держави громадянство нової держави набувається мешканцями цієї країни згідно з законом про громадянство, як правило, автоматично. Згідно зі ст. 2 Закону “Про громадянство України” громадянами України вважаються: 1) особи, які на момент набрання чинності даним законом проживали в Україні, незалежно від походження, соціального стану і майнового становища, расової та національної належності, статі, освіти, мови, політичних поглядів, релігійних переконань, роду і характеру занять, які не є громадянами інших держав і які не заперечують проти набуття громадянства України; 2) особи, які працюють за державним направленням, проходять військову службу або навчаються за межами України, за умов, якщо вони народилися чи довели, що постійно проживали на її території, не мають громадянства інших держав і, не пізніше як через два роки після набрання чинності даним законом, висловили бажання стати громадянами України; 3) особи, які набули громадянства України відповідно до цього закону. В останньому пункті йдеться про набуття громадянства

шляхом філіації, натуралізації, оптації, реінтеграції.

На відміну від натуралізації, дарування громадянства здійснюється за особливі заслуги перед державою на основі постанови компетентних органів (президента, Cенату тощо), незалежно від терміну постійного проживання, знання мови і т. ін.

Втрата громадянства (репудіація, або добровільна відмова).

За національним правом більшості держав підстави втрати громадянства такі:

Експатріація - вихід з громадянства за власним бажанням. Згідно з законодавством Англії, США і ряду інших держав для експатріації не потребується дозволу державних органів - вона здійснюється за односторонньою заявою про відмову від громадянства. У Франції свобода експатріації існує лише для осіб, які набули громадянства Франції за “правом крові” за кордоном. У Німеччині свобода експатріації обмежена для державних службовців, суддів, військовозобов’язаних, які не відбули строкової служби. В Японії, Ірландії, Австрії, Україні існує дозвільна система експатріації: у виході з громадянства України може бути відмовлено, якщо особа, яка порушила клопотання про вихід, має невиконані зобов’язання перед державою, майнові зобов’язання, з якими пов’язані істотні інтереси громадян чи організацій.

Денатуралізація - примусове позбавлення громадянства, набутого в результаті натуралізації. Денатуралізація базується на концепції недостатньої усталеності зв’язку натуралізованого громадянина з його новою батьківщиною. Тому законодавство деяких держав встановлює умови, за яких акт натуралізації скасовується. Наприклад, натуралізований аргентінець згідно з рішенням суду втрачає громадянство у разі “перебування за кордоном більше двох років” або за “нанесення шкоди уряду Аргентіни”. Громадянство України втрачається внаслідок виявлення факту подання неправдивих відомостей або фальшивих документів під час натуралізації.

Денаціоналізація - примусове позбавлення громадянства осіб, які набули його за правом народження.

Так, громадянство України втрачається внаслідок вступу особи на військову службу, службу безпеки, поліції, юстиції або до інших органів державної влади в іноземній державі без згоди на те державних органів України.

§ 2. Проблема подвійного громадянства, апатриди, правовий статус іноземних громадян

Подвійне громадянство (біпатрітизм) є таким правовим статусом особи, за яким вона одночасно має громадянство двох або декількох країн. Подвійне громадянство виникає, по-перше, за народження дитини у державі, де діє принцип “права грунту”, від батьків, які мають громадянство держави, де діє принцип “права крові” (наприклад, Чілі - Україна, Аргентіна - Росія, Бразілія - Великобританія); по-друге, за натуралізації, якщо законодавство країни, громадянство якої набуває індивід, не вимагає відмови від попереднього (Іспанія - Росія, Ізраїль - Україна); по-третє, внаслідок шлюбу жінки з іноземцем, якщо законодавство країни дружини зберігає за нею громадянство, а законодавство країни чоловіка надає їй свого громадянства.

Принцип невизнання подвійного громадянства записано у ст. 3 багатосторонньої Гаагської конвенції 1930 р. “З деяких питань стосовно колізій законів про громадянство”. Але цю конвенцію ратифікували лише тринадцять держав, тому вона не має значення загальновизнаної норми міжнародного права. Проте у національному праві багатьох держав подвійне громадянство не визнається. Так, ст. 1 Закону “Про громадянство України” встановлює: “В Україні існує єдине громадянство. На підставі двосторонніх міжнародних договорів допускається подвійне громадянство”. Але таких договорів Україна не укладала. Незважаючи на це, біпатриди фактично існують, через те пе-ред судами і посадовими особами постійно виникає проблема визнання критерію встановлення єдиного законного громадянства біпатридів з точки зору як національного, так і міжнародного права. Якщо перед національним або міжнародним судом постає проблема встановлення громадянства біпатридів, судді користуються прецедентом,

створеним Міжнародним судом ООН в справі Ноттебома, який був за документами одночасно громадянином Ліхтенштейну і Гватемали. Згідно з вердиктом Міжнародного суду громадянство біпатридів у спірних справах встановлюється за концепцією ефективної громадянської належності, тобто керуються такими критеріями, як місце постійного проживання (доміцилій), місце роботи, місце реального користування громадянськими і політичними правами, володіння нерухомою власністю.

Особи без громадянства (апатриди) - особи, які позбавлені громадянства за власним бажанням чи за рішенням компетентних державних органів і не набули громадянства іншої країни.

Правовий статус іноземних громадян. Іноземцями визнаються особи, які не мають громадянства держави, на території якої вони перебувають, але мають докази громадянства іншої держави. Статус - правове становище іноземних громадян - регулюється національним законодавством країни, в якій вони перебувають і міжнародними угодами. Разом з цим, іноземці зберігають правовий зв’язок з державою, громадянами якої вони є. Дипломатичний виступ такої держави на захист своїх громадян, якщо їх права порушені державою перебування, не вважається актом протиправного втручання у внутрішні справи іноземної держави.

Сукупність прав і обов’язків іноземців, встановлених національним і міжнародним правом, створює їх статус - правовий режим іноземних громадян. Існують такі його види.

Національний режим, який означає надання іноземцям державою проживання прав, пільг і привілеїв, в основному рівних обсягові прав своїх власних громадян і юридичних осіб. Даний режим встановлюється національними законами майже усіх сучасних держав. Ці ж закони окремо обмежують права іноземців, виходячи з міркувань безпеки, національної економіки та управління. Так, згідно з Законом України “Про правовий статус іноземців” іноземці не можуть обирати і бути обраними до органів державної влади та самоврядування, а також брати участь у референдумах (ст. 23), не проходять військову службу у Збройних Силах України (ст. 24). Крім того, іноземці не можуть посідати окремі посади або

займатися певною трудовою діяльністю, якщо вона пов’я-

зана з належністю до громадянства України. Так, наприклад, іноземці не можуть призначатися нотаріусами, суддями, прокурорами.

Режим найбільшого сприяння означає надання громадянам держави, договір з якою передбачає цей режим, прав, не менших, ніж громадянам будь-якої третьої держави. Режим найбільшого сприяння наближається до національного режиму. Встановивши національний режим для іноземців однієї країни, держава, з огляду на принцип найбільшого сприяння, повинна надати таких же прав іноземцям інших держав, що мають режим найбільшого сприяння.

Спеціальний режим означає поширення на громадян певних держав особливих пільг чи обмежень. Даний режим встановлюється багатосторонніми регіональними і двосторонніми угодами, що передбачають спрощений порядок пересічення державного кордону, безвізовий в’їзд тощо.

Закон України “Про правовий статус іноземців” говорить: “Якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо реалізації прав і свобод громадянами України, Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про встановлення відповідного порядку реалізації прав і свобод громадянами цієї держави на території України”. Іноземці зобов’язані поважати та дотримуватися Конституції і законів України, шанувати традиції та звичаї народу України. У галузі цивільних і сімейних прав іноземці прирівнюються до громадян України, тобто діє національний режим.

Право притулку - надання державою можливості в’їзду на її територію і перебування там особам, які на батьківщині або в державі постійного місця проживання переслідуються за політичну, наукову або релігійну діяльність. Держава згідно з своїми законами визначає, чи існують підстави для надання права притулку тій чи іншій особі. Стаття 14 Загальної декларації прав людини так формулює право притулку: “Кожна людина має пра-во шукати притулок від переслідувань в інших країнах і користуватися цим притулком. Це право не може бути застосоване у випадку переслідування, яке насправді викликане вчиненням неполітичного злочину або діянням, що суперечить цілям і принципам Організації Об’єднаних Націй”.

§ 3. Рівність та заборона дискримінації

Якщо уважно вивчати міжнародні акти захисту прав людини, конституції сучасних демократичних держав, то обов’язково можна помітити, що у багатьох цих документах прямо чи побічно висловлюється принцип рівності та заборони дискримінації.

Статті 1, 2 Загальної декларації прав людини; п. 2 ст. 2, 3 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права; ст. 2, 3 Пакту про громадянські і політичні права проголошують рівність всіх людей незалежно від раси, статі, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, майнового становища, місця народження чи інших обставин.

Не слід змішувати субстанції (іпостасі) рівності, з одного боку, принцип рівності прав, свобод і обов’язків усіх перед законом як основну ознаку правової держави і, з другого - ідею соціальної рівності, яка в деяких псевдонаукових ученнях доводилася до абсурду. Всі люди рівні за правовим статусом як особи і громадяни держави, але різні за расою, статтю, мовою, вірою, політичними переконаннями, соціальним походженням, майновим становищем, фізичними даними, за своїми здібностями і бажаннями та ін. Спроби стригти всіх під один гребінець, рівняти розумну людину і нерозумну, сильну і слабу людину, трудівника і ледаря, майстра своєї справи і недбайливого працівника - безглуздя. Поняття “нерівність” є лише близьким за сенсом щодо поняття “відмінність”. Міжнародне і національне право визначає і закріплює такі права людини, у відношенні до яких за законом не мають братися до уваги фактичні відмінності між людьми.

Гасло рівності знайшло своє втілення у міжнародному і національному конституційному праві: що дається одній особі у сфері прав - дається й іншій. Рівноправність - це рівність прав, свобод і обов’язків - рівність вихідних можливостей і не більше того. Кожна особа зацікавлена у реалізації своїх прав відповідно до своїх бажань, розуму, інтересів. Одна людина віддає перевагу наукам, друга - домагається популярності, третя - прагне багатства, а четверта - передусім поста-

вила за мету проблему дозвілля. Перша людина, якщо її прагнення відповідають здібностям, набуде кращої освіти, ніж інша, друга - стане славнозвісною, третя - розбагатіє, а четверта людина знайде спокій і здоров’я завдяки культурі дозвілля.

Принцип рівності у його правильному розумінні не вступає у суперечність з свободою і разом з нею дає кожній людині можливість реалізувати своє право на індивідуальність. Свобода дає рівність, яка дозволяє людям бути різними, не заперечуючи їх відмінностей. Рівність - це насамперед рівність можливостей, включаючи можливість нерівного вибору, можливість нерівних успіхів у галузі освіти, а тим самим і у діяльності за фахом, можливість дотримуватися тих чи інших релігійних чи політичних поглядів.

Міжнародні норми і національні конституції різних країн неоднаково формулюють принцип рівноправності - іноді в формі заборони дискримінації, іноді позитивно, іноді поєднуючи позитивну і негативну форми. Так, ст. 3 Основного Закону Німеччини встановлює:

“1. Всі люди рівні перед законом.

2. Чоловіки і жінки рівноправні.

3. Нікому не може бути заподіяна шкода або віддано перевагу за ознаками його статі, походження, раси, мови, вітчизни і місця народження, віросповідання, релігійних чи політичних поглядів”.

Німецький державознавець К. Хессе так пояснює цю статтю: “…будь-якій державній владі заборонено використовувати діюче право в інтересах окремої особи або на її шкоду. Правову рівність, безперечно, можна визначити як радикальну вимогу правової держави” [13, с. 214].

Спроба колишніх соціалістичних держав запровадити замість формальної рівноправності буржуазного суспільства загальну фактичну соціальну рівність шляхом скасування приватної власності виявилась неспроможною. Фактична соціальна рівність не притаманна людському суспільству.

Безкомпенсаційна загальна націоналізація приватної власності привела суспільство не до соціальної рівності, а до зрівняльного убозтва, і, як передбачив французький письменник Гюстав Флобер, “…якщо звести рівність до ступеня зрівняльності, - це буде рівнозначно

рабству”.

Крім того, притаманний “країнам реального соціалізму” тоталітарний режим встановив таємну ієрархічну систему пільг і привілеїв для верхівки монопольно пануючої партії і певного кола осіб, з яких формувався склад, що керував усіма сферами життя держави.

Хоча у жодному законі таке не було записано, керівники, які належали до так званої номенклатури, мали фактичний імунітет навіть від кримінальної і адміністративної юрисдикції, спеціальні крамниці, санаторії, буфети [2] і т. ін.

§ 4. Конституційні права і свободи

Природні права і свободи. Громадянське суспільство формується в процесі перетворення підданих у громадян, тобто у таких членів спільності мешканців даної держави, які відчули почуття власної гідності та спромоглися робити політичний вибір, спираючись на чітке розуміння того, з чого складаються їх природні права. Це формування діється одночасно з перетворенням етнічного союзу в суверенний народ, який усвідомлює себе нацією. Народ - це той, чия правосвідомість піднялася до розуміння нагальної потреби визнання і здійснення природних і невід’ємних прав людини і громадянина, з одного боку, і підпорядкування собі державних владних органів - з другого, бо тільки суверенний народ є законним джерелом влади.

Свобода полягає у тому, щоб перетворити державу з організації, яка стоїть над суспільством, в організацію, яка суспільству підпорядкована. З цього приводу влучно висловився Г. Померанц: «Слово “нація” визначило перехід від вірності королю до суверенітету народу. Нація - це піддані короля, які усвідомили себе сувереном» [8, с. 554].

Епоха Відродження пробудила у людях громадянські почуття через усвідомлення своїх природних прав. Аналіз юридичних норм, заснованих на природній сутності людини, дозволяє виділити два види таких норм. Перший - складають норми, які зумовлені фізичними якостями і потребами людини - це

норми, які регулюють відносини між людьми щодо продовження роду: шлюбні стосунки, батьківське піклування про дітей тощо. Другий вид об’єднує норми і принципи, зумовлені інтелектуальними якостями людини: розумінням таких понять, як добро і зло, слобода і рабство, справедливість та несправедливість, правда й неправда. Французька революція ХVІІІ ст. назвала природним правом людини і громадянина право на “свободу робити все, що не завдає шкоди іншому”. Свобода є передумовою гідного людського існування. Це, насамперед, свобода від безпідставного арешту, свобода від тортур, свобода вибору місця проживання, свобода слова.

Особливе значення свободи слова влучно висловив англійський драматург Р. Шерідан у відомому афоризмі: “Свобода преси - єдина з громадянських свобод, яка здатна гарантувати всі останні”. Свобода слова досить небезпечне, але конче потрібне демократичній державі право людини. “Держава може дійти сум’яття внаслідок того, що пишуть часописи, але вона може загинути внаслідок того, що вони мовчать” (де Бональд - французький консервативний політик).

Найважливішим з природних прав людини є право на життя. Це природне право людини перш за все містить принципи, які забезпечують фізичне існування людини і людства в цілому, тобто право на мир. Декларація про право народів на мир була схвалена Генеральною Асамблеєю ООН 12 листопада 1984 р. (Резолюція 39/11): “…Генасамблея…переконана у тому, що життя без війни служитиме основою… повного здійснення прав і свобод людини…, що в ядерний вік встановлення міцного миру на Землі є щонайпершою умовою збереження цивілізації, людства і його існування…”. Сучасні держави закріплюють право на мир у своїх конституціях - правових актах найвищої правової сили. Так, Основний Закон ФРН у преамбулі та в ч. 2 ст. 1 “…визнає непорушні і невід’ємні права людини як основу кожного людського співтовариства, миру і справедливості в усьому світі”; в ч. 1 ст. 26 забороняє дії, які “…здатні порушити мирне спільне життя народів”. Підготовку агресивної війни Основний Закон ФРН проголошує антиконституційною дією. Згідно з ст. 11 своєї Конституції “Італія відкидає війну як посягання на свободу інших народів і як засіб вирішення міжнародних

конфліктів…”. Стаття 9 діючої Конституції Японії проголошує: “Щиро прагнучи міжнародного миру, заснованого на справедливості і порядку, японський народ на вічні часи відмовляється від війни як суверенного права нації, а також від загрози або застосування сили як заходу рішення міжнародних спорів”. У ст. 18 Конституції України висловлюється прагнення нашого народу до миру в такій формулі: “Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства…”.

Сучасне розуміння права на життя наполягає на скасуванні смертної кари. Від смертної кари відмовились, або не застосовують її фактично, більше ніж 80 держав світу. До них належать 13 штатів США, деякі країни Латинської Америки (Венесуела, Коста-Ріка, Бразілія, Мексіка, Колумбія), 40 держав - членів Ради Європи. Згідно зі ст. 1 шостого протоколу Європейської конвенції з прав людини: “Смертна кара скасовується. Жодна людина не може бути засуджена до такого покарання або страчена”. “Держава може передбачити у своєму законодавстві смертну кару за діяння, вчинені під час війни або у період неминучої загрози війни…” (ст. 2). У той же час ст. 2 згаданої конвенції передбачає, що позбавлення життя не розглядається як порушення цієї статті, коли воно є наслідком неминучості застосувати силу: а) захищаючи будь-яку людину від незаконного насильства; б) здійснюючи законний арешт або запобігаючи втечі людини, що законно перебуває під вартою; в) у діях, законно вчинених, з метою придушення бунту або заколоту.

Загальна декларація прав людини 1948 р. серед невід’ємних природних прав людини називає також право приватної власності: “Кожна людина має право володіти майном як одноособово, так і спільно з іншими. Ніхто не може бути безпідставно позбавлений свого майна” (ст. 17 п. 1). Право приватної власності визнається у конституціях майже всіх сучасних держав. Так, ст. 42 Конституції Італійської Республіки проголошує: “Приватна власність визнається і гарантується законом, який визначає засоби її надбання і використання, а також її межі з метою забезпечення її соціальної функції

і доступності для всіх”. Дійсно, хіба не є природним право тих, хто чесно працює, володіти як своєю власністю засобами праці, включаючи землю, так само, як і плодами своєї праці. Без такого права, закріпленого і гарантованого конституцією, людина не може почувати себе господарем і насамперед господарем самого себе, тобто бути дійсно вільною людиною.

Приватна власність бере свій початок ще за античності. Це не конкретно-класове, а позачасове юридичне поняття, про що свідчить висловлювання Ж.Ж. Руссо: «Той, хто перший вбив кіл у землю і сказав: “це моє” - був справжнім засновником громадянського суспільства». Експлуатація починається не з приватної власності, а з часу, коли вона поєднується з рабською, кріпацькою чи найманою працею, яка дозволяє привласнення додаткового продукту. Якщо цього нема, приватна власність стає найважливішим параметром економічної свободи людини і громадянина, отже, і політичної свободи, без якої сучасне громадянське суспільство неможливе. Зрозуміло, що для реалізації такої економічної свободи потрібна нормально функціонуюча економіка, тобто така, де всі учасники виробничих відносин рівноправні і мають можливість реалізовувати свої здібності у конкурентній боротьбі.

Право приватної власності довгий час було основним об’єктом нападок радянських науковців, а її скасування провадилося владними структурами під знаменитим гаслом: “Експропріюй експропріаторів!” або більш відвертим - “Грабуй награбоване!”. Націоналізація землі, промисловості, включаючи не тільки підприємства важкої промисловості, але й малі та середні підприємства, сприяла зосередженню в руках держави знарядь і засобів виробництва. Всеосяжна державна власність - економічна основа тоталітарної держави. Скасування приватної власності позбавило працівників і підприємців найбільш ефективного стимулу до сумлінної праці, до виявлення особистої ініціативи.

Більшість постсоціалістичних держав залучили до своїх конституцій статті, що захищають свободу підприємництва і право приватної власності.

Так, ст. 41 Конституції України проголошує: “Право приватної власності гарантується. Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю

власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності.

Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом. Право приватної власності є непорушним.

Примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності … та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості”.

Володіння, користування і розпорядження приватною власністю можуть бути ефективно реалізовані лише за умов свободи підприємницької діяльності і ринку. Тому деякі конституції закріплюють і ці свободи у додаток до права приватної власності (див.: ст. 49 Конституції Хорватії; ст. 42 Конституції України).

Права, які держава надає громадянам шляхом видання конституцій та інших нормативних і законодавчих актів, можуть бути скасовані державною владою. Але щодо природних прав людини, демократичні держави визнають їх невід’ємність. Так, ст. 22 Конституції України закріпила принцип: “Конституційні права і свободи … не можуть бути скасовані”.

Таким чином, стосовно природних прав дійдемо висновку, що природа наділяє людину певними невід’ємними, фундаментальними правами, які можуть бути протиставлені урядові, але мають ним оборонятися; права людини - основоположні умови гідного людського існування. Термін “невід’ємні, фундаментальні права” засновує підвалини національних конституцій. Це означає, що в ієрархії правових норм, дані норми мають вищу юридичну силу, а інші, - які мають той самий предмет регулювання, повинні відповідати положенням концептуальних конституційних норм. Проте як міжнародні документи з питань прав людини, так і національні конституції не встановлюють ні повного переліку невід’ємних прав людини, ні ієрархії норм з точки зору їхньої юридичної сили. “Права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними”, - говорить ст. 22 Конституції України 1996 р. Декларація незалежності США стверджує, що право на життя, свободу і прагнення щастя належать до категорії невід’ємних прав людини. Водночас Декларація визнає, що, крім перелічених трьох прав, існують інші - природні, невід’ємні права

людини.

З еволюцією історичних перетворень у розвитку суспільства каталог прав людини поступово ширився і згодом виникла потреба включення поширеного переліку прав у міжнародні акти і національні конституції.

Економічні, соціальні і культурні права. З достовірних джерел відомо, що конституційні документи ХVІІІ-ХІХ ст. проголошували насамперед так звані класичні, тобто громадянські і політичні права. Але навіть за цих часів деякі видатні економісти і філософи вважали, що громадяни мають право сподіватися зусиль з боку державних органів, які спрямовані на покращення їх життєвих умов. Так, філософи-просвітники згаданого періоду наводили аргументи на користь того, що набуло пізніше назви “соціально-економічних прав”: Жак Тюрго писав про право на працю, Джон Адамс і Гракх Бабеф - про право на освіту, а Томас Пейн - про право на пенсію за віком [4, с. 93].

Заснована у 1919 р., Міжнародна організація праці за допомогою конвенцій і рекомендацій визначає міжнародні стандарти щодо праці і захисту працівників. Деякі соціальні та економічні права містилися у Конституції Мексіки 1917 р., Конституції УРСР 1919 р. (ст. 27 “…повна, всебічна і безплатна освіта”, ст. 28 “Хто не працює - той не їсть”), Конституції Німеччини 1919 р. З огляду на наведені факти не можна погодитися з твердженням, що каталог прав людини доповнився економічними, соціальними і культурними правами лише з середини ХХ ст. [11, с. 52]. Це сталося значно раніше і каталог прав людини доповнювався соціально-економічними правами повільно, крок за кроком, з початку ХХ ст.

Загальна декларація прав людини (10.12.1948 р.) містила громадянські, політичні, економічні і соціальні права. В ході опрацювання обов’язкової до виконання Хартії з прав людини більшість держав погодилася з тим, що для трансформації міжнародно визнаних норм у національне право, достатнім є прийняття відповідного законодавчого акта; для реалізації соціальних і економічних прав потрібно дійти відповідного рівня економічного розвитку. Саме тому Міжнародний пакт про громадянські і політичні права однозначно встановлює за повинність кожної держави виконувати взяті на себе

обов’язки: “Кожна держава - сторона цього пакту - зобов’язується поважати і забезпечувати усім особам, які знаходяться у межах її території та під її юрисдикцією, права, що визнаються в цьому пакті…” (ст. 2).

Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права формулюється як побажання, як завдання на майбутнє: “Кожна держава, що бере участь у цьому пакті, зобов’язується в індивідуальному порядку і в порядку міжнародної допомоги та співробітництва, зокрема в економічній і технічній галузях, ужити у максимальних межах заходів щодо забезпечення поступового повного здійснення прав, що визнаються в цьому пакті, усіма належними способами, включаючи, зокрема, вжиття законодавчих заходів” (ст. 2).

І все ж таки органічний зв’язок між класичними політичними та економічними, соціальними і культурними правами очевидний. Особа, яка, наприклад, не має відповідних елементарних знань, не може скористатися своїми політичними правами згідно зі своїми інтересами. В той же час відсутність свободи і рівності перед законом не може дати гарантії життя, гідного людини. Саме тому Віденська декларація, яка була прийнята на Всесвітній конференції по правах людини у 1993 р. встановила: “Всі права людини універсальні, неподільні, взаємозалежні і взаємозв’язані. Міжнародне співтовариство повинно ставитися до прав людини глобально на справедливій і рівній основі… держав, незалежно від їхніх політичних, економічних і культурних систем, зобов’язані заохочувати і захищати права людини і основні свободи”.

§ 5. Судовий та інший юридичний захист прав і свобод

“Сутність права, - писав відомий російський філософ В.С. Соловйов, - полягає у рівновазі двох моральних інтересів - особистої свободи і спільного блага”. У разі конфлікту цих інтересів їх гармонію, рівновагу може відновити спеціально заснований державний орган - суд. Фундаментальні права людини мають передумовою свого існування, з одного боку, державу, яка їх гарантує і захищає, з іншого - проти-

стояння саме цієї ж держави основним правам. Суспільство втілюється у державі. Тому додержання інтересів суспільного блага потрібно враховувати у процесі виправдування основних прав. Держава має захищати свободу індивіда за умов гарантування достатнього захисту суспільних інтересів. Для реалізації прав людини потрібні не тільки міжнародно визнані і закріплені конституцією правові норми, але й відповідні державні і міжнародні механізми і процедури захисту прав людини і громадянина, а також можливість захисту прав від свого імені в дійсно незалежному суді або в іншій державній чи міжнародній інстанції. До таких механізмів належить насамперед суд. “Кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією і законом”, - проголошує ст. 8 Загальної декларації прав людини. Система судових органів і порядок їх функціонування визначається національним правом кожної держави. Національні системи судових органів об’єднуються у дві основні групи.

1. Континентально-європейська система (Австрія, Італія, Німеччина, Франція та ін.). У країнах цієї групи діють загальногромадянські суди, що розглядають позови про порушення прав громадян іншими громадянами, а також адміністративні суди, які розглядають позови про порушення прав людини державою, її органами або посадовими особами.

а) Судова влада, з огляду на ст. 66 Конституції Франції, стоїть на сторожі особистої свободи громадянина. Стаття 66 означає, що судова влада не тільки правочинна припиняти посягання на особисту свободу, але й вказує на те, що будь-який захід державних органів, які обмежують свободу, підконтрольні суду. Це положення Конституції підтверджує ст. 136 КПК Франції, абзац 3 якої встановлює: “В усіх випадках посягання на свободу особи справа ніколи не може бути порушена адміністративними органами - це виключна компетенція судів загальногромадянських”.

б) Адміністративна юстиція - окрема гілка судової влади, завданням якої є розв’язування адміністративних

спорів, тобто конфліктів між фізичними і юридичними особами, з одного боку, та органами і посадовими особами публічної адміністрації - з іншого. У разі порушення такими актами закону їх або скасовують, або зобов’язують ці або вищі органи внести необхідні поправки чи зміни.

У Франції та Італії суд, який очолює систему адміністративної юстиції, називається Державною радою. Система адміністративних судів Німеччини включає три інстанції: Адміністративний суд - перша інстанція; Земельний вищий адміністративний суд - апеляційна інстанція; Федеральний адміністративний суд - касаційна інстанція.

2. Англосаксонська система (Англія, Австралія, США, Індія та ін.) не передбачає виділення окремої адміністративної юстиції. Усі позови розглядають суди загальної компетенції. Створені нещодавно Претензійний і Податковий спеціалізовані суди підконтрольні судам загальної юрисдикції, які здійснюють безпосередній контроль за законністю адміністративних актів за допомогою судових наказів. Судовий наказ, що зобов’язує посадову особу виконати дію або видати акт, укладення якого входить до її компетенції, називають мандамус; судовий наказ, який забороняє певні дії посадовій особі, називають інджанкш.

Суд - остання фортеця громадянина, який відстоює свої права і свободи. На жаль, за сучасних часів у судовій практиці України трапляються досить часті випадки відмови посадових осіб і республіканського, і місцевого рівня від виконання судових рішень, що набули чинності. Це свідчить про те, що судова влада держави ще не набула належної сили та авторитету. Позбавити країну від самодурів-можновладців міг би закон, який встановив би кримінальну відповідальність за невиконання судових рішень. Якщо не домогтися безумовного, чіткого виконання судових рішень, не будуть виконані обов’язки, які взяла на себе Україна, що ратифікувала Пакт з прав людини 1966 р. і стала повноправним членом Ради Європи.

Уповноважений з прав людини (омбудсмен). Інститут уповноважених з прав людини сформувався у

Скандінавських країнах наприкінці ХІХ ст. Досвід підтвердив ефективність цього інституту. Більшість демократичних держав доповнила цим інститутом існуючі механізми захисту прав людини. У Швеції, Норвегії, Фінляндії, де він був заснований, уповноважений з прав людини називається омбудсмен, в Іспанії - народний захисник, у Португалії - гарант справедливості, у Великобританії - парламентський комісар з прав людини, в Україні - уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Призначений на посаду рішенням парламенту, уповноважений з прав людини є незалежним від уряду, виконавчої і судової влади. Звичайно до його повноважень належить розслідування будь-яких протизаконних дій і зловживань виконавчою владою і її посадовими особами. Розслідування проводяться як з власної ініціативи уповноваженого, так і на підставі скарг громадян. Він не має повноважень приймати обов’язкові для виконавчої влади рішення стосовно поновлення порушених прав і відшкодування збитків. Але його рекомендації щодо прийняття заходів з метою захисту прав і свобод людини, як правило, виконуються виконавчою владою.

Глава 7. ПОЛІТИКО-ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ

УСТРІЙ ДЕРЖАВИ

§ 1. Поняття політико-територіального устрою

Під політико-територіальним устроєм слід розуміти національно-територіальну організацію держави, яка містить правове становище складових частин держави (республік, штатів, провінцій, земель, кантонів тощо) та порядок взаємовідносин між центральними та місцевими органами влади.

Політико-територіальний устрій вивчає проблеми з питань організації території держави, її складових частин, їх правове становище, взаємовідносини між центральними та місцевими державними органами влади.

Розрізняють дві основні форми політико-територіального устрою: унітарну та федеративну. Вибір кон-

кретної форми політико-територіального устрою залежить від багатьох факторів: соціально-економічних, географічних, історичних, національних, площі території та інших чинників.

§ 2. Унітарна форма політико-територіального устрою

Унітарна держава - це єдина централізована держава з територією, що розподіляється на звичайні адміністративно-територіальні або національно-територіальні одиниці, до складу яких не належать державні утворення. У сучасному світі більша частина держав і однонаціональних, і багатонаціональних як республіканських, так і монархічних є унітарними.

Унітарна форма закріплена деякими конституціями. Так, у Конституції Іспанії зафіксовано, що Конституція грунтується на непорушній єдності іспанської нації, яка є єдиною і неподільною для усіх іспанців. Вона визнає і гарантує право на автономію національностей та регіонів, де вони проживають, а також відносини солідарності між ними. Конституція Італійської Республіки проголошує: “Республіка єдина і неподільна, визнає та заохочує місцеві автономії; здійснює найширшу адміністративну децентралізацію у тих сферах діяльності, які входять до компетенції держави; координує принципи і методи законодавства стосовно вимог автономії та децентралізації”. Китайська Народна Республіка є, як відомо, багатонаціональною державою. Однак за формою політико-територіального устрою КНР є унітарною державою. Конституція КНР 1982 р. проголошує її єдиною багатонаціональною державою, яка була утворена загальними зусиллями народів різних національностей усієї країни, а автономія надається національним меншостям, що компактно мешкають на її території. А ось Конституція Республіки Болгарії 1991 р., на території якої проживає національна меншість (турки), проголошуючи Болгарію єдиною з місцевим самоврядуванням, додає, що у державі утворення територіальної автономії вважається неприпустимим.

Більшість конституцій зарубіжних держав безпосередньо не закріплює унітарної форми державного устрою.

Унітаризм прийшов на зміну феодальній роздробленості й тому в історичному сенсі зіграв прогресивну роль. На сучасному історичному етапі є можливість простежити тенденцію до зміцнення центральної влади у державах, підвищення контролю центральних органів влади над місцевими органами та органами самоврядування. З точки зору вигод управління державою унітарній формі віддається перевага перед федерацією.

Як політико-територіальна форма устрою унітаризм характеризується такими головними ознаками: існує єдина конституція, яка діє на території всієї країни; функціонує єдина система вищих органів державної влади й управління, а її юрисдикція поширюється на всю територію країни; правосуддя здійснюється у межах централізованої системи на підставі єдиних норм матеріального та процесуального права; діє єдина структура органів конституційного контролю (нагляду); територія поділяється, як правило, на прості адміністративно-територіальні одиниці (області, провінції, округи, воєводства тощо), а іноді й на автономні адміністративно-територіальні або національно-територіальні одиниці, правове становище яких регулюється конституцією та нормативними актами (КНР, Італія, Іспанія); права органів влади і самоврядування встановлюються в однобічному порядку центральною владою; існує єдине громадянство.

Унітаризм певною мірою зумовлюється також потребами ринкової економіки.

§ 3. Федеративна форма політико-

територіального устрою

Федеративна форма політико-територіального устрою є менш розповсюдженою, ніж унітарна форма.

Сьогодні у світі існують такі федеративні держави, як Росія, США, Канада, Австралія, Німеччина, Австрія, Бельгія, Союзна Республіка Югославія, Аргентіна, Бразілія, Мексіка, Індія та ін., тобто до них належать країни, які відіграють провідну роль в економіці світу. Вони розташовані на різних континентах, відрізняються

площами своїх територій (від Австралії, яка займає весь континент, до невеликих - Австрії та Бельгії) та є унікальними за ступенем свого політичного та культурного розвитку, а також за національним складом населення. Загальна кількість їх населення наближається до півтора мільярда громадян.

Спочатку федерація виникла у США (1787 р.).

Політико-територіальний устрій окремих країн не є сталим. Про це свідчить досвід деяких європейських держав. Так, протягом ХХ ст. Чехословаччина була унітарною державою (1918 - 1968 рр.), федеративною державою (1969 - 1992 рр.), а з січня 1993 р. Чехословацька Федерація взагалі припинила своє існування. На її території утворились дві унітарні держави - Чеська Республіка і Словацька Республіка (Словаччина).

У 1946 р. була утворена Югославська Федерація, до складу якої входили шість республік і два автономних краї. Події кінця 80-х початку 90-х років ХХ ст. призвели до розпаду федерації у тому вигляді, який був передбачений Конституцією 1974 р., і утворена нова Югославська Федерація - Союзна Республіка Югославія, - суб’єктами якої стали лише дві республіки - Сербія та Чорногорія. Решта колишніх суб’єктів Югославської Федерації тепер існує як самостійні національні держави.

У 1993 р. завершився довгий процес перетворення Бельгії з унітарної держави у федеративну.

Федерація - це союзна держава, яка складається з окремих державних утворень (республік, штатів, земель, провінцій). До складу Російської Федерації входять різноманітні суб’єкти федерації: республіки; краї; області; автономна область; Москва, Санкт-Петербург - міста федерального підпорядкування - та автономні округи. Ці державні утворення мають назву суб’єктів федерації. Правове становище республік, штатів, земель, провінцій регулюється конституцією федерації та власними конституціями суб’єктів федерації, які мають відповідати конституціям спілки (союзу). В Індії тільки один штат з 25 (Джамму й Кашмір) має власну конституцію.

Обов’язковість відповідності конституцій суб’єктів федерації до конституції союзу передбачена у законах ФРН, Австрії та інших федеративних держав. Так, ст. 28 Основного Закону ФРН проголошує, що конституційний устрій земель повинен відповідати основним завданням

республіканської, демократичної та соціальної правової держави згідно з вимогами сучасного Основного Закону. Суб’єктам федерації надається право у межах їх компетенції приймати закони, що не суперечать загально федеративному законодавству.

В окремих федераціях (США, Бразилія, Мексика, Австралія та ін.) утворені своєрідні територіальні одиниці. Так, у США, Мексиці та інших федеративних державах існують федеральні округи, є острівки, рифи, континентальний шельф, внутрішні морські води, які не є суб’єктами федерації.

Конституції федеративних держав не надають суб’єктам федерації права виходу з федерації, тобто права сецесії.

Однак, як свідчить історія федералізму, у ряді випадків цього не досить, щоб стати перешкодою для виходу з федерації окремих суб’єктів за їх бажанням.

Так, Конституція Югославії 1974 р. і Конституційний закон про Чехословацьку Федерацію 1968 р. не надавали суб’єктам федерації права на вихід із неї. Проте колишні суб’єкти федерації, зокрема Хорватія, Словенія та інші суб’єкти, розірвали федеративну спілку за допомогою референдуму, який було проведено у цих країнах.

Чехословацька Федерація припинила своє існування на підставі прийнятих Федеральними зборами Чехословаччини низки конституційних законів.

Політичній історії відомі інші випадки виходу з федерації та створення незалежних держав. Це розпад СРСР та утворення суверенних незалежних держав, вихід Бангладеш з Пакистанської Федерації, а Сінгапуру - з Федерації Малайзії. Однак у деяких випадках спроба вийти зі складу федерації іноді придушувалася збройними федеральними силами. Закінчилась поразкою у жовтні 1995 р. спроба при допомозі референдуму вийти зі складу переважно англомовної Канадської Федерації франкомовної провінції Квебеку.

Принципи устрою федерації. 1. Федерація, побудована за територіальним принципом. Це США, Бразилія, Мексика, Австрія, Німеччина, Австралія та ін. Так, жоден із 50 штатів США не був утворений за національною ознакою, однак на Півдні країни темношкіре населення складає більшість; у Мексиканських Спо-

лучених Штатах існує три національні групи і 31 штат; в Аргентині утворено 22 штати, де є дві національні групи; у ФРН є одна нація, а суб’єктів федерації після приєднання колишньої НДР - 16; в Австрії проживає одна нація, проте земель, які є суб’єктами федерації, - 9.

2. Федерація, побудована за національним принципом. Суб’єктами федерації Союзної Республіки Югославії за Конституцією 1992 р. є дві республіки - Сербська Республіка та Республіка Чорногорія. Незважаючи на дуже велику різницю у кількості населення, суб’єкти федерації мають рівні права. Досить сказати, що коли президентом СРЮ буде обраний серб, то прем’єр-міністром буде чорногорець, і, навпаки; республіки мають свої конституції і громадянство.

Рівноправними суб’єктами бельгійської федерації, починаючи з 1993 р., коли завершилась трансформація Бельгії від унітарної до федеративної держави, є община Фландрія, де використовується нідерландська мова, община Валлонія, що застосовує французьку мову, та Брюссельський регіон, де вживають обидві мови. Суб’єкти цієї федерації рівноправні. Утворенням федерації були припинені сепаратистські тенденції серед фламандців, які складають біля 60 % десятимільйонного населення Бельгії.

Індія - багатонаціональна держава. Її населення становить більше десяти націй, велику кількість народностей та етнічних груп. Період з 1956-ого по 1960-і рр. відзначено як доба реорганізації індійської федерації за національною основою. Значну частину багатонаціональних штатів було реорганізовано в однонаціональні. У 1989 р. функціонувало 25 штатів та декілька союзних територій. У цілому національний принцип побудови федерації в Індії виправдав себе.

3. Федерація, побудована за змішаним принципом: національним та територіальним. Згідно з Конституцією Російської Федерації до складу держави входять утворені за національним принципом 21 республіка, одна автономна область та 10 автономних округів, за територіальним принципом - 49 областей та два міста федерального значення.

Суб’єкти федерації мають свої законодавчі, виконавчі та судові органи. Вони називаються по-різному. Так, законодавчий орган штатів в Індії є легіслатурою, у

США - законодавчою асамблеєю або генеральною асамблеєю, у Мексиці - законодавчим органом, у ФРН та в Австрії - ландтагом землі тощо.

Законодавчі органи суб’єктів федерації обираються виборчим корпусом штату (землі). За своєю структурою вони або однопалатні (ФРН, Австрія, більшість штатів в Індії та один штат - Небраска - у США), або двопалатні.

Виконавчу владу уособлює губернатор, який обирається повнолітніми громадянами (США, Мексика та ін.) або призначається президентом (Індія). Іноді це робить уряд землі, який обирається ландтагом землі (ФРН, Австрія).

Суб’єкти федерації мають, як правило, особисте громадянство. Характерною формальною ознакою федеративної держави є подвійне громадянство. Подвійне громадянство зафіксовано у конституціях США, ФРН, Австрії.

Так, розділ І і поправка ХІV до Конституції США передбачають, що люди, народжені або натуралізовані у США та підлеглі їх владі, є громадянами США та штатів, де вони проживають.

У конституціях латиноамериканських федерацій (Мексика, Бразилія, Аргентина, Венесуела) закріплюється союзне громадянство та громадянство суб’єктів. Але відносини у галузі громадянства регулюються переважно законами федерації.

У Конституції Австрії (ст. 6 п. 1.) записано, що для кожної землі існує своє громадянство. Головною передумовою громадянства землі є належність до однієї з її общин. З набуттям громадянства землі набувається й громадянство федерації. Кожен громадянин федерації має у будь-якій із земель ті ж права та обов’язки, що й громадяни цієї землі.

Конституція ФРН відносить до компетенції федеральних органів встановлення громадянства федерації (ст. 73 п. 2), а ст. 74 п. 8 встановлення громадянства земель відносить до конкуруючого законодавства. Кожен німець має у кожній землі однакові громадянські права та обов’язки (ст. 33 п. 1). З набуттям федерального громадянства автоматично надається громадянство окремої землі.

Конституція Індії встановлює тільки союзне

громадянство.

Федеральний парламент, як правило, будується за двопалатною схемою. Верхні палати відбивають інтереси суб’єктів федерації. Вони мають різні назви: Сенат (США, Мексика, Бразилія, Канада); Рада штатів (Індія), Федеральна Рада (Австрія), Рада Федерації (Росія). Нижні палати є органами загальносоюзного представництва, вони обираються за територіальними виборчими округами на менш тривалий строк повноважень, ніж верхні палати.

Верхні палати є представниками інтересів суб’єктів федерацій, вони обираються на більш довгий термін, ніж нижні палати. Існують різні способи утворення верхніх палат: перший спосіб полягає у тому, що вони обираються у фіксованому складі, незалежно від кількості населення суб’єктів федерації, площі їхніх територій та інших критеріїв. Так, усі 50 штатів США обирають до Сенату по два сенатори; кожен штат та федеральний округ Мексиканських Сполучених Штатів також обирає по два члени палати сенаторів, а кожен штат Бразилії - по три сенатори; другий спосіб утворення верхніх палат передбачено, наприклад, конституціями Австрії та Індії. Кількість членів Федеральної ради Австрії та Ради штатів в Індії, які обираються відповідно землями та штатами, залежить від кількості населення суб’єктів федерації. Так, найчисленніша за кількістю населення земля Австрії обирає до Федеральної ради 12 представників, а значно більший кількісно Індійський штат - 34 члени до Ради штатів. Менш населені суб’єкти цих федерацій відповідно - 3 та 4 представники. Характерну рису утворення Ради штатів в Індії становить призначення 12 її членів президентом республіки; третій спосіб є притаманним Сенату Канади та бундесрату ФРН. Конституції цих держав встановили різні норми представництва, які залежать від кількості населення провінцій у Канаді та земель у ФРН: від 4 до 24 у Канаді, та від 3 до 6 у ФРН. Сенатори у Канаді призначаються генерал-губернатором, а члени бундесрату призначаються та відкликаються урядами земель; нарешті, останній спосіб - розмежування компетенції між союзом та суб’єктами федерації - має велике значення, оскільки від принципів розподілу такої компетенції залежить правове становище суб’єктів федерації, їх відносини поміж собою та з центром. Ці питання

вирішуються неоднаково у різних федераціях і на різних ступенях їх розвитку. Все залежить не тільки від відносин поміж класами та націями всередині країни, але й від причин, що диктуються міжнародним становищем.

Федерації розрізняються за ступенем централізації або децентралізації влади.

Конституції передбачають розмежування компетенції між центром та державними утвореннями.

Компетенція - це сукупність закріплених у правових нормах повноважень у різних сферах діяльності, розподіл прав між федерацією в цілому та її суб’єктами.

Такий розподіл забезпечується нормативними актами у різний спосіб. Часто компетенція поділяється на такі види: виключну компетенцію федерації (тобто таку, яка виконується тільки союзними органами); виключну компетенцію суб’єктів федерації; сумісну або збіжну компетенцію федерації та її членів; залишкову компетенцію (в Австрії та у ФРН існує поняття “конкуруючої компетенції”, остання являє собою різновид збіжної або сумісної компетенції).

В окремих країнах (у США, Канаді, Латиноамериканській Федерації) існують два види компетенції: виключна компетенція союзу та залишкова компетенція суб’єктів федерації. До виключної компетенції США належить регулювання міжштатної та зовнішньої торгівлі; карбування монет, встановлення стандарту міри та ваги; оголошення війни; призов до військової служби та утримання армії; створення та утримання Військово-Морського Флоту; здійснення зовнішніх відносин; укладання позик від імені США; видання законів для забезпечення цих повноважень (ст. І розд. 8 та ін.). Всі інші питання, що не згадані у цьому перелікові згідно з поправкою Х, стосуються виключної компетенції штатів (проведення виборів, встановлення органів місцевого самоврядування, охорона здоров’я та громадського порядку, прийняття та внесення змін до Конституції штату та його органів влади й управління, ратифікація поправок до Конституції США).

Конституція Індії закріплює такі види компетенції: виключну компетенцію союзу, виключну компетенцію штатів та сумісну компетенцію союзу й штатів.

До виключної компетенції союзу Конституція Індії відносить 97 питань, у тому числі всі питання щодо

організації й здійснення оборони країни; зовнішньої політики (відносини з іноземними державами; дипломатичне, консульське й торгове представництво; участь у міжнародних конференціях; укладання угод з іноземними державами; питання війни та миру; громадянство, натуралізація та іноземні піддані. До них належать також питання щодо залізничних, морських та повітряних шляхів сполучення, засобів зв’язку; грошового обігу; монетарної системи, іноземної валюти, банкової справи, фондових та товарних бірж; розвитку основних галузей промисловості; розвитку та керівництва культурними установами національного значення тощо).

До виключної компетенції штатів належить забезпечення громадського порядку і поліцейська служба; здійснення правосуддя; місцеве самоврядування; охорона здоров’я, освіта (за винятком питань, віднесених до компетенції союзу); засоби зв’язку, а також велике коло питань, що пов’язані з сільським господарством. Проте за умов надзвичайного стану союзний парламент має право приймати рішення з будь-яких питань.

До сумісної компетенції союзу та штатів віднесено: кримінальне право і кримінальний процес; законодавство про шлюб, сім’ю та опіку; значна частина цивільного права і цивільного процесу; законодавство про профспілки, промислові й трудові конфлікти; контроль за цінами.

Питання, що не передбачені жодним з видів компетенції, належать до повноважень штатів.

§ 4. Автономні утворення у зарубіжних державах

У сучасному світі налічується близько двох тисяч великих та малих народів. Серед них більш ніж 320 перевершують мільйонне населення. На планеті немає держави, де разом з основною нацією, яка дала своє ім’я державі, не жили б представники інших націй, народностей або етнічних груп. Одні національні меншості проживають компактно, інші - розсіяні серед основної нації.

Конституції держав з демократичними традиціями проголошують рівність громадян, незалежно від їх

расової та національної належності, а національні меншості, що проживають компактно, є представленими у різних видах автономії. Іноді рівноправність в усіх сферах суспільно-політичного, економічного і культурного життя декларується іншим способом.

Автономія - це внутрішнє самоврядування певної держави, яка відрізняється географічними, історичними, національними або іншими особливостями. Автономія є притаманною як унітарним (Італія, Іспанія, Великобританія, Данія, КНР, Португалія, Фінляндія тощо), так і федеративним (Індія, Росія) державам.

За характером автономія буває національно-територіальною та адміністративно-територіальною.

До національно-територіальної автономії належать союзні території й автономні округи в Індії, автономія для німецького населення в Італії (область Трентіно-Альто-Адидже), в Іспанії (Країна Басків, Каталонія, Галісія тощо), Аландські острови у Фінляндії (заселені шведами), Гренландія у Данії (заселена ескімосами). У КНР утворено декілька видів національно-територіальної автономії.

Адміністративно-територіальна автономія утворюється з урахуванням історичних, географічних, господарських та інших умов стосовно різних частин держави, наприклад, Азорські острови та острови Мадейри (Португалія); Шотландія та Північна Ірландія (Великобританія).

Адміністративно-територіальна автономія має більше прав, ніж звичайна адміністративна одиниця. Правове становище автономних утворень закріплено у конституціях, а також в окремих статутах (положеннях про національно-територіальну автономію).

Згідно з Конституцією Італії республіка розподіляється на області, які користуються широкою децентралізацією у межах єдиної і неподільної республіки. Серед двадцяти областей існує п’ять (Сіцілія, Сардінія та ін.) областей, що були утворені у декількох районах для компактно проживаючих етнічних меншостей. Якщо правове становище п’ятнадцяти звичайних областей регулюється конституцією й нормативними актами уряду, однаковими для всіх областей, то устрій п’яти національних областей регулюється спеціальними статутами, що були прийняті у формі конституційних законів.

Так, згідно з Конституційним законом про спеціальний статут область Трентіно-Альто-Адидже має такі органи: обласну раду, яка обирається на загальних виборах за пропорційною системою на п’ять років, обласну джунту та її голову (виконавчий орган). Склад обласної ради повинен відповідати тим мовним групам, які представлені у раді області. Заступники голови належать відповідно до італомовної та до німецькомовної груп.

Обласну раду може бути розпущено, якщо вона чинить дії, що суперечать конституції, або серйозно порушує закони.

Нормативні акти забезпечують їй значні повноваження з питань управління місцевими справами (охорона громадського порядку, організація місцевих органів, економіка, туризм, керівництво благодійними закладами та органами охорони здоров’я, ремісниче та професійне навчання, допомога школі, транспортні засоби тощо). Виконуючи свої функції, обласна рада приймає закони за умов, що останні не перешкоджають національним інтересам інших областей. Закони оприлюднюються за згодою уряду. Спори стосовно таких законів вирішує Конституційний Суд.

Національна проблема в Іспанії є однією з найскладніших. Країна має десять великих автономних одиниць, серед яких Каталонія (6 млн. населення), Країна Басків (2 млн.), Галісія, Андалусія та Балеарські острови. Цим одиницям надано статусу національної автономії. Країна Басків, до якої входять три провінції, вперше отримала автономію ще у 1425 р., Каталонія - у 1914 р. За режиму Франко автономію було скасовано.

Конституція Іспанії 1978 р. відновила автономію для кількох регіонів. Правовий статус регіональних автономних одиниць регулюється Загальним положенням до конституції (ст. 2 ч. 8 гл. 1 - 3) та органічними законами 1979 р. про статут автономії Каталонії і про статут автономії Країни Басків.

Інші регіональні автономні утворення також мають свої статути. Конституція (ст. 2) заснована на непорушній єдності іспанської нації, єдиної й неподільної для всіх іспанців. Вона також визнає й гарантує право

на автономію для національностей та регіонів, їх складових частин, а також відносини солідарності між ними.

Право клопотання про утворення автономії належить Зборам представників провінції або кожного з островів. Вони мають розробляти статути. Статут про автономію затверджується Генеральними кортесами. Регіональні об’єднання мають свої органи самоврядування: законодавчу асамблею, яка обирається загальними виборами та урядову раду, яка здійснює виконавчі й адміністративні функції. Голова, що її очолює, призначається королем за поданням законодавчої асамблеї. Статут регулює питання про компетенцію автономного утворення.

КНР - багатонаціональна держава. Крім основної нації - китайців (хань) - у країні проживає близько 60 національних меншостей, серед яких найбільш чисельними є чжуани (14 млн.), уйгури (6 млн.), дунгани, тібетці, монголи (по 4 млн. кожна меншість), мяо (близько 5 млн.), корейці (2 млн.) та ін. Загальна кількість некитайських народів становить понад 120 млн. чоловік - 10 % всього населення країни. Національні меншості розселені переважно на околицях, на великій площі, що складає 60% усієї території країни.

Конституція КНР проголошує рівноправність усіх національностей, гарантує їм законні права та свободи, охороняє їхні права, забороняє дискримінацію, пригноблення будь-якої національності та дії, що спрямовані на підрив єдності поміж національностями та їх розбрат.

У регіонах компактного проживання національних меншостей здійснюється національна автономія, створюються органи самоврядування.

Залежно від чисельності населення національної меншості та площі території, яку вона займає, ступеня громадсько-політичного, економічного та культурного розвитку створено 159 автономних одиниць різного рівня. Серед них п’ять найбільших автономних райони (Тібет, Внутрішня Монголія, Сидзян-Уйгурський тощо), декілька десятків автономних округів та автономних повітів. Національні автономні райони існують як невід’ємна складова частина КНР.

Конституція КНР (розд. 6) та закон про національ-

ну районну автономію 1984 р. закріплюють правове становище автономних одиниць. Органами самоврядування у районах національної автономії є збори народних представників та народний уряд. Вони виконують повноваження місцевих органів влади, а також користуються правом на самоврядування у межах компетенції, встановленої конституцією, законом про національну районну автономію та іншими законами. Організація та порядок діяльності органів самоврядування у районах національної автономії зафіксовані Положенням про автономію.

Органи самоврядування у районах національної автономії мають право розпоряджатися фінансами на місцях, планувати господарське будівництво місцевого значення, керують справами освіти, науки, культури, охорони здоров’я, фізичної культури та спорту, охороняють пам’ятники культури, мають право формувати (з санкції уряду республіки) загони громад-ської безпеки для охорони порядку. У межах своєї компе-тенції органи самоврядування приймають постанови.

Глава 8. ВИБОРИ І РЕФЕРЕНДУМ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ

§ 1. Вибори: поняття, соціальне призначення та політична роль. Конституційно-правове регулювання

Одним із елементів демократії є вибори до різного роду центральних і місцевих представницьких установ. Ці установи створюються правоздатними громадянами шляхом голосування за кандидатів, яких висувають відповідно до встановлених законом правил. У зарубіжних країнах існують й інші органи, що також обираються або населенням країни, або населенням суб’єктів федерації чи адміністративно-територіальних одиниць. В усіх цих випадках проводяться загальні, федеральні, місцеві та інші вибори, які являють собою масові політичні кампанії.

Вибори - це процедура обрання представників влади, коли певна група людей (виборців) висуває зі сво-

го оточення одного або декількох членів для виконання будь-яких громадських функцій.

Питома вага і значення виборів у політичному житті різних країн неоднакові. Так, у Великобританії обираються тільки нижня палата парламенту (палата громад) і місцеві органи (ради адміністративних графств, міст-графств, муніципальних і немуніципальних міст і парафій). У Франції коло виборних органів дещо ширше. Там обираються глава держави, дві палати парламенту і органи місцевого самоврядування. У Болгарії шляхом всенародного голосування обираються президент, Великі Народні збори (спеціальний установчий орган), Народні збори (парламент), а також органи самоврядування (ради громад) і органи виконавчої влади у громадах (кмети). Значна кількість органів і посадових осіб обираються у США.

Однак вирішальне значення має не кількість виборчих кампаній, а сутність виборів. Вибори певною мірою відбивають перебіг політичної боротьби між різними спільностями людей у конкретній країні, виразниками інтересів яких є політичні партії, суспільні рухи, національні політичні асоціації тощо. У ході виборів вони мають можливість виступати з власними вимогами та боротися за свої політичні цілі. Найбільш гострою і послідовною є виборча боротьба, в якій беруть участь сильні та впливові партії з досить високою свідомістю народних мас. При цьому у виборців з’являється справжня альтернатива вибору: або голосувати за партії, які з різними модифікаціями виступають за збереження економічного і політичного статус-кво, або голосувати за реформістські (революційні) партії, що вимагають докорінних змін існуючого ладу. Революційна боротьба партій у ході виборів велася, наприклад, в Індії, Угорщині, у Португалії, Польщі, Болгарії, Чехословаччині (у недавньому минулому і в інших країнах). Там, де згадані умови відсутні, вибори перетворюються на фікцію (Куба, КНДР, В’єтнам, КНР, ОАЕ та ін.).

Вибори у переважній більшості сучасних зарубіжних держав відбивають складні процеси у політичній системі суспільства.

Вибори державних органів і посадових осіб громадянами (підданими) - найбільш поширена форма безпосередньої демократії. Хоча остаточно вони знаходять

вияв в акті голосування, зміст даного інституту, як і його безпосередньо демократична сутність, цим не вичерпуються. Вибори охоплюють цілий процес, який називається виборчою кампанією, що починається від призначення дати і включає всі стадії підготовки до них: утворення виборчих округів, дільниць для голосування, складання або перевірка списків виборців, формування виборних органів, голосування та визначення його результатів. Порядок виборів, тобто система політичних суспільних відносин, пов’язаних з виборами, називається виборчою системою, а система правових норм, якими регулюються вибори - виборчим правом. Поряд із цим значенням термін “виборче право” має й інше, а саме: право громадянина (підданого) обирати (право голосу, активне виборче право) і право бути обраним до державних органів, посадовою особою (пасивне виборче право).

Основні принципи виборчої системи і виборчого права (в обох значеннях) закріплюються у конституціях, а докладно виборча кампанія регулюється чинним законодавством (виборчими законами, законами про вибори тощо).

Ступінь урегульованості виборчої системи і виборчого права чинним законодавством та кількість виборчих законів у різних країнах неоднакові. Наприклад, у Швеції діє один акт - “Закон про вибори” 1972 р., який детально врегулював увесь виборчий процес у країні. У КНР прийнято декілька актів, регулюючих порядок проведення виборів до вищих і місцевих представницьких установ. Це Закон про вибори до Всекитайських зборів народних представників (до парламенту) і місцеві представницькі органи, Закон про організацію Всекитайських зборів народних представників, Постанова про порядок проведення виборів депутатів від армії до вищих і місцевих представницьких установ та ін. Всі згадані акти були прийняті у 1982 р.

§ 2. Виборче право та його основні принципи

В об’єктивному розумінні термін “виборче право” - це сукупність правових норм, якими регулюються

вибори у конкретній країні (право одержання голосу, участі у виборах, оскарження результатів і порушень на виборах).

У суб’єктивному сенсі виборче право складається з активного і пасивного. Активне виборче право (право голосу) - це право громадянина (підданого) стати активним учасником державно-правових відносин, які виникають при проведенні виборів, референдумів, при реалізації права відкликання депутатів у тих країнах, де відкликання передбачено. Це означає, що право голосу використовується під час голосування на виборах державних самоврядувальних органів, посадових осіб, на референдумах і публічних зборах. Пасивне виборче право, право бути обраним, обиратися до виборних органів держави і самоврядування або на виборні посади передбачає можливість висувати свою кандидатуру чи давати згоду на висунення. Сюди ж належить право бути зареєстрованим як кандидат, проводити передвиборну пропаганду, агітацію, працювати у виборчих округах.

Принципи виборчого права. Під принципами виборчого права слід розуміти основоположні ідеї, які концентрують у собі соціально-політичні умови виборів і виступають як загальнообов’язкові безперечні нормативні вимоги. Принципи виборчого права закладені у природі суспільного устрою тієї чи іншої держави і виконують функцію загальнонормативного орієнтира. Вони офіційно закріплюються, як правило, у конституціях відповідних держав і виборчих законах.

Традиційно у вітчизняному законодавстві та практиці його застосування, а також у більшості зарубіжних країн як вихідні принципи виборчого права проголошуються загальність виборів, рівність, пряма чи непряма участь виборців у формуванні представницьких органів та в обранні посадових осіб, таємне голосування. Наприклад, ст. 10 Конституції Болгарії 1991 р. проголошує, що “вибори, загальнонаціональні і місцеві референдуми проводяться на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні”. Ці ж принципи закріплені також у Конституції Франції. Стаття 3 ч. 2 проголошує, що голосування може бути прямим чи непрямим відповідно до умов, передбачених законодавством, і що воно (голосування) завжди є загальним, рівним і таємним.

У тексті Конституції Португалії виділяється спеціальна ст. 116 за назвою “Загальні принципи виборчого права”. У ній закріплюються такі загальні нормативні установлення: посадові особи органів верховної влади, органів влади автономних областей і місцевих органів призначаються в результаті виборів, які проводяться періодично, на основі прямого виборчого права при таємному голосуванні.

Принцип загальності суб’єктивного виборчого права у багатьох зарубіжних країнах обмежується цензами. Це установлені конституцією чи виборчим законом вимоги, яким повинна відповідати фізична особа, щоб мати активне і пасивне виборче право. Найпоширенішими серед них є віковий ценз і ценз осілості.

Надання пасивного виборчого права пов’язано з цілою низкою більш жорстких обмежень. Для кандидатів на виборні посади майже повсюдно встановлюється більш високий віковий ценз (23 - 25 років - у нижню палату, 30 - 40 - у верхню). Для кандидатів на пост глави держави у США - 35 років (ст. ІІ розд. 1), у Болгарії - 40 років (ст. 93 п. 2 Конституції). У Китаї для кандидата на посаду глави КНР віковий ценз установлено Конституцією - 45 років. Щоб надати пасивного виборчого права, значно частіше застосовується ценз осілості, який має звичайно більш жорсткий характер. До кандидатів ставиться ряд додаткових вимог: забороняється обіймати визначені посади, кандидати повинні сповідувати певну релігію та ін. Наприклад, у ст. 56 Конституції Греції зазначається, що особи, які займають оплачувані посади у державних органах, Збройних Силах, в органах безпеки, а також службовці місцевих органів управління та ін. “не можуть висуватися кандидатами і бути обраними депутатами, якщо вони не підуть у відставку до свого висунення. Відставка вважається дійсною, коли вона викладена на письмі”.

Крім того, до кандидатів інколи ставляться підвищені вимоги, щодо їх моральних якостей.

З принципом загальності виборчого права пов’язана проблема абсентеїзму - ухилення від участі у голосуванні. Вона досить гостра як в Україні, так і у багатьох зарубіжних державах. Наприклад, у США та в Японії абсентеїзм нерідко перевищує 50 % чисельності зареєстрованих виборців. Абсентеїзм майже відсутній в

Італії, де запроваджено обов’язкове голосування (ст. 48 Конституції), в Австралії та Австрії, де встановлені відповідно адміністративна та кримінальна відповідальність за абсентеїзм. Абсентеїзм практично відсутній у країнах тоталітарного політичного режиму з відомих причин (КНДР, Куба, В’єтнам, КНР, Лаос та ін.).

Абсентеїзм як форму політичної поведінки виборців не можна не враховувати, оцінюючи підсумки голосування. Цілком справедливо зазначає В.В. Маклаков, що показник пасивного ставлення до голосування як до масової політичної кампанії не може оцінюватися тільки негативно [7, с. 20]. Безперечно, високий рівень абсентеїзму призводить до обрання представницьких установ меншою частиною виборного корпусу, в той час, як обрані органи, висловлюючи волю меншості, будуть поширювати свою владу на всіх виборців. Водночас можливий і позитивний абсентеїзм, коли неучасть у виборах є формою виявлення протесту або ставлення до запропонованих реформ чи до осіб, які обираються.

Принцип виборчого права також випливає з демократичної сутності суспільного ладу, тому що є одним із конкретних проявів більш загального принципу рівноправності громадян. Рівність виборчого права означає для громадян однакову можливість впливати на результати виборів. Вона досягається, по-перше, наданням кожному виборцю одного голосу і, по-друге, вимогою організації виборчих округів, однакових за кількістю жителів, щодо виборів до кожного представницького органу (палати).

Перша вимога рівності на цей час реально забезпечується в усіх зарубіжних країнах. На практиці у деяких із них відбувається порушення принципу рівності виборчого права, його другої складової частини, яке передбачається виборчим законодавством. Так, у Китаї норми представництва при обранні депутатів до Всекитайських зборів народних представників (до парламенту) повинні встановлюватися таким чином, щоб “кількість сільських жителів, яка припадає на одного депутата, була у вісім разів більше кількості міських жителів, висунутих одним депутатом” (Закон про вибори до Всекитайських зборів народних представників 1982 р. ст. 14). Аналогічний принцип формування виборчих округів застосовується у В’єтнамі.

У виборчому процесі зарубіжних країн досить часто порушується рівність виборчого права навмисним створенням виборчих округів, які надають переваги будь-якій політичній партії (“виборча геометрія”).

Здійснення виборчого права може бути прямим (прямі вибори) і непрямим. Прямі вибори передбачають те, що виборець безпосередньо віддає свій голос за конкретного кандидата чи за список кандидатів. Виборці самі обирають своїх представників або партійний список. За сучасного періоду у більшості зарубіжних країн однопалатні парламенти і нижні палати двопалатних парламентів обираються прямим способом. Непрямі вибори поділяються на посередні та багатоступеневі.

Під час посередніх виборів воля виборця опосередковується спеціальною виборчою колегією (колегія виборщиків), яка створюється тільки з цією метою. Наприклад, посереднім способом обираються президенти США і Фінляндії. Колегія виборщиків обирається прямим способом виборцями тільки для обрання президента, після чого розпускається.

При багатоступеневих виборах воля виборців опосередковується не особливою, тільки для даного випадку створюваною колегією, а постійно діючою представницькою установою, для якої обрання іншого органу чи посадової особи є лише одним із повноважень, що входять до його компетенції. Якщо воля виборців опосередковується двічі, то вибори будуть триступеневими, тричі - чотириступеневими і т. ін.

За умов демократії прямі вибори є демократичнішими, ніж посередні та багатоступеневі, бо при останніх склад представницьких органів не відображає дійсного співвідношення сил між партіями, які борються.

Принцип таємного голосування покликаний забезпечити виборцеві повну свободу волевиявлення на виборах. Тому конституції всіх без виключення зарубіжних країн проголошують цей принцип.

§ 3. Виборчий процес, його основні стадії.

Гарантії законності виборчих дій

Вибори у зарубіжних країнах становлять цілий процес, який починається з призначення дати виборів, включає всі стадії підготовки до них, голосування та визначення його результатів.

За характером органу, який обирається, вибори поділяються на президентські, парламентські, муніципальні та ін. За видами (з причин, що їх обумовлюють) вибори бувають чергові, які проводяться після закінчення терміну повноважень виборного органу, позачергові, що проводяться внаслідок дострокового припинення виборним органом своєї діяльності (достроковий розпуск парламенту, смерть чи вихід у відставку президента країни) та додаткові, що проводяться для поповнення представницької установи (через вибуття з неї одного або декількох членів).

Час проведення виборів до органів державної влади є дуже важливим питанням. Він установлюється конституцією країни (вибори до парламенту) та виборчими законами (обрання інших представництв). У країнах, де відсутній інститут парламентської відповідальності (президентські республіки), глава держави звичайно не має права розпуску парламенту. Тому парламентські вибори в них проводяться в чітко встановлені терміни або проміжки часу. Наприклад, у США в перший вівторок після першого понеділка листопада кожного парного року переобирається повністю весь склад палати представників і третина Сенату.

У парламентарних республіках і парламентарних монархіях проводяться позачергові вибори. У таких країнах (наприклад, Англія, Японія, Франція, Італія, Болгарія, Польща, Росія та ін.) терміни проведення парламентських виборів можуть змінюватися залежно від політичної ситуації.

Вибори президентів та інших виборних посад проводяться також у зазначені терміни, а позачергові вибори їх проводяться у разі звільнення з посади, відставки або смерті.

Звичайно вибори оголошуються актом (указом) глави держави. Наприклад, у Бельгії - указом короля, в

Італії та у Болгарії - указом президента. В окремих країнах ця функція належить урядові (Франція). Конкретний термін проведення виборів або встановлюється конституцією, або зазначається в акті. З цього моменту у країні починається виборча кампанія.

Вибори проводяться по виборчих округах. Саме на території округу розгортається виборча кампанія, висуваються кандидати, діють політичні партії та органи по виборах, визначаються результати голосування.

Створюються виборчі округи звичайно на основі закону, інколи - за рішенням органів виконавчої влади. Наприклад, у Швеції під час виборів до Ригсдагу (парламенту) 28 виборчих округів та їх назви установлюються Законом про вибори 1972 р. (у редакції 1975 і 1977 років). Поділ на виборчі округи і визначення їхніх меж здійснюються Зборами провінції (Ландстинглена). “Рішення Ландстингу оскарженню не підлягає” (§ 7 Закону). У Франції поділ на виборчі округи визначається міністерством внутрішніх справ і затверджується парламентом. Відповідно до ст. 87 Конституції КНДР всі питання, пов’язані з організацією виборів до парламенту країни (Верховні народні збори), у тому числі й утворення виборчих округів, вирішує Постійна рада парламенту. Якщо від округу обирається один депутат, то такий округ називається однойменним (одномандатним, уніномінальним), а коли декілька депутатів - багатойменним (багатомандатним, поліномінальним). В окремих випадках під час виборів до парламенту вся країна перетворюється в єдиний виборчий округ. Такий порядок, наприклад, застосовується під час обрання однопалатного парламенту (кнесету) Ізраїлю.

Законодавство зарубіжних країн установлює певні вимоги, створюючи виборчі округи: необхідно, щоб була однакова кількість виборців або населення на округ, щоб округ знаходився у визначених адміністративних межах та ін. Наприклад, виборчий закон ФРН містить такі вимоги: а) повинні зберігатися межі земель; б) розбіжність між середньою кількістю населення, яка передбачається по одному округу, та його реальною чисельністю не повинна перевищувати 33 %; в) за можливості необхідно дотримувати межі місцевого територіального поділу. У виборчому законі Куби (ст. 34) зазначається, що “виборчі

округи повинні бути за можливості однаковими”.

Виборчі округи звичайно поділяються на виборчі дільниці - територіальні одиниці, які обслуговуються одним пунктом для голосування. Законодавство передбачає не тільки можливість створення на території округу дільниць, але й приблизну кількість виборців, які обслуговуються однією дільницею. Наприклад, виборчий закон Швеції (§ 3) передбачає, що кожний виборчий округ “повинен створювати одну або декілька виборчих дільниць. Виборчій дільниці належить охоплювати 1200 - 1500 громадян, які мають право голосу. Лише у виключних випадках виборча дільниця може охоплювати більше 1800 або менше 300 громадян, що мають право голосу”.

Практична організація і проведення виборів у зарубіжних країнах покладаються на виборні органи у центрі та на місцях. Система і структура цих органів у різних країнах неоднакові.

Однією з важливих стадій виборчого процесу є реєстрація виборців і кандидатів на виборні посади, яка полягає у тому, щоб занести їх імена до списку. Реєстрація виборців у деяких країнах має державний характер. Вона запроваджується у ФРН, Швеції, Болгарії, Китаї, Росії, на Кубі та в інших країнах, де ведеться облік переміщення населення і в розпорядженні державних органів є відомості про осіб, які проживають на їх територіях. Наприклад, відповідно до ст. 37 виборчого закону Куби у п’ятнадцятиденний термін після опублікування акта про призначення виборів паспортисти складають побудований за одиницями первинного паспортного контролю список жителів, які знаходяться на даній територіальній одиниці та мають право голосу. Паспортисти подають списки до муніципальних виборчих комітетів для ознайомлення. У Швеції список складається щорічно для кожної виборчої дільниці місцевим податковим управлінням (ст. 1 Закону про вибори). В установлені законом терміни списки подаються виборцям для ознайомлення. Така система складання списків та реєстрації виборців називається періодичною. У багатьох країнах ці стадії виборчого процесу мають постійний характер. За такої системи виборець, який зареєструвався один раз, більше не повинен з’являтися для реєстрації. Виправлення у списках відбуваються у

100

випадку смерті, зміни прізвища або місця проживання за заявою самих виборців чи їх близьких. Це часто спричиняє суттєві зміни фактичної кількості виборців округу, а також перекручення результатів виборів. Така практика складання списків та реєстрації виборців застосовується у США.

Виборчий список є одним з важливих документів, тому що визначає коло активних учасників виборчого процесу - громадян країни, які мають право голосу. Законодавство всіх країн установлює вимоги щодо складання списків виборців: періодичність складання, реквізити, терміни їх подання виборцям для ознайомлення, коло суб’єктів, відповідальних за ці дії.

Висуванням кандидатів у депутати та на посади, що обираються, здійснюється різними способами: 1) висунення виборцями; 2) самовисунення з підтримкою виборців, при цьому кількість підписів виборців округу у заяві кандидата може бути різною (від трьох у Китаї, п’яти в Англії до п’ятисот у Данії); 3) самовисунення, яке не потребує підтримки виборців (особисте висунення), наприклад, під час виборів до Національних зборів Франції, Державної Думи Росії; 4) висунення, що здійснюється політичними партіями (наприклад, при виборах до парламенту в Австрії, Болгарії, Угорщині, Польщі, Італії, Фінляндії, Росії, Японії тощо); 5) висунення кандидатів громадськими організаціями і трудовими колективами (здійснюється у Китаї, В’єтнамі, Росії, на Кубі); 6) висунення кандидатів за особливою процедурою “праймериз”, яке проводиться у такому ж порядку, як і самі вибори (ця процедура відома як “первинні вибори” і застосовується у США та деяких інших країнах).

За звичаєм, незалежно від установленого формально-юридичного порядку, висування кандидатів у зарубіжних країнах здійснюється найчастіше політичними партіями (центральними або місцевими їх організаціями). Це зумовлено і деякими особливостями виборів, наприклад, обов’язковість партій висувати кандидатів за списком. Партія установлює й черговість кандидатів у списку, що дуже важливо для визначення результатів голосування за пропорційною виборчою системою.

У багатьох зарубіжних країнах для висунення кандидатів потребується віддавати у заставу певної суми грошей перед реєстрацією кандидатів політичними

101

партіями. У деяких країнах застава не повертається, якщо кандидат не набрав у окрузі установлену законом необхідну кількість голосів, наприклад, у Франції - 5 %, в Австралії - 4 %. Аналогічна практика існує у Бельгії, в Японії та інших країнах.

Завершальною стадією виборчого процесу є голосування - вільне волевиявлення виборців. У більшості зарубіжних країн голосування є таємним.

Виборче законодавство має спеціальні розділи про загальні положення щодо голосування, в яких визначено процедури голосування на виборчій дільниці, можливості голосування поштою, за домовленістю, у представництві за кордоном, на судні тощо.

Важливим є питання щодо фінансування виборчих кампаній, які не всюди і не повністю проводяться за рахунок держави. Партії і кандидати витрачають свої кошти для проведення мітингів, зборів, видання плакатів, листівок, оплачують роботу журналістів та ін.

Законність виборчих дій забезпечується цілою системою гарантій. Під гарантіями виборчого процесу слід розуміти усталені і закріплені у нормах права умови та засоби, які забезпечують його ефективність. За суб’єктами виборчого процесу всі гарантії можна класифікувати так: а) гарантії виборців; б) гарантії посадових осіб виборчих органів; в) гарантії кандидатів у депутати та на виборні посади.

§ 4. Виборчі системи

Залежно від способу визначення результатів голосування виборчі системи поділяються на мажоритарні та пропорційні.

Виборчі системи, в основу визначення результатів голосування яких покладено принцип більшості, називаються мажоритарними. За правилами мажоритарної виборчої системи обраними по виборчому окрузі вважається той кандидат чи список кандидатів, які одержали установлену більшість голосів. Розрізняють три основні різновиди мажоритарної системи: абсолютної, відносної та кваліфікованої більшості.

102

Відповідно до мажоритарної системи абсолютної більшості для обрання особи необхідна абсолютна більшість поданих по округу голосів (50% + 1). Наприклад, в окрузі балотуються чотири кандидати (А, Б, В, Г) до парламенту; 16000 поданих за них голосів розподілилися так: А - 4000, Б - 3000, В - 8100, Г - 900 голосів. Обраним буде кандидат В, який набрав 8100 голосів, тобто абсолютну більшість.

Мажоритарна виборча система має ряд недоліків. Перший полягає у тому, що голоси, подані за кандидатів, які зазнали поразки, пропадають. У наведеному прикладі кандидат В після обрання буде представляти 8100 виборців, що проголосували за нього. Голоси, які були подані за кандидатів А, Б і Г (7900 голосів), стають недійсними, і виборці, що проголосували за цих кандидатів, своїх представників у парламенті не матимуть. Другий недолік цієї системи - у тому, що вона вигідна лише для великих партій. Третій недолік даної системи полягає у тому, що вона нерезультативна. У випадку, якщо жоден кандидат не одержить абсолютної більшості голосів або декілька кандидатів наберуть однакову їх кількість, то питання про те, який депутат буде мати мандат, не вирішиться. Щоб уникнути цього та зробити систему результативною, удаються до різних способів. Одним із них є перебалотування. З числа кандидатів, які раніше балотувалися, до нового бюлетеня вносяться прізвища двох із них, що набрали найбільшу кількість голосів. Обраним вважатиметься кандидат, який одержав при перебалотуванні абсолютну кількість голосів. Якщо ж ні той, ні інший кандидат не одержав цієї кількості або обидва суперники набрали однакову кількість голосів, то питання про обрання вирішується жеребкуванням або ж обраним вважається кандидат, старший за віком.

Інколи проводять другий, третій і т. ін. тури голосування, допускаючи блокування кандидатів і списків до того часу, поки результати виборів не визначаться. У деяких країнах у другому турі результати визначають за мажоритарною системою відносної більшості. Такий порядок існує при виборах президента у Франції, Болгарії, Польщі, а також під час виборів депутатів до Національних зборів В’єтнаму, Народних зборів усіх ступенів у Китаї (Закон про вибори, ст. 38) та ін.

За мажоритарною системою відносної більшості

103

(вона ще менш демократична) обраним вважається той кандидат (чи список кандидатів), який набрав голосів більше, ніж кожний з його суперників окремо, якщо навіть ця більшість була менше половини. Мажоритарна система відносної більшості завжди результативна, тому що хто-небудь із кандидатів завжди одержить відносну більшість. Якщо декілька кандидатів набрали однакову кількість голосів, то питання щодо обрання вирішується жеребкуванням або ж у порядку старшинства. Коли у країні діє дана система, парламент звичайно має усталену більшість, що забезпечує стабільність уряду. Але ця стабільність штучна, що відкрито спотворює волю виборців. Мажоритарна система відносної більшості поширена у США, в Англії, Індії та інших країнах.

Звичайно за мажоритарною системою відносної більшості вибори проводяться по уніномінальних округах. У тому випадку, коли в окрузі було висунуто тільки одного кандидата, то голосування взагалі не проводиться, тому що для його обрання досить одного голосу (кандидат може проголосувати сам за себе).

Якщо ж вибори проводяться згідно з цією системою по поліномінальних округах, то голосування ще більше заходить у суперечність з його результатами.

Сутність мажоритарної системи кваліфікованої більшості полягає у тому, що при визначенні результатів голосування обраним вважається кандидат, що набрав таку кількість голосів від виборчого корпусу округу, яка водночас перевершує кількість голосів кандидата будь-якої іншої партії і наперед установлену чисельність або дорівнює їй (наприклад, 3/5, 2/3, 40 %, 30 % і т. ін.). У даному випадку більшість можна назвати абсолютно кваліфікованою (більше половини) і відносно кваліфікованою (40 %, 35 %).

Більш прогресивною та демократичною є пропорційна система. Вона застосовується під час формування парламентів у багатьох країнах: Португалії, Фінляндії, Швейцарії, Швеції, Італії, Австралії, Австрії, Норвегії, Бельгії, Болгарії та ін.

За цією системою мандати по кожному виборчому округові розподіляються відповідно (пропорційно) до кількості голосів, поданих за кожний список. Вибори, які проводяться за пропорційною системою, є суто партійними. Кожна партія висуває свій список кандидатів на виборні

104

посади. Виборець голосує за список своєї партії цілком, хоча у деяких випадках йому надається можливість виявити своє ставлення до кандидатів у самому списку. За пропорційною системою передбачається створення великих округів, від кожного з яких обирається декілька депутатів. Чим більші округи, тим виразніше проявляються переваги пропорціоналізму.

Пропорційний розподіл місць може здійснюватися як на основі методу виборчої квоти (виборчого метра), що являє собою частку від ділення кількості поданих голосів на число належних для конкретного округу мандатів, так і на основі інших методів. Квота може визначатися як для кожного округу окремо, так і для всієї країни в цілому.

Найпростіший спосіб визначення квоти - ділення загального числа поданих по конкретному округу голосів на кількість мандатів, що підлягають розподілу.

Розподіл мандатів між партіями в окрузі здійснюється діленням кількості одержаних ними голосів на квоту. Скільки разів квота уміститься у кількості одержаних партією голосів, стільки мандатів і отримає остання. Решта мандатів передається партіям, що мають найбільшу кількість голосів, яка утворилася після першого ділення - “метод найбільшого залишку”. Застосовуються також інші методи.

Розподіл мандатів внутріпартійного списку відбувається за двома правилами. Перше - це правило “зв’язаних (“жорстких”) списків”. Сутність його полягає у тому, що порядок розташування кандидатів у списку визначається самою партією. Виборець голосує за весь список. Якщо партія набрала одну квоту або дві, то обраними будуть відповідно перший за списком кандидат або перший і другий. Кандидати, що в кінці списку, мають дуже мало шансів на обрання.

Друге правило - правило “вільних (“гнучких”) списків” - ліквідує цей недолік. Воно надає виборцю можливості виявити своє ставлення до кандидатів, проставивши проти їх прізвищ цифрами (чи іншим способом) свої преференції, тобто позначити, кого він бажає бачити обраним у першу чергу, у другу і т. ін. Це правило діє у Швеції, Швейцарії, в Італії та інших країнах.

Як за мажоритарною, так і за пропорційною системами ряд зарубіжних країн застосовує панашажуван-

105

ня, тобто надання виборцю права голосувати за кандидатів різних партійних списків. За панашажування виборцю надається декілька голосів відповідно до кількості вакансій, що підлягають заміщенню. Панашажування створює умови для різного роду залаштункових махінацій.

Іншим способом порушення пропорційності у деяких країнах (наприклад, Швеція, Швейцарія, ФРН, Чехія, Ізраїль тощо) є запровадження “загороджувального пункту”. Це така вимога, згідно з якою у розподілі мандатів за пропорційною виборчою системою беруть участь тільки ті політичні партії, які набрали установлену законом кількість голосів, наприклад, не менше п’яти відсотків голосів у ФРН, трьох - у Чехії і т. ін.

Пропорційна виборча система може застосовуватися разом з мажоритарною. Такі виборчі системи називаються змішаними.

§ 5. Референдум у зарубіжних країнах

Референдум є інститутом безпосередньої (прямої) демократії. Але ступінь його реального демократизму залежить від політичного режиму у країні, від існуючих політичних обставин та умов, за яких референдум проводиться. Референдум - це голосування виборців з будь-якого важливого питання державного життя у країні. Питання, пов’язані з призначенням та проведенням референдуму, у багатьох країнах регулюються їх конституціями, законами про вибори чи спеціальними законами про референдум.

Процедура референдуму дуже схожа на процедуру виборів: і у виборах, і у референдумі беруть участь виборці. Ці процедури мають також відмінності. По-перше, вони відрізняються за об’єктом волевиявлення виборців. Під час виборів таким об’єктом є людина (кандидат у депутати чи на виборну посаду). При референдумі об’єктом волевиявлення є не людина (кандидат), а певне питання, з якого проводиться референдум, - конституція, поправка до конституції, закон, законопроект, будь-яка проблема, що стосується міжнародного статусу відповідної держави, або внутрішньополітична проблема. По-друге, процедури ви-

106

борів та референдуму відрізняються за способом визначення результатів голосування. При виборах вони можуть визначатися як за мажоритарною, так і пропорційною системами, а при референдумі - тільки за мажоритарною системою.

Суб’єктами ініціативи проведення референдуму є глава держави, парламент, уряд, органи місцевих влад (місцеві референдуми). Ініціативу проведення референдуму можуть виявляти також і виборці. Необхідна їх кількість і вся процедура такої ініціативи установлюються законом.

У конституційному законодавстві та практиці його здійснення існує багато форм і видів референдуму.

Своєрідним різновидом референдуму є плебісцит, тобто безпосереднє прийняття народом шляхом голосування будь-якого державного рішення про політичну до-лю своєї країни чи територію, на якій він проживає. Між референдумом і плебісцитом немає формальної юридичної різниці.

Глава 9. ФОРМИ ПРАВЛІННЯ

§ 1. Поняття форми правління

Під формою правління розуміють структуру, правове становище і співвідношення вищих органів державної влади. Сама по собі форма правління у такому розумінні не може дати вичерпної відповіді на те, як реально здійснюється політична влада у країні, які її методи, засоби і результати в цілому. Тому неодноразово робились спроби поповнити поняття “форма правління” іншими елементами, наприклад, розглядати відносини між органами влади і населенням тощо. Взагалі, це сприяє виявленню сутності державного правління, однак відводить від вузького розуміння форми правління і розкриває механізм державної влади. Отже, треба мати на увазі, що форму правління можна розуміти у вузькому сенсі або ж давати поширене тлумачення.

Форма правління, що існує у конкретній державі, залежить від організації верховної державної влади, певніше, від визначення правового становища глави держави. Розбіжності між двома основними формами правління, що властиві зарубіжним країнам - монархією і

107

республікою - визначаються тим, хто стоїть на чолі держави, монарх чи президент. Демократизм або реакційність, агресивність або миролюбність, централізація або децентралізація, ступінь злиття правлячої партії з державним апаратом, політичний режим та інші чинники не знаходяться у прямій залежності від форми правління. Разом з тим форма правління має істотне значення, тому що впливає на структуру державного апарату і характер взаємовідносин між його окремими ланками.

§ 2. Монархія

Монархія є формою правління, яка характеризується тим, що влада глави держави (монарха) не вважається похідною від будь-якої іншої влади, органу або виборців. Монарх править за власним правом спорідненості чи спадщини, юридично безстроково і не несе відповідальності. Він передає у спадок не тільки свій пост, але й особливий титул (короля, імператора, царя, султана і т. ін.) і формально вважається осередком усієї державної влади у країні. Прерогатива монарха пронизує всю державно-правову систему. Все державне управління у країні провадиться від імені монарха. Порядок престолонаслідування визначається звичайно конституціями або конституційними чи органічними законами, які доповнюються звичаями. Кримінальне законодавство монархічних країн передбачає особливі склади злочинів, направлених проти особи монарха або його гідності.

Монархії є пережитками феодальної системи, але, незважаючи на це, вони зберігаються у багатьох державах. Найпоширенішою є така класифікація монархічних форм правління: абсолютні й обмежені (конституційні) монархії. Конституційні монархії, в свою чергу, підрозділяються на дуалістичні, парламентарні та виборні.

Абсолютна монархія. Абсолютна монархія є попередницею сучасної монархії. Вона була притаманна феодальному типу держави. За абсолютної монархії (са-модержавство, абсолютизм, необмежена монархія) вся повнота верховної влади зосереджується у руках монарха. Він одноособово видає закони, призначає і звільняє

108

міністрів і т. ін. Для абсолютної монархії характерною є відсутність конституційних актів, які обмежують повноваження монарха, будь-яких представницьких органів. На цей час абсолютна монархія зустрічається дуже рідко (існує у Саудівській Аравії, в Омані).

Супроти недавнього часу в Омані не було навіть і подоби сучасного урядового апарату. Перший оманський уряд у складі чотирьох міністрів був створений лише у 1970 р. султаном Кабусом бен Саїдом після того, як він скинув з престолу свого батька. Внаслідок реорганізації, здійсненої у 1974 р., кількість членів уряду значно зросла. Сам султан посів пости прем’єр-міністра, міністра оборони і міністра іноземних справ. Організація урядового апарату, виконуючого головним чином дорадчі і, лише частково, виконавчі функції, була викликана необхідністю створення колегіальних органів влади після падіння самого консервативного режиму на Арабському Сході - правління султана Саїда бен Теймура. Однак цей уряд залишається типовим для абсолютних монархій: він формується султаном, діє під його безпосереднім керівництвом.

У Саудівській Аравії діє більш розгалужений урядовий апарат. Як і в Омані, він значною мірою має династичний характер. Однак уряд Саудівської Аравії наділений повноваженнями і компетенцією, що закріплені у законі, а Рада Міністрів - “верховенством з усіх питань виконання” і “з усіх адміністративних питань”. Король призначає прем’єр-міністра і міністрів. Останні несуть відповідальність перед прем’єр-міністром, а він у свою чергу - перед королем. Рішення Ради Міністрів вважаються остаточними, крім тих, які повинні бути затверджені королівським декретом. Цього вимагають усі закони (у тому числі закон про бюджет), усі міжнародні угоди і всі договори про концесії. Інакше кажучи, вся законодавча влада у тій мірі, в якій вона входить до компетенції Ради Міністрів, знаходиться в кінцевому рахунку у руках короля.

Таким чином, очевидно, що в обох країнах у руках монархів зосереджена вся повнота законодавчої і виконавчої влади, а у короля Саудівської Аравії - і вища релігійна влада. Отже, форму правління Оману слід характеризувати як абсолютну монархію, а форму правління Саудівської Аравії - як абсолютну теократичну

109

монархію.

Як уже відзначалося, для конституційної монархії властивим є те, що повноваження монарха як глави держави обмежені конституційними нормами. Залежно від ступеня такого обмеження розрізняють дуалістичну і парламентарну монархії.

Дуалістична монархія. У дуалістичній монархії спостерігається дуалізм (подвійність) влади наслідного монарха і виборного представницького органу - парламенту. На цей час у класичному варіанті дуалістична монархія практично ніде не збереглася, але її елементи є характерними для форми правління Кувейту, Катару, ОАЕ, Бахрейну, Марокко. За такою формою правління монарх юридично і фактично незалежний від парламенту в сфері виконавчої влади. Він призначає уряд, який несе відповідальність тільки перед ним. Парламент, наділений законодавчими повноваженнями, ніяк не впливає ні на формування уряду, ні на його склад, ні на його діяльність. Парламентської відповідальності уряду не існує. Законодавчі повноваження парламенту істотно обмежені монархом. Він реально має право вето, право розпуску парламенту, право видавати надзвичайні укази, що мають силу закону. У Катарі, наприклад, емір видає закони після подання рекомендацій Консультативною радою і здійснює виконавчу владу через сприяння Радою Міністрів. Емір очолює уряд. Він призначає міністрів і звільняє їх від обійманої посади. Усі міністри несуть колективну та індивідуальну відповідальність перед еміром. Консультативна рада “створюється, щоб висловлювати свою думку еміру і Раді Міністрів, допомагати їм виконувати свої обов’язки” і “висловлює думку у вигляді рекомендацій”. Консультативна рада обов’язково бере участь у законодавчому процесі шляхом обговорення всіх урядових законопроектів і закону про бюджет. Хоча міністри несуть відповідальність лише перед еміром, Консультативна рада наділена правом вимагати від Ради Міністрів пояснень з питань законодавства і політики. Однак, з іншого боку, рекомендації Консультативної ради не мають обов’язкової юридичної сили і враховуються главою держави далеко не завжди. Якщо бути зовсім точним, то таку форму монархії можна охарактеризувати

110

як проміжну між абсолютною і дуалістичною монархіями.

Дещо інакший стан справ у Марокко. Глава держави - король. Вища законодавча влада належить виборному, однопалатному парламенту - палаті представників. Виконавча влада здійснюється Радою Міністрів, склад якої без будь-яких обмежень з боку Конституції визначається королем. У цій моделі є низка рис, що наближають її за формою правління до парламентарної монархії. Це проявляється насамперед у принципі парламентської відповідальності уряду. Цей принцип доповнюється правом палати представників виносити резолюцію осуду Раді Міністрів. Однак, з іншого боку, уряд відповідальний і перед королем, і в цьому виражається ідея дуалізму, притаманна формі правління у Марокко.

Парламентарна монархія. Вперше парламентарна монархія виникла в Англії після реставрації королівської династії Стюартів наприкінці ХVІІ ст. Через значний проміжок часу вона одержала розповсюдження в інших країнах. За наших часів згадана форма правління існує в Австралійському Союзі, у Бельгії, Великобританії, Данії, в Іспанії, у Ліхтенштейні, Люксембурзі, Канаді, на Мальті, у Монако, Нідерландах, Норвегії, Швеції, в Японії та у деяких інших державах. Загальні принципи, на яких грунтувалася парламентарна монархія, були чітко сформульовані Ш. Монтеск’є на історичному досвіді Великобританії. Основним положенням є поділ на законодавчу і виконавчу влади. Ці ідеї засновані у перших європейських конституціях Франції 1791 р. і Польщі 1791 р. У подальшому вони були сприйняті конституціями інших держав, деякі з них діють до цього часу (наприклад, Конституція Норвегії 1814 р.).

Якщо спробувати визначити парламентарну монархію в самих загальних рисах, то необхідно зазначити, що глава держави має спадкоємний титул, посада його передається у спадок, уряд формується парламентською більшістю і має довіру парламенту (нижньої палати). Особливого значення набув інститут парламентської відповідальності перед парламентом. Спочатку він означав кримінальну відповідальність за посадові злочини. Це була особлива судова процедура (імпічмент), яка порушувалась і здійснювалась парламен-

111

том. Подібні положення про кримінальну відповідальність міністрів збереглися і у нині діючих конституціях (Бельгія, Данія, Норвегія, Іспанія). Слід відзначити, що для механізму здійснення влади важливе значення мають не положення про кримінальну відповідальність міністрів, а принцип парламентської відповідальності уряду (у повному складі) перед парламентом. Даний принцип сформувався і реально став застосовуватися також вперше у Великобританії.

У практиці сучасних держав (парламентарних монархіях і республіках) вираження вотуму недовіри урядові парламентом трапляється рідко і часто пов’язане з ініціативою самого уряду. Однак це не означає тотожності становища глави держави у парламентарній монархії і парламентарній республіці. Очевидним є те, що президент республіки обирається, а влада монарха передається у спадок (історії та сучасності відомі і виборні монархії). Влада монарха не вважається похідною від будь-якої іншої влади чи виборного корпусу, що притаманне республіканській формі правління. Монарх, на відміну від президента, має титул, який передається у спадок. Він наділений зовнішніми атрибутами влади - трон, мантія, корона тощо. Збереження інституту монархії вказує на те, що феодальна форма пристосована до вимог сьогоднішнього дня і відображає історичні традиції у розвитку конкретних держав. Конституції багатьох країн з монархічними формами правління характеризують главу держави як “символ держави і єдності народу”, “символ єдності і сталості” тощо. Ця обставина суттєво впливає на широкі верстви населення і вміло використовується правлячими колами. Пишні урочисті обряди за участі монарха дозволяють привернути увагу всієї нації, підкреслюють не тільки історичні традиції, але й культивують в умах людей ідеї про єдність народу і політичну неупередженість монарха. У реальній дійсності “нейтралітет” глави держави за будь-якої форми правління уявляється надто умовним.

Монарх як глава держави, на відміну від президента, не несе відповідальність за свої дії. Усунути його з посади практично неможливо, однак історична практика знає випадки “добровільного” зречення престолу.

Таким чином, слід відзначити, що у кожній окремій країні парламентарна монархія має свої особли-

112

вості, характерні риси, які стосуються повноважень монарха, порядку формування уряду, розстановки політичних сил у парламенті тощо. Звернемося до деяких конкретних прикладів.

Після закінчення першої світової війни в Європі було всього три держави з республіканською формою правління. Повоєнні революційні події в Європі призвели до заміни монархій республіками у ряді країн. Але незважаючи на це, у Північній Європі такі перетворення не відбулися. Під час проведення конституційних реформ вимоги про ліквідацію монархій не висувалися. Вивчаючи причини збереження даного феодального інституту за наших часів, багато авторів наголошують на пристосо-ваності сучасних монархій до умов, що змінюються. Королівська влада фактично відмовилася від втручання у законодавчий процес, поступилася значною частиною своїх повноважень урядам. Тому, вирішуючи питання щодо форми правління, більшість висловлювалася на користь монархії. Приваблювала також і тривалість царювання монархів. У Швеції король Густав V правив 43 роки (з 1907 р. по 1950 р.), у Норвегії Хокон VІІ - 52 роки (з 1905 р. по 1957 р.), у Данії Кристіан Х - 35 років (з 1912 р. по 1947 р.), у Великобританії з лютого 1952 р. править королева Єлизавета ІІ, в Іспанії з листопада 1975 р. - король Хуан Карлос І і т. ін. Ця обставина, як правило, зумовлювала відсутність криз спадкування. Монархи мають добру особисту репутацію, і це також не може не зацікавити.

Особа монарха законодавством відповідних країн визнається недоторканою і навіть священною. Окремі статті з цього приводу містяться у конституціях монархічних держав. Так, Конституція Данії 1953 р. проголошує: “Король не несе відповідальності; його особа недоторкана” (§ 13). Конституція Князівства Ліхтенштейн 1921 р. ухвалює: “Князь є главою держави… Особа його священна і недоторкана” (ст. 7); шведська форма правління 1974 р. декларує: “…король не може бути притягнутий до відповідальності за свої дії” (§ 7, гл. 5); аналогічне положення міститься у Конституції Іспанії 1978 р.: “…особа короля недоторкана, і він не підлягає відповідальності” (п. 3 ст. 56). Більш того, монарх не несе відповідальності і за свої власні акти, тому що у більшості конституційних монархій існує інститут конт-

113

расигнатури, який покладає відповідальність за подібні акти на посадову особу (наприклад, главу уряду), яка своїм підписом скріпила цей документ. Один з англійських авторів зауважив: “Наслідний король - це унікальний символ історії, спадкоємності, сталості та єдності народу. Народна спрага таїнства, кольору, пишності може бути задоволена королівським титулом. Монарх - це особистість і символ. Він робить владу та державу і зрозумілими, і таємничими. Президенти не роблять ні того, ні іншого” [12, c. 102 - 103]. Звідси визначається роль монарха у здійсненні ідеологічної функції держави.

Монархи не можуть брати шлюбу без згоди парламентів, а престолонаступники - без згоди монархів, а фактично уряду, в іншому ж разі вони лише позбавляються права на трон.

На утримання монарха і його двору, а також наступника престолу парламенти виділяють кошти за цивільним листом на весь час царювання. Крім того, вони визначають замки та інші володіння і власність, яка передається у власність монархові. Так, англійська королівська сім’я - одна з самих багатих у світі. Її члени - найбільші землевласники в Англії, і загальна вартість маєтків корони складає близько 1,2 млрд. фунтів стерлінгів. До володінь королівської сім’ї належать Букингемський палац у Лондоні, Віндзорський замок у передмісті столиці, Балморальський замок і палац Холірудхаус у Шотландії, замок Сандрихем у графстві Норфолк, Кенсингтонський і Сент-Джеймський палаци, а також маєток Хайгроув у графстві Глостершир. Відомості про фінансову спроможність сім’ї Віндзорів тривалий час не розголошувались. Крім того, значна частина володінь вважається власністю британської корони, а не королеви Єлизавети ІІ чи її дітей. Відомо, проте, що вартість пакета акцій, що належать особисто королеві, складає понад 350 млн. фунтів стерлінгів. Річний прибуток Її Величності перевищує 50 млн. і складається з державної “пенсії” (7,9 млн.), дивідендів, що виплачуються по акціях і цінних паперах (19 млн.), а також виграшів від перемог королівських коней на бігах тощо.

Утримання “символу нації” коштує англійським платникам податків 170 тис. фунтів стерлінгів щоденно.

У багатьох парламентарних монархіях глава уря-

114

ду призначається актом монарха. Вибір глави уряду не є вільним, тому що існують правові норми, писані і неписані, що вказують на осіб, які можуть посісти цей пост. Як правило, це особа, яка користується довірою нижньої палати парламенту. Ситуація, коли жодна з партій не має абсолютної більшості місць у нижній палаті парламенту, є досить характерною для ряду європейських монархій, наприклад, Данії, Норвегії, Нідерландів, Бельгії. У такій ситуації глава держави, перш ніж зробити свій вибір на користь певної особи, проводить серію консультацій з лідерами найбільш впливових політичних партій. Потім монарх пропонує кандидатуру на пост прем’єр-міністра зазначається у ст. 99 Конституції Іспанії. Аналогічне положення міститься у ст. 6 Конституції Японії.

Монархові належить право розпуску нижньої палати парламенту. Однак це можливо, якщо ініціатива про розпуск парламенту виходить від уряду. Про це говориться, наприклад, у ст. 115 Конституції Іспанії. Конституції Бельгії, Нідерландів, Данії вказують на необхідність контрасигнації указів глав держав про розпуск парламенту.

Згадана форма правління явно свідчить, що незважаючи на те, що монарх не має можливості самостійно приймати рішення по державних справах, він все-таки відчутно впливає на цей процес. Маючи, як правило, значний досвід державної діяльності, добру особисту репутацію, монархи часто висловлюють свою думку, на яку звертають увагу. Таким чином, ідея про те, що монарх не бере участі у цьому питанні, далеко не завжди відповідає дійсності.

У деяких державах, що входять до Співдружності націй, у тому числі Канаді, Новій Зеландії й Австралії, формально також зберігається монархічна форма правління, яка набула особливої форми міждержавних відносин. У цих країнах функції глави держави здійснює від імені британського монарха генерал-губернатор - посадова особа, яка призначається британським монархом за пропозицією уряду відповідних країн.

Виборна монархія. У деяких країнах, що мають систему вищих органів влади на зразок парламентарної монархії, посада глави держави заміщується незвичним

115

для монарха шляхом. Так, за Конституцією 1957 р. Малайзія являє собою рідкісну різновидність конституційної монархії - виборну монархію. Глава Федерації Малайзії, якого офіційно називають Янг ді-Пертуан Агонг, одержує свою владу не в порядку престолонаслідування, а шляхом його обрання терміном на п’ять років. Глава держави обирається нечисленною колегією - Радою правителів, яка складається з правителів, що входять до федерації 9 монархічних держав. Чотири губернатори, які становлять склад Ради, під час обрання Верховного правителя участі у цьому не беруть.

Більшістю голосів члени Ради правителів обирають (у порядку черговості) правителя однієї з монархічних держав главою федерації. Монарх може подати у відставку або може бути усунений з посади Радою правителів. Власне кажучи, він має звичайні повноваження парламентарного монарха.

Таким чином, форма правління у Малайзії являє собою поєднання монархічної і республіканської форм правління при очевидній перевазі першої.

§ 3. Республіка

Республіка - це така форма правління, за якої усі вищі органи державної влади або обираються, або формуються загальнонаціональною представницькою установою. Республіканська форма правління була відома як рабовласницькій, так і феодальній державі, однак найбільшого поширення вона зазнала за сучасних умов. Республіка як форма правління є найзручнішою і досконалою формою здійснення державної влади. Практика державного будівництва у зарубіжних країнах знає два основних види республіканської форми правління - президентську і парламентарну.

Президентська республіка. Історично республіканська форма правління у зарубіжних країнах виникла насамперед у вигляді президентської республіки.

Теоретично президентська республіка будується за принципом жорсткого поділу влади. У конституціях

116

відповідних країн проводиться чітке розмежування компетенції між вищими органами законодавчої, виконавчої і судової влади. Вищі органи влади не тільки структурно відокремлені, але й мають значну самостійність відносно один одного.

Такий вид республіки характеризується насамперед тим, що у руках президента поєднані повноваження глави держави і глави уряду. Існує і формальна відмінна ознака президентської республіки - відсутність посади прем’єр-міністра. Глава держави обирається загальним прямим або непрямим голосуванням. Уряд призначається президентом і не несе відповідальності перед парламентом. Президент не має права розпуску парламенту.

Вперше ця форма правління була встановлена у США відповідно до Конституції 1787 р. У подальшому північноамериканська форма правління правила за зразок для багатьох країн, але найбільше вона розповсюдилася у державах Латинської Америки (Бразилії, Венесуелі, Гаїті, Гватемалі, Гондурасі, Домініканській Республіці, Колумбії, Мексиці, Парагваї, Еквадорі та ін.).

Система вищих органів США базується на принципі “стримувань і противаг”, згідно з яким президент, Конгрес і Верховний Суд наділяються такими повноваженнями, які дозволяють їм впливати один на одного.

У президентській республіці президент, як уже згадувалося, і глава уряду є однією й тією ж особою. Він сам добирає членів уряду і звільняє з посади. Члени уряду не утворюють єдиного колегіального органу, не несуть солідарної відповідальності і діють, власне кажучи, індивідуально, здійснюючи вказівки глави держави.

Суттєвою ознакою, що характеризує президентську республіку, є незалежне становище президента і парламенту відносно один одного. Виконавча влада безроздільно зосереджена у руках уряду на чолі з президентом, а законодавча - у руках загальнонаціональної представницької установи: їх влада здійснюється протягом визначеного терміну повноважень. Навіть, якщо між ними немає спільної думки з питань внутрішньої і зовнішньої політики, вони вимушені діяти протягом всього терміну повноважень. Як правило, така ситуація

117

не призводить до будь-яких серйозних наслідків. Парламент позбавлений права вимагати відставки уряду, який, в свою чергу, не має права розпуску парламенту. Ця обставина позбавляє їх можливості шантажувати один одного. Отже, у президентській республіці за умов дотримання конституційної законності уряд функціонує відносно стабільно, а парламент менш підданий впливові з боку виконавчої влади. У той же час не слід розглядати ці взаємовідносини спрощено.

Так, на практиці президент, який не має законодавчої ініціативи, звертається до парламенту з посланням або доручає своїм прибічникам внести білль, підготовлений адміністрацією для розгляду у Конгресі. Прийнятий палатами парламенту законопроект передається на підпис президенту. На цій стадії законодавчого процесу глава держави може ефективно брати участь у процесі прийняття закону. Президент має право вето. Так, наприклад, згідно з Конституцією США (ст. ІІ розд. 7) президент може у десятиденний термін повернути Конгресу текст законопроекту без свого підпису. До тексту додаються пояснення, які спонукали главу держави відхилити направлений йому законопроект. Якщо ця ситуація складається під час сесії, то Конгрес більшістю голосів у дві третини (у кожній палаті) може уникнути цієї заборони. Але, якщо законопроект потрапив до президента за останні десять днів роботи сесії, він не повинен повертати його до Конгресу, супроводжуючи відповідним обгрунтуванням свою відмову в підписі. Законопроект залишається в “кишені” у президента, тобто йдеться про так зване “кишенькове вето”.

Вето - дійова зброя в руках президента. Практика свідчить, що уникнути “відкладального вето” складно, а “кишенькового” - практично неможливо. Відсутність парламентської відповідальності президента не означає, що його не можна усунути з посади і притягнути до відповідальності. Дострокове усунення президента з посади можливе лише у двох випадках: якщо він визнаний винним судом імпічменту або подав у відставку.

Імпічмент - особлива судова процедура, яка порушується і здійснюється стосовно осіб, які знаходяться на службі США, у тому числі і президента

118

(ст. ІІ, розд. 4 Конституції). Рішення щодо притягнення глави держави до суду імпічменту виноситься палатою представників. Сенат виступає як суд, де і виноситься виправдувальний або звинувачувальний вердикт більшістю голосів у дві третини.

Президент є главою політичної партії, яка перемогла на президентських виборах, керівником уряду США, у зв’язку з чим займає становище, яке уможливлює його вплив на громадську думку і тим самим на курс законодавчої політики Конгресу США.

Президент наділений і судовою владою. До повноважень, наданих президентові конституцією, належить призначення важливих посадових осіб: федеральних суддів, включаючи суддів Верховного Суду, що має бути ствердженим у Сенаті. Друге, досить вагоме, право, яким наділений президент, - право повного або умовного помилування будь-якої особи, звинувачуваної у порушенні федерального закону (за виключенням випадків імпічменту). Право помилування охоплює право зменшення термінів ув’язнення і розмірів штрафів.

Відповідно до Конституції президент є федеральною посадовою особою, яка несе головну відповідальність за взаємовідносини США із зарубіжними державами. Він призначає послів, посланників і консулів, кандидатури яких підлягають затвердженню у Сенаті, приймає іноземних послів та інших офіційних осіб. Разом з Державним секретарем він здійснює керівництво всіма офіційними контактами з іноземними урядами. Президент може особисто брати участь у зустрічах на вищому рівні, які провадяться з метою безпосередніх консультацій між главами держав. Так, президент Томас Вільсон очолював американську делегацію на Паризькій конференції наприкінці першої світової війни; президент Франклін Рузвельт брав участь у конференціях з главами союзних урядів на судні, а також у Криму, в Азії та Африці під час другої світової війни; президенти Гаррі Трумен, Дуайт Ейзенхауер, Джон Кеннеді, Ліндон Джонсон, Річард Ніксон, Джералд Форд, Рональд Рейган, Білл Клінтон - зустрічалися з державними діячами зарубіжних країн з метою обговорити питання щодо послаблення міжнародної напруженості та скорочення гонки озброєнь.

Перше місце у США серед співпрацівників прези-

119

дента займає віце-президент. Однак це не означає, що він є його найближчим соратником і помічником. Іноді цей пост посідає один із суперників президента у боротьбі в середині партії за висунення кандидата на цей пост, що сприяє згуртованості партійних лав. У цілому віце-президент може відігравати активну роль у випадку вступу на посаду президента, якщо сам президент залишив посаду до закінчення терміну повноважень. Це відбувалося у США у 1945 р. (Г. Трумен); у 1963 р. (Л. Джонсон); у 1974 р. (Д. Форд).

У багатьох президентських республіках Латинської Америки застосовується система прямих виборів президента. Обрання глави держави прямим голосуванням часто використовується як доказ на користь установлення сильної президентської влади, тому що у цьому разі свій мандат він одержує “прямо від народу”. Внаслідок цього багато президентських республік у Латинській Америці часто називають “суперпрезидентськими”, тим самим підкреслюючи їх відмінності від класичної форми правління у США.

Однак історична практика свідчить про те, що пост глави держави у таких країнах значно частіше заміщався не шляхом виборів, а в результаті державних переворотів. Як відзначається за 150 років незалежного існування латиноамериканських республік, у них відбулося 535 державних переворотів [10, с. 53]. Крім того, прямі вибори президента, незважаючи на їх зовнішній демократизм, створюють інколи певні переду-мови для появи авторитарних тенденцій у здійсненні президентом своєї влади. Президент, який вважається обраним безпосередньо населенням, може не тільки протиставити себе Конгресу, але й поставити його у ряді випадків у залежне від себе становище. Цьому в значній мірі сприяє велике коло прерогатив, які має президент.

Поєднуючи у своїх руках функції глави держави і глави уряду, вільного від парламентської відповідальності, президент, як правило, є також головнокомандуючим Збройними Силами республіки, що у сукупності з його правом оголошувати у країні надзвичайне становище або осадне становище перетворює його, власне кажучи, у “суддю останньої інстанції; у верховного арбітра у державі”. Широкі повноваження у сфері законодавства, значна у низці країн залежність судових органів і органів

120

місцевого управління від глави виконавчої влади - все це сприяє ще більшій концентрації влади у руках президента. Часто він очолює і саму впливову партію у державі.

Президент має право відкривати і закривати чергові сесії Конгресу, скликати Конгрес на надзвичайні сесії, припиняти чергові сесії, коли палати не доходять загальної згоди. Крім того, глава держави наділений широкими законодавчими повноваженнями. Так, президенту належить виключне право внесення бюджетних законопроектів, законопроектів з питань судової системи, державної служби та ін., а також право видання декретів, що мають силу закону, за допомогою яких регулюються найважливіші сфери соціально-економічного і політичного життя країни (Конституція Бразилії 1969 р.).

Право вето президента у республіках Латинської Америки ширше права вето президента США, тому що президенти у цих країнах уповноважені відхиляти законопроекти як у цілому, так і в будь-яких їх частинах. Останнє, тобто вибіркове вето, Конституцією США не передбачено. Шляхом одного або навіть двох повернень законопроекту до Конгресу президент може домогтися внесення вигідних для нього змін до тексту.

Глава держави може втручатися і в межі законодавчої компетенції Конгресу. Цьому значною мірою сприяє поширена практика делегованого законодавства. Контролювати практику президентського делегованого законодавства складно, тому що глава держави часто поступається своїм правом іншим нижчим органам виконавчої влади. У результаті такої субделегації нормо-творчістю займаються члени уряду, глави міністерств, керівники різних відомств. Їх діяльність, навіть формально, не підпадає до сфери контролю Конгресу.

Втілюючи у життя закони, прийняті парламентом відповідної країни, президент повинен забезпечити “їх точне виконання” (ст. 80 п. 1 Конституції Мексики 1917 р.). З цією метою він видає різні акти, які на практиці не тільки “сприяють” реалізації законів, але й нерідко змінюють сенс і значення окремих положень діючих законів.

Наведені положення свідчать про те, що сильна президентська влада, досить широкі повноваження глави держави у галузі законодавства деякою мірою обмежу-

121

ють функції загальнонаціональної представницької установи навіть за умов режиму демократії. У той же час не слід вважати, що парламенти повністю втратили своє значення нормотворчого органу. Дарма що президент має широкі повноваження, йому у цілому ряді випадків доводиться зважати на позицію парламенту.

Парламентарна республіка. При такій формі правління на чолі держави стоїть виборна посадова особа, уряд формується і діє за умови, що він має підтримку, тобто довіру нижньої палати парламенту (або обох його палат). Вперше подібна форма правління виникла у Франції у 70-і роки ХІХ ст. Розбіжності у Національних зборах, відсутність єдності у питаннях державного будівництва у той період призвели в результаті до появи “тимчасової” республіки, побудованої на зразок конституційної монархії. “Тимчасова” парламентарна республіка, що встановилася у Франції виявилася досить довговічною. У подальшому схожа форма правління була встановлена у багатьох зарубіжних державах. На даний час така форма правління існує в Італії, у ФРН, Греції, в Угорщині, у Словакії, Чехії, в Індії, Ізраїлі, у Лівані, Турції, Гайані, Трінідаді і Тобаго та деяких інших державах.

Характерною особливістю парламентарної республіки є проголошення принципу верховенства парламенту, перед яким уряд несе політичну відповідальність за свою діяльність. Формальною ознакою даної форми правління є наявність посади прем’єр-міністра. Звідси “дуалізм виконавчої влади”, тобто поділ її на безвідповідального главу держави і відповідальний перед парламентом уряд на чолі з прем’єром. Головним засобом впливу парламенту на відповідальний перед ним уряд є вотум недовіри, який призводить до відставки міністрів. У свою чергу, за парламентом визнається право на достроковий розпуск нижньої палати парламенту. Іншою особливістю є те, що уряд формується парламентарним шляхом з числа лідерів партії, яка перемогла на парламентських виборах, тобто яка має більшість у нижній палаті. Участь президента у формуванні уряду має суто номінальний характер. Вибір глави держави, як раніше згадувалося, відзначається результатом парламентських виборів. Тому правління у парламентарній республіці носить партійний характер.

122

Глава держави у парламентарній республіці може обиратися різними способами, але частіше - парламентським шляхом. Так, у Греції та в Італії президент обирається парламентом, у Німеччині - Федеральними зборами у складі всіх членів бундестагу і та-кої ж кількості делегатів ландтагів, тобто парламентів земель. В Австрії глава держави обирається безпосередньо виборцями за мажоритарною системою абсолютної більшості. Якщо жоден з кандидатів не набирає потрібної більшості у першому турі, то на другий тур допускаються кандидати тільки двох партій, які набрали найбільшу кількість голосів у першому турі. Тому найхарактернішою ознакою парламентарної республіки є політична відповідальність уряду перед парламентом. Це положення закріплене конституціями, законами чи звичаями всіх парламентарних республік. З огляду на те, що міністри несуть солідарну відповідальність, дії окремого міністра розцінюються як вияв загальної політики уряду. Осудження діяльності окремого міністра може бути розцінене як прояв вотуму недовіри всьому урядові.

Положення про вотум недовіри викладені у конституціях різних держав неоднаково. В Італії, наприклад, Конституція закріплює принципи політичної відповідальності уряду перед обома палатами парламенту (ст. 94 Конституції 1947 р.). Кожна палата виказує довіру або недовіру шляхом прийняття мотивованої резолюції. Питання щодо резолюції недовіри може бути поставлене на обговорення тільки у разі, якщо вона підписана не менше, ніж десятою частиною членів палати і з моменту її прийняття пройшло не менше трьох днів.

У Німеччині уряд несе відповідальність тільки перед бундестагом, тобто нижньою палатою парламенту. Стаття 67 Основного Закону ФРН визначає, що виказати недовіру федеральному канцлеру можна лише за умови, що бундестаг обере йому спадкоємця. Конституція Греції 1975 р. (зі змінами у 1985 р.) передбачає, що вотум недовіри може бути виказаний на підставі резолюції осуду уряду. Резолюція підписується не менше, ніж шостою частиною депутатів, і її обговорення починається не раніше, ніж через два дні після її винесення. Рішення приймається абсолютною більшістю голосів присутніх парламентаріїв, але повинно складати не менше двох п’ятих облікового складу депутатів (ст. 84).

123

Президент у парламентарній республіці є носієм офіційної політичної доктрини і не є активним керівником держави. Він не наділений надзвичайними повноваженнями, не може видавати нормативні акти, рівнозначні законам, і тому серйозного впливу на процес прийняття важливих політичних рішень не справляє. У більшості парламентарних республік існує інститут контрасигнатури. Нормативний акт президента набуває юридичної сили у тому випадку, коли він підписаний міністром, з відомства якого він видається, або прем’єр-міністром. Президент може висловлювати свою думку щодо виданого акта, проте вирішального голосу не має. Ця обставина певною мірою пояснює принцип політичної безвідповідальності глави держави, якого можна притягнути до кримінальної відповідальності тільки у разі вчинення тяжкого злочину.

§ 4. Змішані форми правління

В історії розвитку деяких зарубіжних країн, а також у практиці сучасного державного будівництва зустрічаються такі форми правління, які сполучають у собі елементи як президентських, так і парламентарних республік. У низці країн Східної Європи, Латинської Америки періодично виникали подібні форми правління. Цьому варіанту змішаної форми правління притаманні дві основні ознаки. По-перше, існування поста глави уряду поряд з посадою президента; по-друге, визначений ступінь відповідальності Ради Міністрів перед законодавчим органом, наприклад, у Перу з 1933 р. аж до державного перевороту у 1968 р. Але різновиди цієї форми правління у певних країнах проявлялися по-різному.

Відповідно до Конституції Перу 1933 р. поряд з президентом у структурі виконавчої влади існував і такий орган, як голова Ради Міністрів. Він призначався президентом після консультації з лідерами політичних партій, які мали більшість місць у парламенті. Глава уряду мав певні повноваження, які у країнах Латинської Америки зосереджені у руках президента або, як у США, здійснюються главою держави за згодою з Сена-

124

том. Так, призначати і звільняти членів уряду президент міг лише за згодою з головою Ради Міністрів. Сформувавши Раду Міністрів, президент не міг у подальшому робити будь-які зміни у її складі, без згоди з тим глави уряду. Рада Міністрів, а не президент, призначала на вищі посади в армії і на флоті, скликала Конгрес на надзвичайні сесії, розробляла бюджет, укладала міжнародні договори тощо. Характерною рисою форми правління Перу було подвійне становище уряду стосовно глави держави і Конгресу. Рада Міністрів несла політичну відповідальність як перед президентом, так і перед парламентом. Отже, становище президента у цій країні було не настільки значним, як в інших країнах.

Ще один приклад з історії державного будівництва країн Американського континенту. У Панамі за Конституцією 1972 р. існувала змішана форма правління, властивістю якої було особливе становище уряду в системі державних органів. Основною фігурою у державному механізмі був не президент, а глава уряду. Він мав великі повноваження відповідно до ст. 227 Конституції 1972 р. Найважливішим було право командувати Збройними Силами, призначати і звільняти членів уряду, призначати командирів різних родів військ, присвоювати офіцерські звання, призначати за згодою з урядом суддів Верховного Суду, Генерального прокурора, укладати міжнародні договори тощо. Особливістю форми правління у Перу була наявність двох державних органів, які здійснювали законодавчі функції. За конституцією нормотворчість належала до компетенції парламенту і національної законодавчої ради у складі глави уряду, президента, віце-президента, голови Національних зборів, міністрів і членів законодавчої комісії. Отже, президент займав не основне місце у структурі органів державної влади Перу.

Найтиповішим прикладом змішаної форми правління, існуючої за сучасних умов, є Франція за Конституцією 1958 р. Центральною фігурою в системі вищих органів державної влади є президент. Він наділений дуже великими повноваженнями і обирається з 1962 р. шляхом прямих виборів. Уряд формується президентом і несе перед ним політичну відповідальність. Парламент фактично позбавлений можливості контролювати уряд. Це положення закріплено у ст. 23 Конституції 1958 р.:

125

“Функції члена уряду несумісні з парламентським мандатом, з будь-якою посадою професійного представництва загальнонаціонального характеру, з будь-якою державною службою…”. Президент головує у Раді Міністрів, а прем’єр-міністр, який виконує підготовчу роботу - у Раді Кабінету. Поряд з повноваженнями, властивими главі президентської республіки, президент наділений і правами президента парламентської держави. Так, президент має право розпуску парламенту і фактично перевершує главу держави у президентській республіці. Наведені положення дозволяють зробити висновок про деякі найхарактерніші ознаки президентської республіки. Для напівпрезидентської республіки типовим є обрання президента загальним голосуванням; наділення глави держави власними прерогативами; незалежність президента від уряду; наявність відповідального перед парламентом уряду на чолі з прем’єр-міністром.

В Європі існують держави, які можуть бути віднесені до парламентарних республік досить умовно. Так, в Австрії, Ісландії, Ірландії на практиці глави держав не виконують багатьох своїх повноважень, наданих їм конституціями. У Португалії і Фінляндії урядова влада у реальній дійсності зосереджена як у руках президента, так і прем’єр-міністра. Аналогічне положення існує у Болгарії, Польщі, Румунії.

Досить своєрідна форма правління склалася та існує у Швейцарії. Функції глави держави у цій країні здійснюються колегіальним органом. До складу Федеральної ради входить 7 членів, які обираються терміном на 4 роки Федеральними зборами (парламентом) і виконують одночасно функції глави держави та уряду. Керує роботою Федеральної ради президент, який обирається на один рік Федеральними зборами з-поміж членів Федеральної ради. Функції глави держави виконує як Федеральна рада, так і президент.

Виникнення змішаних форм правління часто пов’язують з прагненням послабити сильну президентську владу, перешкодити встановленню режиму особистої влади. Деякі автори вказують на спроби відмовитися від президентської форми правління і здійснити перехід до парламентарної республіки. Певною мірою можна погодитися з наведеними доказами, однак слід нагадати, що удавання до змішаної форми правління скоріше пояс-

126

нюється прагненням правлячих кіл одночасно використати у своїх цілях різні сторони як президентської, так і парламентської форми правління.

Історичний досвід свідчить про поступову трансформацію змішаних форм правління в одну з чітко встановлених державних форм.

Глава 10. ПАРЛАМЕНТ

§ 1. Поняття парламенту та парламентаризму

Парламент є представницькою установою даної країни. Колегіальний за своєю внутрішньою структурою та принципами діяльності, він являє собою різноманітні групові, партійні та національні інтереси.

Виборці делегують повноваження депутатам через вибори. Тому у світлі сказаного, палати парламенту, що створюються шляхом призначення, не є представницькими установами (наприклад, палата лордів Великобританії, члени якої призначаються монархом; Сенат Канади, що призначається генерал-губернатором).

Представницькі установи наділені безпосередніми повноваженнями, обсяг та зміст компетенції представницької установи визначаються конституцією. Вони можуть функціонувати лише за умов демократичного режиму.

Отже, парламент - це виборний колегіальний ор-ган держави, наділений нормотворчими, фінансовими та контрольними повноваженнями, що діє в умовах демократичного режиму.

Парламентаризм у широкому розумінні слова - це система формування та діяльності верховного представницького органу держави, а також політико-державних відносин та інститутів, прямо чи непрямо пов’язаних з ним за умови існування у суспільстві демократичного режиму. У країнах, де нормально функціонують парламенти та існує політичний режим, створюються сприятливі умови для формування системи парламентаризму.

Парламент та парламентаризм є показниками рів-

127

ня стану демократизму у суспільстві. У країнах, де відсутня демократія, а парламент функціонує лише формально, не виконуючи належним чином своїх функцій, не формується система парламентаризму.

Парламентаризм - це цілісна політико-державна система, що складається з ряду демократичних і бюрократичних елементів та зв’язків, що взаємодіють між собою. Вони містяться у державній структурі, закріплюються конституціями та іншими правовими актами. В той же час структура парламентаризму розгалуджується. До неї включаються елементи та взаємовідносини, що не входять до державної системи, до яких належить, наприклад, участь політичних партій у формуванні парламенту і т. ін.

Парламентаризм є установою, що являє собою важливу частину політичної системи суспільства. Парламентаризм - це форма державного керівництва суспільством, якій притаманні керівна роль представницького органу у системі органів держави, контроль парламенту за виконавчою владою, поділ діяльності законодавчої та виконавчої, привілейоване становище депутатів та їх юридична незалежність від виборців.

Принцип “поділу влади” на законодавчу, виконавчу та судову є характерним для парламентаризму.

Згідно з теорією поділу влади, що закріплюється багатьма конституціями зарубіжних країн (виключення складають, наприклад, конституції КНР, СРВ, КНДР, Республіки Куба), парламент - носій верховної законодавчої влади.

Найменування, структура, формування і термін повноважень парламенту. Конституції зарубіжних країн по-різному називають вищі представницькі органи: Конгресом (Конституція США); Генеральним конгресом (Конституція Мексиканських Сполучених Штатів); Генеральними кортесами (Конституція Іспанії); парламентом (Конституції Індії, Італії, Франції, Японії); зборами (Федеральні збори Російської Федерації, Федеральні збори Австрії, Всекитайські збори народних представників, Верховні народні збори Корейської Народно-Демократичної Республіки, Народні збори Республіки Болгарії, Великі

128

національні збори Республіки Румунії); асамблеєю (Асамблея республіки за Конституцією Португалії, Національна асамблея народної влади на Кубі); Скупщиною (Союзна Республіка Югославія); Рігсдагом (Швеція).

Конституції таких, наприклад, країн, як ФРН та Республіка Польща обмежуються лише відповідними найменуваннями палат: бундестаг і бундесрат та Сейм і Сенат і не вживають терміна “парламент”, хоча вони і є таким у дійсності, а Сейм і Сенат, які скликаються в окремих випадках на спільні засідання для розгляду, наприклад, питання про прийняття президентом присяги, утворюють Національні збори.

За своєю структурою вищі представницькі органи є однопалатними та двопалатними (бікамеральними).

Двопалатна структура парламенту властива як унітарним, так і федеративним державам, проте принципи формування верхньої палати федеративної країни відмінні, у порівнянні з унітарною державою, що має у своєму складі верхню палату.

Нижня палата у двопалатному парламенті називається по-різному: палата представників (Австралійський Союз, США, Японія та ін.), палата депутатів (Італія, Мексіка), Національна рада (Австрія), Державна Дума (Російська Федерація), Народна палата (Індія), Сейм (Польща), палата громад (Великобританія, Канада), Віче республік (Союзна Республіка Югославія), Національні збори (Франція) і т. ін.

Найбільш розповсюджені назви верхньої палати парламенту - Сенат (Бразилія, Аргентина, Іспанія, Італія, Польща, Румунія, Франція та ін.); палата сенаторів (Мексика); палата радників (Японія); Рада штатів (Індія); палата лордів (Великобританія); Федеральна рада (Австрія); Віче громадян (Союзна Республіка Югославія); Рада Федерації (Російська Федерація).

Однопалатна система парламенту є характерною для мононаціональної держави, що займає, як правило, невелику територію. Джерела її виникнення різноманітні. В одних країнах однопалатна структура парламенту була встановлена разом із утворенням незалежної держави. Так, у Болгарії після закінчення болгаро-турецької війни була прийнята Тирновська Конституція 1879 р., яка передбачала однопалатні Народні збори. Така ж структура парламенту закріплювалася наступними конститу-

129

ціями (1947, 1971 рр.) та нині діючою 1991 р.

Після другої світової війни від двопалатної структури парламенту відмовилися Греція, Данія, Швеція, Португалія, Турція, Єгипет, Нова Зеландія, Еквадор та інші країни. Однопалатній структурі парламенту надала перевагу Об’єднана Республіка Танзанія.

На думку деяких політологів та державознавців, однопалатний парламент більше відповідає демократичному устрою та однонаціональному складу населення. Він є простішим та ефективнішим, законодавча процедура не настільки складна, як у двопалатному парламенті. Нижні палати двопалатних парламентів та однопалатні парламенти формуються, як правило, шляхом прямих виборів. Всекитайські збори народних представників утворюються багатоступеневими виборами. Вони складаються з представників, обраних від провінцій, автономних областей, міст центрального підпорядкування та Збройних Сил (ст. 59 Конституції КНР).

Верхня палата формується по-різному. Сенати у Польщі, Румунії, США, Бразилії, палата радників у Японії обираються прямими виборами.

Сенат Польщі, який складається з 100 чоловік, обирається по воєводствах. Кожне з 47 воєводств обирає по два, а два найбільших за кількістю населення воєводства - по три сенатори; Сенат США обирається безпосередньо населенням штату за принципом: від кожного штату по два сенатори. За такими ж принципами обираються сенатори в Австралії, але норма представництва від кожного штату збільшена до десяти сенаторів. У цьому ж порядку обираються сенатори мексіканського парламенту: по два від кожного штату і по два від федерального округу. У Швейцарії члени Ради кантонів обираються безпосередньо населенням кантону, а в одному з кантонів - кантональним парламентом.

В Австрії верхня палата - Федеральна рада - обирається ландтагами земель залежно від кількості населення землі. Земля з найбільшою кількістю населення обирає дванадцять членів, а кожна інша земля - таку частину від цього числа, яка пропорційна відношенню чисельності її громадян до зазначеної найбільшої їх чисельності, причому залишок, що перевищує половину квоти, вважається за цілу квоту. Кожна земля повинна

130

мати не менше, ніж три представники (ст. 34 Федерального конституційного закону від 20 листопада 1920 р.).

В Індії - Рада штатів обирається легіслатурами (законодавчими зборами) штатів.

Своєрідною палатою за порядком її формування є бундесрат ФРН, за допомогою якого землі беруть участь у законодавстві та управлінні федерацією. Він складається із членів урядів земель, які їх призначають та відкликають. Кожна земля володіє не менше, ніж трьома голосами, землі з населенням понад двох мільйонів жителів мають чотири, а з населенням понад п’яти мільйонів - п’ять голосів.

Сенат у Франції обирається шляхом непрямого голосування депутатами Національних зборів, депутатами Генеральних рад департаментів та делегатами муніципальних рад.

В окремих країнах верхня палата не обирається, а формується за принципом спадкування чи за призначенням усього складу або частини його главою держави. До таких палат належить англійська палата лордів, яка продовжує функціонувати та збільшує свій склад, незважаючи на те, що понад 80 років тому парламент прийняв рішення про її заміну. У даний час палата лордів кількісно перевищує 1200 осіб, серед яких спадкові пери, довічні пери, пери по апеляції, духовні пери. Палата лордів являє собою конституційний анахронізм, пережиток феодалізму, один з самих недемократичних інститутів у англійській системі демократії.

Сенатори у Канаді призначаються генерал-губернатором, а в Йорданії - королем.

Законодавство більшості країн встановлює різні вікові цензи для обрання нижньої та верхньої палат. Так, депутатами до нижньої палати італійського парламенту - палати депутатів - може бути обраний будь-який виборець, якому на день виборів виповнилося 25 років, а до верхньої палати - після досягнення 40 років; депутатом палати представників США і сенаторами можуть бути обрані відповідно громадяни після досягнення 25 та 30 років; до Національних зборів Франції - після досягнення 23 років, а сенаторами - 35 років.

Термін повноважень однопалатного парламенту складає чотири роки або п’ять років. В окремих країнах з двопалатною структурою парламенту (Італія, Іспанія, По-

131

льща) термін повноважень палат збігається. У деяких двопалатних парламентах строк функціонування нижньої та верхньої палат різний. Так, палата представників США обирається на 2 роки, Сенат - на 6 років; палата депутатів Мексики - на 3 роки, а палата сенаторів - на 6 років; Національні збори Франції - на 5 років, а Сенат - на 9 років, в Японії палата представників - на 4 роки, а палата радників - на 6 років і т. ін.

Склад верхньої палати, як правило, не переобирається одночасно, а оновлюється по частинах: Сенат США, Рада штатів Індії - кожні два роки на одну третину; Сенат Франції - кожні три роки на одну третину; палата радників Японії - на половину кожні три роки. Частковим оновленням складу верхньої палати під час чергових виборів зберігається принцип наступності в її діяльності.

Кількісний склад парламенту визначається безпосередньо конституціями або іншими законодавчими актами. Конституція, наприклад, Італії закріпила у кількісному складі палати депутатів 650 чоловік, а сенаторів - 315.

Сейм Польщі складається із 460 депутатів, а Сенат - із 100 сенаторів.

Конституції Греції, Іспанії встановлюють нижчу та вищу межі кількісного складу парламенту. Кількість членів палати депутатів Греції не може бути меншою 200 і більшою 300 чоловік (ст. 51 Конституції). Конгрес Іспанії налічує мінімально 300 і максимально 400 депутатів (ст. 68 Конституції).

Закон про вибори до Всекитайських зборів народних представників та місцеві збори народних представників різних ступенів 1986 р. визначає верхню межу депутатів ВЗНП: вона не повинна перевищувати 3000 чоловік (ст. 13).

Кількість членів парламенту Японії та Франції визначається не Конституцією, а законом.

Конституції зарубіжних країн закріплюють термін повноважень парламенту, протягом якого він виконує покладені на нього функції. Цей термін залишається незмінним або може продовжуватися, скорочуватися за власним рішенням або рішенням глави держави чи уряду.

Так, за конституціями, наприклад, США, Мексиканських Сполучених Штатів, КНР, Республіки Куба не

132

існує інституту дострокового розпуску парламенту; не може бути розпущена достроково й Національна рада Швейцарії. Дострокові вибори Національної ради можливі лише при повній зміні федеральної конституції, прийнятій лише загальнонаціональним референдумом.

Конституція Австрії надала Національній раді права приймати рішення про свій розпуск (ст. 29 п. 2) до закінчення строку своїх повноважень на основі звичайного закону.

Таке ж право надає Сейму конституційний закон про відносини між законодавчою та виконавчою владами Республіки Польща, а також про місцеве самоврядування (“Мала Конституція” 1992 р.): “Сейм може бути розпущений власною постановою, прийнятою не менше, ніж двома третинами голосів загального складу депутатів” (ст. 4 п. 3).

Палата депутатів Греції розпускається у випадку необрання Президента навіть у третьому турі (ст. 32 п. 4 Конституції).

Право розпуску парламенту в цілому або лише нижньої палати належить главі держави або уряду у виключних випадках. Так, Президент Італії може розпустити палату представників та Сенат або одну з цих палат, заслухавши думку голів палат (ст. 88 Конституції); Президент Республіки Польща може розпустити Сейм після заслуховування думки Маршала Сейму та Маршала Сенату; одночасно з розпуском Сейму припиняється термін повноважень Сенату (ст. 4 п. 4 “Малої Конституції”).

Право розпуску нижньої палати належить, наприклад, президентам Франції, Індії, Австрії. Палата представників Японії розпускається імператором за пропозицією та схваленням Кабінету; англійська палата громад розпускається королевою за пропозицією Кабінету і т. ін.

У ряді країн, наприклад у Франції, в Японії та ін., верхні палати розпускові не підлягають. Не підлягають також розпускові Рада штатів Індії, Федеральна рада Австрії, які формуються законодавчими органами суб’єктів федерації. Це положення також стосується своєрідної палати ФРН - бундесрату, - що утворена урядами земель; не підлягають розпускові палати, члени яких не обираються (палата лордів, Сенат Канади).

133

Конституції окремих країн можуть приймати рішення про продовження терміну своїх повноважень за наявності своєрідних умов. Такими умовами були в одних країнах війна (Італія), надзвичайний стан (КНР, Індія), війна, військовий або інший надзвичайний стан (Болгарія).

Якщо вибори парламенту збіглися з настанням надзвичайного стану, то вибори відкладаються на строк дії цих умов, а розпущений парламент скликається знову.

У конституціях деяких країн вказані підстави для розпуску парламенту.

Шведський Ригсдаг розпускається главою держави, якщо він чотири рази відхилив пропозицію тальмана (голови) Ригсдагу про обрання прем’єр-міністра (розд. 6 § 3 Конституції). Генеральні кортеси Іспанії розпускаються королем, якщо протягом двох місяців після першого голосування жоден з кандидатів на посаду глави уряду не отримав довіри Конгресу.

Підставою для розпуску Народних зборів Болгарії президентом є неможливість сформувати Раду Міністрів як представника третьої парламентської групи. У цьому випадку президент призначає службовий уряд, розпускає Народні збори та призначає нові вибори. Під час дії Конституції Республіки Болгарія 1991 р. президент двічі розпускав Народні збори та призначав нові вибори.

Президент Республіки Польща може розпустити Сейм, якщо він протягом трьох місяців не прийняв закон про бюджет (ст. 21 “Малої Конституції”). Сейм може виявити недовіру Раді Міністрів й обрати нового голову Ради Міністрів та запропонований ним склад уряду. Якщо ж Сейм виявив недовіру Раді Міністрів та не обрав її голову, то президент має право прийняти відставку уряду або розпустити Сейм (ст. 57 - 62 “Малої Конституції). Так, у 1993 р. президент розпустив Сейм та призначив нові вибори.

Президент ФРН може розпустити бундестаг у випадку необрання федерального канцлера.

Конституції окремих країн закріплюють умови, що виключають право глави держави приймати рішення про розпуск парламенту в цілому або лише його нижньої палати.

Так, Президент Болгарії не може розпускати Народні збори протягом трьох місяців до закінчення строку

134

свого мандата; Президент Італії - протягом шести останніх місяців своїх повноважень (ст. 99 п. 7 Конституції); Президент Франції не може розпустити Національні збори під час здійснення ними надзвичайних повноважень (ст. 16 Конституції) та протягом року після обрання Національних зборів у ході дострокових виборів (ст. 12 Конституції).

Не можуть достроково бути розпущені парламенти Іспанії, Польщі, Португалії та інших країн під час надзвичайного стану, а Сейм Польщі - особою, яка тимчасово заміщає посаду президента.

Основні закони Австрії, Угорщини, Греції обмежують право президента розпускати парламент.

Федеральний Президент Австрії може розпустити Національну раду, а Президент Греції - палату депутатів з однієї й тієї ж підстави лише один раз. Президент Угорщини протягом терміну своїх повноважень може скористатися наданим йому правом розпуску Державних зборів не більше двох разів.

Цілі, що мають за мету достроковий розпуск парламенту, є різноманітними. Серед них можна назвати подолання кризи у діяльності парламенту, намагання однопартійного чи коаліційного уряду використати політичну обстановку, що склалася, для зміцнення своєї позиції у майбутньому парламенті та завдати поразки опозиції в процесі наступних виборів.

Термін повноважень парламенту - це встановлений конституцією даної держави період часу, протягом якого орган державної влади здійснює свої конституційні функції складом депутатів, обраних під час проведення одних і тих же виборів. Це визначення притаманне як однопалатному, так і двопалатному парламенту, верхня палата кожного з яких обирається на один і той же термін, що й нижня палата та розпускається разом з нею.

§ 2. Компетенція парламенту

Конституція та інші нормативні акти закріплюють за державними органами права й обов’язки та сферу їх діяльності. Найбільш широкою компетенцією наділяються парламенти. Компетенція парламенту є основним факто-

135

ром, що визначає його правове становище та роль в юридично-політичному житті та взаємовідносини з іншими державними органами.

До компетенції парламенту належать законодавча сфера діяльності, прийняття закону про бюджет, формування вищих органів держави, контроль за діяльністю уряду та здійснення зовнішньополітичних функцій.

Законодавчі повноваження. Прийняття законів є головним завданням парламенту, основним його призначенням як загальнодержавної представницької установи.

Існують такі види законів: Конституція (Основний Закон), конституційний закон, органічний закон, звичайний закон. Законодавство США та Англії розрізняє закони (біллі) публічні та приватні. Широкого розповсюдження набуло делеговане законодавство, що розглядається, наприклад Асамблеєю Республіки Португалія, як законодавча діяльність парламенту.

Обсяг повноважень парламенту залежить від ряду чинників: форми правління, форми політико-територіального устрою, розстановки політичних сил, що склалася у період прийняття конституції, та традицій. Конституції різними способами закріплюють компетенцію парламентів у законодавчій сфері: 1) переліком питань, за якими парламент може здійснювати законодавчу діяльність; 2) без закріплення будь-яких з питань, по яких парламент може здійснювати законодавчі функції; 3) встановленням відносно визначеної компетенції у сферах, що стосуються взаємовідносин законодавчих органів федерації та її суб’єктів.

До конституцій, що закріплюють точний перелік питань, з яких парламент законодавствує, належать, наприклад, Конституції США, Австрії, Болгарії, Франції. Так, ст. І розд. 8 Конституції США перелічує питання, по яких Конгрес має право законодавствувати: встановлювати та стягувати податки; забезпечувати спільну оборону та загальний добробут; одержувати позики; регулювати торгівлю з іноземними державами та між окремими штатами; карбувати монету, регулювати її цінність та цінність іноземної валюти; оголошувати війну, набирати, формувати й утримувати армію, флот, поліцію і т. ін. Розділ 9 тієї ж статті містить перелік того, чого Конгрес не може здійснювати. З усіх інших питань (так

136

звані остаточні повноваження) закони приймаються штатами.

Федеральний конституційний закон Австрії від 10 листопада 1920 р. називає питання, за якими федеральні збори уповноважені приймати закони (ст. 10, 11), а за якими - лише загальні принципи законів (ст. 12). Конституційний Суд скасовує такий закон (ст. 140 п. 3) у випадку порушення меж повноважень, встановлених Федеральним конституційним законом, федеральними органами або органами земель.

У федеративних державах розмежування повноважень у законодавчій сфері здійснюється між федеральними органами та органами суб’єктів федерації.

Конституція Болгарії 1991 р. (ст. 84, 85) містить перелік питань, що належать до компетенції Народних зборів, а спірні питання компетенції між Народними зборами, Президентом та Радою Міністрів вирішує Конституційний Суд.

Такий спосіб закріплення повноважень заведено називати у юридичній літературі абсолютно визначеною компетенцією парламенту.

Деякі конституції (Англії, Нової Зеландії, Порту-галії, Польщі та ін.) дуже широко закріплюють повноваження парламенту в законодавчій сфері.

В Англії верховна влада в галузі законодавства доручається парламенту в цілому. Це - “королева у парламенті”, тобто королева та дві палати парламенту. Законопроект, прийнятий обома палатами, стає законом лише після ухвалення його королевою. Принцип верховенства парламенту означає, що він не зв’язаний жодними нормативними актами, ніхто не може обмежити його верховенство у законодавчій владі. Він приймає та змінює будь-який закон у звичайному порядку, ніхто не може брати під сумнів конституційність акта, навіть суд.

До цієї ж групи, для якої сфера законодавчих повноважень не обмежена, належить парламент Італії. Розділ ІІ Конституції Італії (“Укладання законів”) вказує лише на те, що “законодавча функція здійснюється спільно обома палатами” (ст. 70 Конституції Італії), а повноваження кожної з палат можуть бути відстрочені лише у законодавчому порядку та лише у випадку війни (ст. 60 Конституції).

“Мала Конституція” Польщі, Конституція Порту-

137

галії обмежуються констатацією факту прийняття законів парламентом. “Сейм приймає закони більшістю голосів за присутності не менше, ніж половини загальної кількості депутатів, якщо конституційний закон не передбачає інакше”, Асамблея Республіки Португалія може прийняти закони з усіх питань, за винятком організації та порядку діяльності уряду (ст. 164 п. “г” Конституції Португалії).

За Конституцією Японії парламент є вищим органом державної влади та єдиним законодавчим органом держави.

Проте слід відзначити, що ані конституція, ані закони про парламент не визначають сферу законодавчого регулювання парламенту. На практиці це спричиняє те, що значна частина важливих питань державного життя вирішується нормотворчою діяльністю уряду, а парламент законодавствує з питань загальних.

Отже, за характером конституційної регламентації цю групу парламентів можна віднести до парламентів з абсолютно необмеженою законодавчою компетенцією.

Третю групу складають парламенти з відносно визначеною компетенцією. До цієї групи належить Конституція Індії, яка встановлює три види повноважень: а) виключну компетенцію союзу, за якою може законодавствувати лише федеральний парламент; б) компетенцію законодавчих органів штатів; в) спільну компетенцію федерального парламенту та законодавчих зборів штатів.

Основний Закон ФРН та Конституція Швейцарії встановлюють виключну компетенцію федеральних органів та конкуруючу законодавчу компетенцію земель або кантонів.

У сфері конкуруючої законодавчої компетенції землі володіють правом законодавства лише тоді і остільки, коли і оскільки федерація не використовує своїх прав законодавства.

Прийняття законів. Прийняття звичайних законів проходить згідно з процедурою, встановленою конституцією та регламентами палати або палат у двопалатному парламенті. Ця процедура схожа в основних рисах.

Початковою стадією законодавчого процесу є внесення законопроекту до парламенту: або до однієї з

138

його палат, або лише до нижньої палати.

Суб’єктами права законодавчої ініціативи є як окремий парламентарій, так і група парламентаріїв (кількість парламентаріїв, що володіють правом законодавчої ініціативи звичайно передбачається регламентом), постійні комісії (комітети), парламентські групи (клуби, фракції), уряд. В окремих країнах (у Мексиці, Польщі, Росії, Бєларусі) Президент країни наділений правом законодавчої ініціативи з усіх питань, пов’язаних із здійсненням своїх функцій, а Президент США - лише з питань щодо проекту державного бюджету.

Право законодавчої ініціативи у федеративних країнах належить вищим законодавчим органам суб’єктів федерації (наприклад, у ФРН, Мексиці, в Австрії), а в Італії, у Фінляндії та інших країнах - вищим органам влади автономних областей; у Російській Федерації - Конституційному Суду; у КНР, на Кубі та в деяких країнах Латинської Америки - Верховному Суду, Генеральній прокуратурі, в КНР - Центральній військовій раді, на Кубі - Центральному комітету профцентру трудящих Куби та національним керівним органам громадських організацій з питань їх компетенції.

У деяких країнах (США, Швейцарії, в Іспанії, Італії, Австрії, на Кубі) існує інститут народної ініціативи, сутність якого полягає у тому, що громадяни, які зібрали встановлену конституцією кількість голосів виборців, можуть вимагати від парламенту розгляду законопроекту.

Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи досить широке, проте практично здійснення законодавчої ініціативи зосереджено у руках уряду, їх проекти розглядаються в першу чергу, вони можуть вносити законопроекти до парламенту будь-коли, тимчасом як депутати, наприклад парламенту Фінляндії, можуть вносити законопроекти лише протягом чотирнадцяти днів після відкриття чергової сесії.

Порядок реалізації права законодавчої ініціативи. У двопалатних парламентах законопроекти вносяться до нижньої палати, а якщо палати рівноправні (Італія, Мексіка, Швейцарія та ін.) - до будь-якої.

Законопроекти приймаються на сесіях парламенту двома читаннями (у Болгарії на різних засіданнях Народ-

139

них зборів), трьома читаннями (в Австрії, Італії, у Польщі, США та ін.).

Голова палати, до якої направлено законопроект, розглядає і вирішує питання про його подальшу долю. У разі позитивного рішення він дає розпорядження про його розмноження та про передачу тексту депутатам і включення його до порядку денного. Іноді ця процедура називається “першим читанням”. Далі законопроект без дебатів передається у постійну комісію або починаються дебати по загальних його принципах, вносяться поправки і доповнення. Такі процедурні дії називаються іноді “другим читанням”. Комісія після розглядання повертає законопроект до парламенту, де знову починаються дебати щодо його прийняття. Під час “третього читання” законопроект приймається остаточно.

Законопроект повинен бути прийнятий палатами за ідентичною редакцією, при цьому використовується метод “човна” (човника) - передача тексту законопроекту від однієї палати до другої до того часу, доки він не буде мати одну й ту ж редакцію. Для усунення розбіжності тексту законопроекту іноді створюється комісія із представників обох палат.

Важливе місце у діяльності парламенту займає прийняття закону про бюджет. Проект закону про бюджет, на відміну від інших законопроектів, укладаєть-ся і вноситься на розгляд до нижньої палати парламенту з нерівноправними палатами тільки урядом. На відміну від інших законів, діючих протягом тривалого часу, закон про бюджет функціонує лише один фінансовий рік.

Парламенти Угорщини, Греції, Словакії, Чехії та інших країн обирають президента, формують уряд, органи конституційного контролю та нагляду, Верховний Суд. Їм належать повноваження у сфері оборони країни та зовнішньої політики. Вони здійснюють контроль за діяльністю уряду. Види контролю парламенту за діяльністю уряду залежать від форми правління. У президентських республіках, де уряд формується президентом, і він не відповідальний перед парламентом, контрольні повноваження останнього не настільки великі як у парламентарних республіках.

Конституції розрізняють дві форми відповідальності уряду: політичну і судову. Політична відповідальність означає вираження уряду або його окре-

140

мим міністрам недовіри і залишення ними посад, що обіймають. Судова відповідальність означає притягнення до суду уряду в цілому або його члена за вчинений злочин під час виконання своїх обов’язків.

Формами контролю за діяльністю уряду є постановка питання про довіру за ініціативою уряду; пропозиція депутатів про вираження уряду недовіри; інтерпеляція; усні та письмові запитання; спеціальні форми парламентського контролю.

Відмова парламенту в довір’ї уряду тягне за собою його відставку.

Група, що кількісно складає від однієї десятої до однієї четвертої всіх депутатів палати може внести резолюцію недовіри урядові. За резолюцію недовіри повинна висловитися абсолютна більшість депутатів. Президенту надається право у випадку вираження недовіри урядові прийняти його відставку або розпустити парламент і призначити нові вибори.

Інтерпеляція являє собою звернення у письмовій формі групи депутатів до уряду з вимогою надати інформації з найважливіших питань внутрішньої та зовнішньої політики або з будь-якого конкретного питання, що має загальнодержавне значення. Відповідь уряду обговорюється на пленарному засіданні палати і може завершитися прийняттям резолюції недовіри.

Запитання письмові та усні правлять, як правило, за засіб одержання інформації, надання палаті тих або інших документів, критики діяльності уряду в цілому або окремих міністрів. Відповідають усно чи відписують негайно або на наступному засіданні.

Глава 11. ГЛАВА ДЕРЖАВИ

§ 1. Поняття інституту глави держави

Істотним важелем у механізмі державного управління суспільства зарубіжних країн є глава держави. Він начебто вивершує всю систему органів влади й управління, і юридично йому у цій системі належить першорядне місце.

У переважній більшості зарубіжних країн функції

141

глави держави доручаються одноособовому органу. Залежно від форми правління - це або президент[1], або монарх[2]. Щодо народів, які живуть у державах з монархічною формою правління, то вони звуть себе підданими його величності короля, імператора, шейха і т. ін., а з республіканською - громадянами.

Винятковим є виконання функції глави держави колегіальним органом. Так, у Швейцарії функції глави держави згідно з чинною Конституцією 1874 р. виконуються Федеральною радою, яка одночасно є й урядом країни.

Щодо молодих національних держав, які утворилися у ході національно-визвольних революцій та після розпаду колоніальної системи, то вони також сприйняли інститут одноособового глави держави (Індія, Єгипет, Конго та ін.).

У постсоціалістичних країнах також конституційним правом закріплений інститут одноособового глави держави (Болгарія, Чехія, Польща та ін.).

Державне право зарубіжних країн розглядає звичайно главу держави як носія вищої виконавчої влади та як вищого представника держави у сфері міжнародних відносин. Так, ст. ІІ (розд. 1) Конституції США 1787 р. говорить: “Виконавча влада здійснюється Президентом Сполучених Штатів Америки…”. Про широкі владні повноваження глави держави свідчить і Конституція Іспанії 1978 р., у ст. 56 якої записано: “Король є главою Іспанської держави, символом її єдності і сталості. Він є гарантом правильного функціонування державних інститутів; здійснює вище представництво Іспанії у міжнародних відносинах, особливо з націями, з якими вона пов’язана історично, а також здійснює функції, що надані йому Конституцією і Законом”.

Однак між тими значними повноваженнями, якими наділяється глава держави Конституцією, і тією реальною роллю, яку від відіграє у суспільно-політичному житті конкретної країни, нерідко існує розрив. Він залежить від ряду чинників і насамперед від форми правління, політичного режиму і соціально-політичного становища у країні, від історичного етапу й рівня соціально-економічного розвитку країни, від того становища, яке займає глава держави у діловому світі своєї країни, а у президентів - й від порядку їх обрання.

Більш широкими і реальними властивими повноваженнями володіє глава держави тієї країни, де він одночасно є носієм виконавчої влади і очолює уряд (США, Франція, Чехія). Дещо в меншій мірі помітний його вплив на формування державної політики у парламентарних монархіях (Великобританія, Японія) і парламентарних республіках (ФРН, Італія, Угорщина). Однак не можна дану тезу розглядати як обов’язкову закономірність, тому що на різних етапах історичного і соціально-економічного розвитку зарубіжних держав, залежно від мінливих методів здійснення влади, один із згаданих вище факторів може мати вирішальне значення, а інші - протікати у згладженій формі. Так, у сучасній Іспанії, яка за формою правління є парламентарною монархією, глава держави - король Хуан Карлос І - займає вельми помітне місце у вирішенні соціально-економічних і політичних проблем країни.

Інститут глави держави своєю появою зобов’язаний абсолютній монархії, хоча є суто буржуазним інститутом. У тих зарубіжних країнах, де буржуазія у боротьбі за владу була достатньо організована, згуртована й сильна, де вона досягала перемоги над аристократичною феодальною знаттю, буржуазно-демократичні революції завершились, як правило, поваленням монархів, їх відправленням на ешафот, встановленням більш демократичної республіканської форми правління на чолі з главою держави, який обирається. Навпаки, у країнах, де буржуазії не вдавалося через свою слабкість остаточно перемогти феодальну аристократію, де вона була змушена йти на компроміс з силами, що прийшли до влади, там цей компроміс завершувався збереженням старого феодального інституту - монарха (наприклад, у Великобританії, Скандінавських країнах і т. ін.).

Щоправда, сучасні монархії далеко не ті, якими вони були за середньовіччя. У багатьох монархічних державах під впливом демократичних сил монархи згідно з нормами конституцій були позбавлені своїх великих

143

прерогатив і за ними лишились в основному представницькі та церемоніальні функції.

Видатний фахівець правової системи Японії Цунео Інако у своїй праці зазначає: ”Конституція Японії відводить імператору роль декоративної прикраси державного механізму. Імператор не є ані правителем Японії, ані главою держави” [14, с. 195].

§ 2. Порядок заміщення посади глави держави

Правове становище монарха, на відміну від президента, характеризується двома основними особливостями. По-перше, влада монарха юридично вважається незалежною від будь-якої іншої влади, органа чи виборчого корпусу. Він владарює безстроково (обмежено або абсолютно) за власним правом і вважається джерелом усієї державної влади у країні. По-друге, влада монарха спадкова й переходить від одного представника царюючої династії до другого за встановленим законом порядком.

Новелою державного права теперішнього дня є “виборна” монархія. Так, згідно з Конституцією Малайзії 1957 р. глава держави обирається строго на 5 років із султанів 9 штатів (у Федерації є 13 штатів, із них 9 очолюються султанами-наступниками). Виборною є і посада глави держави - шейха в ОАЕ. Його обирає на 5 років Верховна рада емірів, яка є вищим органом влади у країні.

Монарх як глава держави, на відміну від президента, володіє рядом прав і прерогатив. Це і суто зовнішні атрибути монаршої влади, і така досить серйозна прерогатива, як абсолютне вето. До зовнішніх атрибутів монаршої влади належить право на титул і особливу назву: король або королева у Великобританії, Швеції, в Іспанії; імператор в Японії; емір у Кувейті; султан в Омані; князь - у Монако і Ліхтенштейні. Титул зумовлює й обов’язкову форму звертання до монарха: “Його величність”. У титулі звичайно перелічуються володіння монарха, підкреслюється божественне походження його влади і т. ін.

В усіх монархічних державах за їх главами при-

144

знається право на утримання двору, тобто особливого штату посадових осіб, які відають не державними, а особистими справами монарха. Цей штат вельми великий і коштує платникам податків досить дорого.

Грошове утримання монархів складається з прибутків від їх особистого майна й асигнувань з державного бюджету. Розмір суми на утримання монарха, а також членів його родини звичайно встановлюється законом парламенту на початку кожного царювання і сплачується за цивільним листом.

Мимоволі постає питання, чому практичні англійці дозволяють собі витрачати мільйони на утримання королівської родини та ще й з повним набором середньовічних інститутів та атрибутів?

Головна причина збереження інституту монарха за умов сьогодення полягає у тому, що він є вигідним певним політичним силам. Незважаючи на те, що в усіх парламентарних монархіях (а їх абсолютна більшість у порівнянні з дуалістичними і абсолютними) спостерігається практична нуліфікація повноважень монарха, сили, що зацікавлені в монархові, доводять і домагаються збереження цього анахронізму попередньої епохи. Справа полягає у тому, що монархові прерогативи значно ширше президентських. Це і абсолютне вето, яке, на відміну від президентського, скасувати не можна, це й достроковий розпуск нижньої палати парламенту, це й усунення уряду. Навіть наділений широкими повноваженнями Президент США всім набором таких дійових прерогатив не володіє. Збереження монархії та великих повноважень монарха дозволяє у кризових ситуаціях, в умовах різкого загострення соціальних проблем і конфліктів використовувати цей інститут силами, що знаходяться при владі. Крім того, належить відзначити, що політичні сили, які перебувають при владі, за сучасних умов виробили інші шляхи, щоб справляти вплив на рішення питань зовнішньої та внутрішньої політики в обхід монарха (делеговане законодавство, лобізм та ін.). Саме тому у багатьох країнах монархові прерогативи нібито перебувають у стані летаргійного сну. Але не викликає сумніву те, що, коли цього вимагатимуть обставини, вони негайно будуть використані. Правлячим колам вигідно збереження монархів та їх широких прерогатив на випадок завоювання демократичними силами більшості у

145

парламенті, представництва в уряді й зміни ними державного курсу в певному напрямі. Тоді вони зуміють скористатися повноваженнями монарха як дійовим конституційним резервом.

Говорячи про причини збереження монархій як форми правління і монарха як глави держави при цій формі організації влади, не можна не зазначити й такий фактор, як данина традиції, консерватизму в організації функціонування державної влади. У даному випадку не можна не враховувати, що засоби масової інформації повсякчас і цілеспрямовано підтримують у свідомості народу імідж монаршої нейтральності, імідж монарха, що стоїть над усіма класами і політичними течіями, імідж неупередженого вирішення монарших справ і проблем. Вони доводять, що монарх - символ єдності нації, особа, яка піклується про її згуртованість і т. ін. Безперечно, допомогу в цьому їм надає служба “паблік рілейшнз”.

Головна відмінність президента від монарха полягає у тому, що президент - це посада виборна, по-перше, і посада строкова, по-друге. Звичайно президентів обирають згідно з конституцією на строк від 4 до 7 років. На 4 роки обирається президент у США, Колумбії, Коста-Ріці, на 5 років - у ФРН, Китаї, Болгарії, в Індії, Угорщині, Чехії, на 6 років - в Австрії, у Польщі, Фінляндії, на 7 років - у Франції, в Італії.

Безумовно, перевагою президентської посади у порівнянні з монаршою з позиції демократії є те, що на цю посаду може бути обраний будь-який громадянин республіки, що відповідає встановленим цензам, згідно з його заслугами і достоїнствами в очах співвітчизників.

Разом з тим необхідно враховувати, що вирішальне значення мають недемократичні конституційні декларації, які нерідко виявляються формальними, а те, що правлячі політичні сили використовують усі засоби для того, щоб ретельно відібрати і провести на вищий державний пост лише тих кандидатів, чия діяльність збігається з інтересами соціальних кіл, що концентрують у своїх руках економічну могутність країни. Знаряддям цієї ж мети є безперервне зростання вартості виборчих кампаній, які обходяться сьогодні вже в сотні мільйонів доларів, марок, франків, фунтів стерлінгів і т. ін.

У теперішній час у зарубіжних країнах склалося декілька способів обрання президентів: прямі, посередні,

146

внутріпарламентські вибори. На цьому питанні слід зупинитися докладніше, оскільки спосіб обрання президента має чільне політичне значення, впливає на відносини президента з парламентом і урядом.

Під час прямих виборів президента (Франція, Австрія, Болгарія, Польща, Румунія, Чехія) останній одержує мандат на посаду глави держави від виборчого корпусу, який його обрав. Це дозволяє йому проводити незалежний від парламенту політичний курс, а за певних обставин навіть діяти всупереч волі парламенту. Ці обставини створюють сприятливі умови для використання авторитарних методів управління у країні (наприклад, Франція). Таким чином прямі вибори президента при всьому їхньому зовнішньому демократизмі є найменш демократичним способом заміщення посади глави держави.

При посередніх виборах президент обирається без участі парламенту. Яскравим прикладом таких виборів можуть бути вибори у США, де президент призначається на посаду колегією виборщиків, які в свою чергу обираються прямим голосуванням по штатах. Згідно зі ст. ІІ (розд. 1) та 12 і 23 поправками до Конституції США 1787 р. кожний штат обирає таку кількість виборщиків, яка дорівнює загальній кількості сенаторів і пред-ставників, яких штат має право направляти до Конгресу.

Посередні вибори президента, як і прямі, створю-ють для глави держави можливість бути незалежним від парламенту, а в деяких випадках і протиставити себе такій установі. Про це свідчить той факт, що найбільш широко право вето у зарубіжних країнах використовують ті президенти, які стали главами держав внаслідок прямих або посередніх виборів (США, Франція, Польща).

Внутріпарламентський спосіб обрання президентів (багатоступеневі вибори) характерний для парламентарних республік (виключення становлять Австрія, Ірландія, Ісландія, де вибори прямі). І якщо при прямих виборах виборець висловлює свою волю, безпосередньо голосуючи “за” або “проти” президента, якщо при посередніх виборах його воля опосередкована колегією виборщиків, то при багатоступеневих виборах воля виборців опосередковується депутатами парламенту.

Внутріпарламентський спосіб обрання президента є однією з конституційних гарантій того, що глава держави не буде протиставляти себе парламенту, не бу-

147

де прагнути до розширення своїх повноважень у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності. Цьому сприяє і контрасигнатура актів глав держав в усіх парламентарних республіках.

Державне право зарубіжних країн наділило главу держави властивістю безвідповідальності за його діяльність. Монарх не несе парламентської (тобто політичної) відповідальності за свої дії довічно, президент - на строк свого обрання. У парламентарних монархіях і парламентарних республіках це обґрунтовується тим, що глава держави діє за порадами своїх міністрів, які й несуть відповідальність за них - інститут контрасигнатури (лат. сontra - проти, signare - підпис, буквально - проти підпису). Будь-який акт, вихідний від глави держави, набуває юридичної сили тільки у тому випадку, якщо він одержує скріпу (підпис - контрасигнатуру) відповідного міністра, до ведення якого цей акт належить. Без скріпи міністра або прем’єр-міністра акт глави держави недійсний. Таким чином, жоден акт глави держави не набуває юридичної сили, якщо він не буде відповідати волі уряду. Дане становище є правовою основою для концентрації виконавчо-розпорядчої влади у руках уряду парламентарних держав. Інститут контрасигнатури закріплюється і в напівпрезидентській республіці, класичним прикладом чого є Франція (ст. 19 Конституції Франції).

У деяких постсоціалістичних країнах також пішли шляхом введення в практику конституціонно-правових відносин контрасигнатури актів глави держави. У ст. 102 (2) Конституції Республіки Болгарія говориться, що акти, які підписуються президентом, “підписуються також головою Ради Міністрів або відповідним міністром”.

Виключенням із загального правила про безвідповідальність глави держави за дії, здійснені щодо виконання ним своїх функцій, є три випадки, коли він може бути судимий в порядку окремої процедури - імпічменту. Імпічмент (англ. impeachment) - у дослівному перекладі означає брати під сумнів, притягувати до суду. Це трапляється у разі державної зради, навмисного порушення Конституції і законів, хабарництва.

Імпічмент як процедура притягнення до відповідальності і суду над вищими державними особами

148

в державній ієрархії з’явився вперше у Великобританії наприкінці ХІV ст. В сучасних умовах імпічмент - це досить тривала і складна процедура, що містить чимало стадій: порушення справи, притягнення до кримінальної відповідальності і суду над главою держави (в порядку імпічменту можуть притягатися до відповідальності віце-президент, міністри, члени органів конституційного нагляду, голови палат парламентів).

Найбільш чітко процедура імпічменту розроблена конституційним правом США. Право постановки питання щодо притягнення до відповідальності глави держави і формулювання статей звинувачення на його адресу надано нижній палаті парламенту - палаті представників, а фактично - її юридичному комітету. Для цього шляхом голосування палата представників вирішує питання про те, притягати або не притягати главу держави до відповідальності в порядку імпічменту щодо сформульованих статей звинувачення. Для притягнення необхідно, щоб “за” голосувала абсолютна більшість присутніх депутатів даної палати. Результати голосування оформляються як “рішення великого жюрі” з формулюванням “винний” або “невинний”. У випадках винесення рішення з формулюванням “винний” згідно зі ст. І розд. 3 Конституції США 1787 р.: “Сенату належить виключне право здійснення суду в порядку імпічменту. З цією метою сенатори присягають, або дають урочисту обіцянку на засіданні. Якщо підсудним є Президент США, головує Головний суддя. Жодна особа не може бути засуджена без згоди двох третин присутніх сенаторів”.

Вважається, що імпічмент стосовно глави держави лише по формі можна вважати судовим процесом. Власне кажучи - це політичний процес, метою якого є усунення президента від посади й позбавлення його права обіймати й виконувати будь-яку почесну, відповідальну або сплачувану посаду на службі США. Фактично таке усунення від посади визначає політичну смерть для колишнього президента. До того ж президентське право помилування у даному випадку не застосовується.

З 1787 р., тобто з часу введення в дію Конституції США, імпічмент порушувався шістдесят шість разів. Палата представників виносила рішення великого жюрі про віддання до суду Сенату лише тринадцять разів. Річард Ніксон повинен був стати у зв’язку з “Уотергейтсь-

149

кою справою” чотирнадцятим. Уникнути ганебної процедури можна шляхом подачі у відставку, що й було зроблено Р. Ніксоном та ін. По суті справа розглядалась у Сенаті всього один раз стосовно президента Ендрю Джонсона у 1868 р., але для засудження не вистачило одного голосу.

Аналогічна процедура імпічменту закріплена конституційним правом ряду інших зарубіжних держав, тільки підстави для порушення цієї процедури можуть бути різними. Якщо у США - це порушення Конституції, державна зрада та хабарництво (ст. ІІ розд. 3), то в Італії президент відповідальний тільки “за державну зраду або посягання на Конституцію” (ст. 90), у ФРН - лише “за навмисне порушення Основного Закону або іншого федерального закону” (ст. 61).

Деякі постсоціалістичні держави також закріпили процедуру імпічменту стосовно глави держави. У ст. 103 Конституції Республіки Болгарія, зокрема, говориться: “Президент і віце-президент не несуть відповідальності за дії, здійснені щодо виконання своїх функцій, за виключенням державної зради і порушення Конституції”. У цій же статті (розд. 2 - 4) викладена й процедура імпічменту.

§ 3. Повноваження глави держави

Численні повноваження глави держави можна звести до п’яти основних груп: 1) у сфері управління й формування уряду; 2) у законодавчій галузі; 3) у плані зовнішньої політики; 4) у судовій галузі; 5) надзвичайні повноваження.

Глава держави як одноособовий носій влади щодо управління країною здійснює свою виконавчо-розпорядчу діяльність відносно до впровадження у життя економічного і політичного курсу, законів, спираючись на урядові структури й адміністративний апарат держави. У зв’язку з цим виявлення його ролі у справі формування уряду й адміністрації має істотне значення.

У президентських республіках, дуалістичних та абсолютних монархіях глава держави фактично особисто формує уряд. Тому призначені ним міністри виступають у сфері управління країною в ролі його радників та по-

150

мічників, а прийняття політичних рішень лишається виключно прерогативою глави держави. Глава держави за цих форм правління виступає практично як одноособовий носій виконавчої влади.

У США призначення членів кабінету президентом формально здійснюється “за порадою і згодою Сенату” (ст. ІІ розд. 3). А якщо до “уотергейтського скандалу” дане положення Конституції не мало практичного значення, то у наступні роки Сенат став більш активно втручатися у процедуру призначення голів департаментів (наприклад, відхилення кандидатури Тауера, запропонованої Дж.Бушем на пост міністра оборони США). Оскільки згідно з Конституцією Сенат за своєю ініціативою робити такі призначення не може, то вибір кандидата завжди залишається за главою держави. У США говорять, що Кабінет завжди такий, яким його бажає бачити президент. Тому й зміна президента, як ведеться, супроводжується численними перестановками й кадровими змінами у вищих ешелонах апарату управління.

Участь глави держави у формуванні уряду парламентарних республік і парламентарних монархій має суто номінальний характер, оскільки останній формується і очолюється лідером партії більшості нижньої палати парламенту. Меншою мірою він може впливати на урядову діяльність. Більш того, у парламентарних країнах глава держави може здійснювати свої повноваження тільки через уряд або за його згодою (інститут контрасигнатури). Тому будь-які акції глави держави у підсумку є не що інше, як урядова діяльність.

У напівпрезидентській республіці глава держави особисто призначає прем’єр-міністра, а за його поданням - членів уряду. При цьому на його дії не впливає згода парламенту або однієї з палат. Водночас президент за даної форми правління не може не враховувати під час формування уряду розстановку політичних сил у нижній палаті парламенту, оскільки хоча й формально, але уряд несе відповідальність за свою діяльність перед парламентом (ст. 20 Конституції Франції 1958 р.).

В управлінні країною глави держав спираються на широкий адміністративний апарат, очолюваний найбільшими прибічниками й довіреними особами. Це апа-

151

рат помічників і радників глави держави, які набувають усе вагомішої сили в управлінні державою, ніж відповідні міністри. За приклад може правити діяльність виконавчого апарату при Президенті у США, створеного у 1939 р., під час президентства Ф.Д. Рузвельта або апарату Єлисейського палацу при Президенті Франції, який певні політики іменують першим урядом країни, а Раду Міністрів - другим.

Керівна діяльність глави держави пов’язана з виконанням цілого ряду організаційних прерогатив. Він призначає “службовий уряд”, якщо не дійшли згоди у парламенті щодо утворення уряду країни (ст. 99 (5) Конституції Болгарії 1991 р.); скликає парламент на чергові й надзвичайні сесії; розпускає його на канікули або зовсім, якщо минув термін його повноважень; призначає нові вибори; повідомляє про достроковий розпуск нижньої палати парламенту (крім президентських республік); повідомляє про проведення референдуму і т. ін. (ст. 62 Конституції Іспанії; ст. 87 Конституції Італії; ст. 79 - 84 Конституції КНР; ст. 32 п. “Є” Конституції Польщі).

Глави держав наділені широкою регламентарною владою. Видані ними нормативні акти повинні мати підзаконний характер і загальнообов’язкову силу на всій території країни. Це, наприклад, виконавчі накази, директиви та інструкції Президента США, постанови і розпорядження Президента ФРН, декрети і постанови Президента Італії, декрети та укази короля Іспанії, укази президентів Болгарії, Чехії, Польщі тощо. Нормативні акти глав держав можуть регулювати практично усі сфери управлінської діяльності.

На окрему увагу заслуговують нормативні акти президентів Франції та КНДР. Ордонанси і декрети Президента Французької Республіки, а також накази Президента КНДР не можна розглядати як підзаконні, оскільки вони регулюють ті сфери суспільних відносин, які вилучені з компетенції парламенту. Регулюючи певні сфери суспільних відносин, вони практично мають ту ж силу, що й закон.

У конституційно-правовій практиці зарубіжних держав згідно з нормами державного права склалися різні методи і форми участі глави держави у законодавчому процесі. Порівнюючи політичну практику

152

різних держав з урахуванням особливостей кожної країни, не можна не дійти висновку, що глава держави в змозі чинити й чинить значний вплив на розробку й прийняття політичних рішень, втілених у формі закону.

Повноваження глави держави у законодавчій галузі стосуються як законодавчої ініціативи й утвердження законопроектів, так і промульгування (опублікування в офіційному виданні) законів.

Право законодавчої ініціативи глави держави за будь-якої форми правління є невід’ємною частиною урядової ініціативи, але виявляється вона у різних країнах по-різному. Якщо у парламентарних державах дві третини законів, що приймаються, - це законопроекти виконавчої влади, то у США президент, навіть формально, не володіє правом законодавчої ініціативи. Однак це не означає, що він усунутий від участі у процесі підготовки законопроектів. Конституційний наказ ст. ІІ розд. 3 про те, що президент періодично подає Конгресу інформацію про стан справ у Союзі й дає відповідні рекомендації, стало формальною основою для перетворення президента в лідера законодавчої політики США.

Йдеться про численні послання президента Конгресу з різних питань внутрішнього життя й міжнародних відносин. З юридичної точки зору ці послання не мають ніякої обов’язкової сили для конгресменів, але на практиці їх регулюючий вплив досить великий і, безумовно, залежить від особистих якостей глави держави, його відносин з партійною більшістю у Конгресі, наполегливості й професіоналізму президентських помічників по зв’язках з Конгресом тощо.

Однак найбільш ефективним засобом впливу глави держави на законодавчий процес слід визнати інститут “вето”. Вето (лат. veto - забороняю) - це прерогатива глави держави відмовити у підписанні законопроекту. Згідно з зарубіжними конституціями законопроект набуває нової якості - силу закону - тільки тоді, коли він санкціонується главою держави.

Конституції зарубіжних держав встановлюють право глав держав підписати і ввести в дію законопроект шляхом його промульгування. Для цього главі держави визначається конституцією конкретної країни термін, протягом якого він повинен або схвалити законопроект, або відмовити у його підписанні. Як ведеться, такий тер-

153

мін обмежений 10 - 15 днями (ст. І розд. 7 Конституції США; ст. 10 Конституції Франції; ст. 88 розд. 3 Конституції Болгарії).

Конституційному праву зарубіжних держав відомі такі види вето: 1) абсолютне; 2) відкладальне; 3) вибіркове; 4) “кишенькове”.

Абсолютне вето (резолютивне) - це виключне право глав монархічних держав. Воно не випадково зветься абсолютним, оскільки заборону монарха парламентаріям подолати не можна.

Винятком з загального правила, що абсолютне вето - це вето глав монархічних держав, є Королівство Норвегія, де король має право лише відкладального вето.

Відкладальне або суспензивне (лат. suspensus - відстрочений, припинений) вето є прерогативою глав держав з республіканською формою правління, тобто президентів. Його специфіка полягає у тому, що заборона глави держави може бути подолана парламентом або мати тимчасовий характер.

Вибіркове вето являє собою, у порівнянні з відкладальним, досить гнучку й тому більш цілеспрямовану зброю в руках глави держави. Його закріплення і використання конституційним правом Аргентини, Мексики, Франції дозволяє главі держави накласти заборону не в цілому на законопроект, а на його окремий розділ, статтю, параграф. Правом вибіркового вето наділені й широко користуються губернатори більшості штатів США. Це право забезпечує губернаторам вплив на розділ бюджетних коштів у штатах.

“Кишенькове” вето є специфікою конституційного права США. Воно використовується у тих випадках, коли десятиденний термін для розглядання законопроекту президентом припиняється завершенням сесії Конгресу або перенесенням його засідань. Дана ситуація використовується президентом тоді, коли конкретний законопроект його не влаштовує, він не хоче його підписувати, а водночас він не хотів би скористатися відкладальним вето, тому що стосовно такого законопроекту відкладальне вето може підірвати його авторитет. Тоді президент відкладає законопроект у бік (“кладе до кишені”), він його не підписує під приводом, що десятиденний термін порушено, Конгрес розпущено, повертати законопроект немає куди. У подібному випадку

154

законопроект не набуває юридичної сили (“кишенькове вето”) й не одержує встановленої конституцією заборони (відкладальне вето). Конгрес не має спроможності подолати “кишенькове вето”, тому що жодної процедури на цей випадок не передбачено. Таким чином президентська “бездіяльність” набуває сили абсолютного вето.

Після повернення з канікул Конгрес знову може прийняти до розгляду даний законопроект, але, починаючи з першої стадії законодавчого процесу, як новий законопроект. Нерідко така ситуація завершується тим, що після закінчення досить тривалого терміну відпадає потреба щодо подібного законопроекту.

Інститут вето у будь-якій формі не можна визнати демократичним, тому що він становить діяльність виборного, представницького органу в залежність від одноособового глави держави, за яким завжди стоять певні політичні сили. Право вето скасовано в Іспанії, у Швеції, в Японії.

Зовнішньополітичні повноваження глави держави дуже широкі і різноманітні. Він здійснює верховне представництво країни у міжнародних відносинах. Насамперед він не потребує особливого повноваження, воно витікає з його статусу. Як глава держави він має право на особливо урочистий прийом, а дипломатична практика не розрізнює монарха і президента.

Главі держави надане право ведення міжнародних переговорів, укладення міжнародних договорів і угод, а також їх денонсація (як коли за згодою парламенту). Він призначає і приймає послів, посланців та інших дипломатичних представників. Йому (за санкцією парламенту) надане право оголошення війни й укладення миру (ст. ІІ розд. 2 Конституції США; ст. 87 Конституції Італії; ст. 14 Конституції Франції; ст. 7 Конституції Японії; ст. 98 Конституції Болгарії; ст. 59 Конституції ФРН).

Повноваження глави держави в судовій сфері містить право помилування, пом’якшення або заміни покарання, право амністії, призначення судів.

Главі держави надане право нагороджувати орденами, медалями та іншими відзнаками, право присвоєння почесних звань та титулів. Йому належить найперше місце у різноманітних церемоніях і святах, включаючи національні свята, військові паради, відкриття університетів, спортивних змагань тощо.

155

Глава держави проголошується конституціями зарубіжних держав головою або головнокомандувачем Збройних Сил країни (оперативне керівництво різними родами військ здійснюють міністри оборони).

За умов стихійного лиха (землетруси, урагани, катастрофи, епідемії, катастрофи на АЕС) або під час соціальних вибухів (масові заворушення, міжнаціональні конфлікти) главі держави надане право на введення у країні або на частині її території надзвичайного стану (ст. 16 Конституції Франції; ст. 32 Конституції Польщі). Наслідком введення надзвичайного стану є розширення дискреційних повноважень глави держави, впровадження авторитарних методів керівництва, заборона мітингів, вуличних процесій, введення цензури, комендантської години, обмеження або заборона діяльності політичних партій.

Таким чином, глава держави наділяється згідно з нормами державного права зарубіжних країн досить широкими повноваженнями, особливо у президентських та напівпрезидентських республіках та дуалістичних монархіях. У парламентарних державах їх повноваження менш широкі й обмежуються активною урядовою діяльністю.

Глава 12. УРЯД

§ 1. Місце уряду в системі вищих органів

державної влади

Центральною ланкою всього державного механізму, його найважливішою складовою частиною є уряд. У зарубіжних країнах вищий орган урядової влади може мати різні найменування. Найбільш розповсюдженими є такі: Рада Міністрів, Кабінет, Кабінет Міністрів, Державна рада, Федеральна рада та ін. Термін “уряд” використовується як збиральний.

Уряд у більшості зарубіжних країн здійснює загальне управління всіма справами держави, керує її внутрішньою і зовнішньою політикою. Уряд - колегіальний орган, до якого входять особи (міністри, секретарі), що очолюють державні відомства (міністерства, департаменти) з окремих галузей управління (Збройні Сили, фінан-

156

си, юстиція, іноземні справи тощо). У деяких випадках до складу уряду входять також особи, які не очолюють будь-які міністерства (міністри без портфелів або державні міністри)1. У президентських республіках функції глави уряду виконує сам президент. У парламентарних країнах (республіках і монархіях) є посада глави уряду, що заміщається особою, яку найчастіше називають прем’єр-міністром. Слід відзначити, що офіційно глава уряду може називатися й інакше: в Італії, наприклад, він офіційно іменується головою Ради Міністрів, у Швеції та Норвегії - державним міністром, у ФРН і Австрії - канцлером тощо.

В усіх іноземних країнах уряд відіграє головну роль у розробці, формуванні та здійсненні основних напрямів політики держави, визначенні шляхів і засобів їх досягнення. При розгалудженні функцій сучасної держави посилюється вплив урядової влади на всі сфери життя суспільства. За обґрунтування зростаючого впливу уряду править теорія “самостійного мандата”, яка отримала певного розповсюдження. Сутність цієї теорії полягає у тому, що виборці на загальних виборах висловлюються не стільки за того чи іншого кандидата в депутати, скільки за урядову політику в цілому. Тим самим вони дають певний мандат уряду, який здійснює виконавчу владу за волею виборців. Це зменшує роль парламентських дебатів при оцінці діяльності уряду. Відомо, що парламентська процедура характеризується складністю і перешкоджає оперативному прийняттю рішень. Урядова ж влада менш схильна до впливу громадської думки.

У сучасних умовах, коли держава активно втручається в економіку, втілюючи у життя намічені програми, зростання ролі урядової влади стає об’єктивною передумовою. Уряд часто є ініціатором законодавства з питань державного регулювання економіки. У цьому випадку парламент виступає як орган, що “реєструє” урядові законопроекти.

Залежно від політичної практики, історичних умов і національних традицій процес посилення позицій уряду набуває різноманітних форм, що у кінцевому рахунку зумовлюється існуючими формами правління (парламентською, президентською і змішаною). У парламентських країнах піднесенню уряду над парламентом сприяє та обставина, що формування уряду здійснюється партією (партіями), яка має більшість місць у парламенті. У сполученні з жорсткою партійною дисципліною непарламентська більшість керує урядом, а уряд керує парламентською більшістю. Торкаючись парламентської опозиції, треба підкреслити, що її роль і значення можуть активно проявлятися тільки у тому випадку, якщо формується коаліційний уряд або “уряд меншості”. Президентська форма правління характеризується тим, що президент є одночасно главою уряду, який не несе відповідальності перед парламентом. Змішана (дуаліс-тична) модель уряду існує у сучасній Франції. Особливість її полягає у тому, що згідно з Конституцією (ст. 8, 9) президент призначає прем’єр-міністра і головує у Раді Міністрів, а прем’єр-міністр (ст. 21) керує діяльністю уряду. Суттєвим моментом, що визначає відносини уряду з парламентом, є втручання останнього до сфери зако-нодавства, а також антиконституційну нормотворчість уряду. Він широко використовує своє право законодавчої ініціативи, і кількість законопроектів, внесених урядом, перевищує число проектів самого парламенту. Крім цього, уряд видає власні нормативні акти (виконавчі накази президента, розпорядження тощо), які також сприяють посиленню позицій уряду в системі вищих органів держави. У зв’язку з цим неабияке значення має характер взаємовідносин уряду з вищим органом конституційного нагляду, який у чималій мірі залежить від способу формування останнього, обсягу його повноважень і партійного складу.

У країнах, де орган конституційного нагляду формується при прямій (Японія, США) чи непрямій участі уряду, останній має можливість суттєво впливати на прийняття рішень цим органом. Створення органу конституційного нагляду без участі уряду (Італія, ФРН) дозволяє йому бути відносно більш незалежним від урядової влади. Обсяг компетенції і ступінь обов’язкової сили його рішень також справляє вплив на його взаємо-

158

відносини з урядом. Органи конституційного нагляду з обмеженою компетенцією не мають можливості протистояти урядові. Наділення органів конституційного нагляду великою компетенцією (за якою рішення його носять завершувальний характер) створює конфліктні ситуації між урядом і органом конституційного нагляду, хоча цим зіткненням здебільшого властивий не юридичний, а політичний характер.

§ 2. Порядок формування і структура урядів

У зарубіжних державах залежно від форми правління уряди формуються двома основними способами: парламентським і позапарламентським. Парламентський спосіб формування уряду застосовується у країнах з парламентарними формами правління. Мандат на формування уряду в цих країнах одержує та партія або партійна коаліція, яка перемогла на виборах до парламенту, тобто одержала більшість місць у парламенті (у нижній палаті). Це положення у конституціях зарубіжних країн викладено досить поверхово або ж зовсім відсутнє.

У Великобританії глава держави має право призначати прем’єр-міністра, але дане право суто номінальне, тому що вибір корони визначається, як згадувалося раніше, партійністю палати громад. До складу уряду входять міністри (40 - 45 чол.) та їх парламентські секретарі (40 - 45 чол.), і в повному обсязі налічується близько 100 чол. Вживають кілька найменувань для визначення посадових осіб, які входять до складу уряду. Частіш за все вживаються терміни “державний секретар” і ”міністр”. Найстаріші відомства (міністерство іноземних справ, міністерство внутрішніх справ) очолюють державні секретарі. На чолі кількох відомств стоять посадові особи, традиційну назву яких збережено (канцлер казначейства, генерал-поштмейстер). Парламентські секретарі вважаються молодшими міністрами. У відомствах, очолюваних державними секретарями, вони іменуються парламентськими помічниками державного секретаря.

Зі складу уряду виділяється Кабінет - група найбільш впливових членів уряду (близько 20 чол.). Поперед-

159

ньо встановлених правил членства у Кабінеті немає. Міністри, яких прем’єр-міністр запрошує стати членами Кабінету, змінюються залежно від зміни уряду. Останніми роками одержала розповсюдження практика створення неформального “внутрішнього Кабінету”. Це найбільш наближені до прем’єр-міністра посадові особи (канцлер казначейства, лорд-охоронець печатки, канцлер герцогства ланкастерського та ін.), які допомагають йому під час вирішення важливих і невідкладних питань. Рішення Кабінету самі по собі не спричиняють юридичні наслідки. Якщо уряд має намір надати юридичної сили рішенням Кабінету, які вимагають внесення змін у закони, він повинен внести законопроект до однієї з палат парламенту і забезпечити його проходження у парламенті. В інших випадках лише потрібно підтвердження рішень Кабінету на засіданні Таємної ради. Фактично Таємна рада (сягає 300 чол.) існує головним чином для надання юридичної сили “наказам короля у раді”, тобто актам Кабінету і актам, що видаються на підставі королівської прерогативи. У реальній дійсності акти Кабінету схвалюються самими його членами, засідання якого оформлюються як засідання членів Таємної ради. Усі міністри Кабінету та деякі інші міністри складають присягу як члени Таємної ради. До неї належать і численні радники, що не є міністрами. Суди визнають правову силу за такого роду актами.

У скандинавських країнах (Швеція, Норвегія, Данія за формою правління є парламентарними монархіями) монарха наділено верховною владою щодо державних справ. Король очолює Державну раду, яка являє собою уряд на чолі з главою держави. Тому в цих країнах такі поняття, як Державна рада і уряд (Рада Міністрів, Кабінет) не збігаються. Усі найважливіші урядові заходи (усі законопроекти) спочатку обговорюються у Державній раді. Рішення Державної ради виносяться від імені короля і за його підписом. Але оскільки монарх не відповідальний за свої дії, вони потребують контрасигнатури прем’єр-міністра або міністра, у віданні якого знаходиться дане питання.

Така практика свідчить про те, що призначення прем’єр-міністра залежить від розстановки сил у парламенті. У Швеції король, навіть формально, не бере участі у призначенні прем’єр-міністра. Це право надано Ригсда-

160

гу, а пропозиція про обрання вноситься тальманом (у Норвегії і Данії право призначення прем’єр-міністра зберігається за монархом).

У Норвегії та Данії уряд не представляється парламенту для одержання його інвеститури. Парламент впливає на склад уряду непрямим чином. Уряд може функціонувати тільки лише заручившись підтримкою парламентської більшості.

У тих випадках, коли немає повної ясності стосовно лідируючої партії, монархи (Норвегія, Данія) або тальман (Швеція) проводять консультації з лідерами різних політичних партій. У результаті переговорів може з’ясуватися, що одну з партій підтримує якась інша партія. Тоді може бути сформований однопартійний уряд меншості. Якщо ж більшість можна отримати на основі погодження між кількома партіями, то звичайно створюється коаліційний уряд. Однопартійні уряди формуються у Великобританії, Канаді, коаліційні, як правило, - в Італії.

Основний Закон ФРН 1949 р. (ст. 63) покладає відповідальність за утворення федерального уряду насамперед на бундестаг і федерального канцлера, а не на главу держави. Федеральний канцлер обирається без дебатів за пропозицією федерального президента більшістю голосів членів бундестагу (ст. 63 абзаци 1 і 2, ст. 64 абзац 2 Основного Закону). Обраного канцлера призначає федеральний президент. За пропозицією канцлера федеральний президент призначає федеральних міністрів. Якщо обрання не відбулося відразу, то бундестаг протягом чотирнадцятиденного терміну може обрати федерального канцлера абсолютною більшістю голосів. Якщо обрання у зазначений термін теж не відбулося, проводиться новий тур голосування, в якому досить отримати відносну більшість голосів. Термін повноважень федерального уряду конституцією не встановлено. Однак повноваження федерального канцлера закінчуються у разі обрання нового бундестагу (ст. 69 абзац 2). Крім того, термін повноважень федерального уряду закінчується, коли бундестаг виявить недовіру канцлеру.

Уряд Італії (Рада Міністрів) формується головою Ради Міністрів і затверджується президентом. Міністри приносять присягу главі держави, коли приступають до посадових обов’язків. Необхідною умовою для здійснення

161

призначень є затвердження складу уряду палатою депутатів, а потім - Сенатом. Главою уряду є голова Ради Міністрів, який призначається президентом. Під час висунення на пост глави уряду вирішальна роль належить парламенту, згідно з принципом партійної більшості у нижній палаті парламенту. Глава уряду очолює роботу президії Ради Міністрів (нечисленного органу), яка налагоджує діяльність усього уряду в цілому (ст. 95 Конституції).

Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується в основному у президентських республіках. У цих країнах глава держави особисто є носієм урядової влади. Він сам добирає, призначає і звільняє членів уряду. Слід відзначити, що президент обирається шляхом непарламентських виборів і роль парламентів у формуванні Кабінету невелика.

У США призначення глав департаментів згідно з Конституцією здійснюється президентом “за порадою і за згодою Сенату” (ст. ІІ розд. 2), але фактично являє собою його особисту прерогативу. Сенат схвалює призначення президента на вищі державні посади більшістю у дві третини голосів. Випадки негативної реакції Сенату на дії глави держави є дуже рідкими. Якщо це і траплялося в окремих випадках, то тут виникали суто партійні протиріччя чи навіть особисті відносини. Конституція не містить будь-яких положень, що стосуються функціонування Кабінету. В ній йдеться, що президент може затребувати від керівного працівника будь-якого міністерства письмову доповідь з будь-якого питання, яке знаходиться у сфері компетенції даного міністерства, проте у її тексті не зазначаються назви міністерств і не окреслюється коло їх обов’язків. Отже, не існує жодних особливих конституційних обмежень, покладених на членів Кабінету.

У країнах Латинської Америки з президентською формою правління згідно з конституціями формування уряду є виключною прерогативою президента. У цьому відношенні президент у латиноамериканських країнах має більші правомочності, ніж президент США, призначення якого, як уже відзначалося, підлягає затвердженню Сенатом. Так, Конституція Коста-Ріки надає президенту право “вільно призначати та звільняти міністрів уряду” (ст. 139 п. 1). Згідно з тією ж конституцією “для призначення та звільнення міністрів досить підпису Президента

162

Республіки” (ст. 146). Конституція Колумбії встановлює, що президент “призначає та звільняє на свій розсуд міністрів Кабінету і керівників адміністративних департаментів” (ст. 120 п. 1). Конституції деяких інших президентських республік містять аналогічні постанови.

Глава держави не тільки формує уряд, але й займається його реорганізацією і навіть ліквідацією окремих відомств. У Гватемалі, наприклад, тим указом, який президент призначає членів уряду, визначається кількісний склад Кабінету, його система та офіційна назва. Парламент, таким чином, і фактично, і юридично здебільшого не бере участі у формуванні уряду. Президент у будь-який момент може здійснювати зміни у складі Кабінету, тому що міністри призначаються та звільняються главою держави. Відносна незалежність президента у справі формування Кабінету призводить у результаті до того, що при вирішенні питання про призначення міністрів важливу роль відіграє партійна та фінансова еліта, з думкою якої йому доводиться рахуватися.

Таким чином, у сучасних зарубіжних країнах залежно від форми правління уряди формуються позапарламентським чи парламентським способами. Структура урядів дуже різноманітна, але її можна звести до двох основних систем. Якщо до складу уряду входять усі глави центральних виконавчих відомств, то така система є континентальною. Поза межами уряду не залишається будь-яких вищих посадових осіб, які очолюють загальнодержавні виконавчі відомства. Англосаксонська система передбачає, що до складу уряду у власному сенсі слова, тобто Кабінету, входять не всі глави центральних виконавчих відомств, а лише найважливіші з них.

Однією з характерних рис урядової влади є її централізація, що виявляється у концентрації владних функцій у руках глави уряду. Це явище спостерігається при різних формах правління.

Конституція США містить у собі загальне положення про те, що виконавча влада здійснюється президентом. Однак у реальній дійсності влада президента виходить далеко за ці вузькі рамки. Прерогативою президента є право призначати (за порадою і за згодою Сенату) всіх державних посадових осіб Сполучених Шта-

163

тів. Не обмежена, власне кажучи, влада президента стосовно членів Кабінету, які вважаються його радниками. Наділення президента дуже великими повноваженнями ще в більшій мірі характерно для латиноамериканських президентських республік. Поєднуючи у своїх руках функції глави держави і глави уряду, вільного від парламентської відповідальності (президент, як правило, є головнокомандуючим Збройними Силами), у сукупності з його правом оголошувати у країні надзвичайний стан, перетворюють його по суті у диктатора. Широкі повноваження президента у сфері законодавства, значна залежність судових органів і органів місцевого управління від глави виконавчої влади у ряді країн - все це сприяє ще більшій концентрації влади у руках президента.

У країнах з парламентарними формами правління влада глави уряду також могутня. Таке становище у деяких країнах інституціоналізовано і закріплено у конституціях. Основний Закон ФРН проголошує: “Федеральний канцлер установлює основні положення політики і несе за них відповідальність. У межах цих основних положень кожний федеральний міністр самостійно веде справи своєї галузі за своєю відповідальністю” (ст. 65). Проблема верховенства урядової влади у ФРН, де поряд з прем’єр-міністром існує президент, однозначно вирішена на користь федерального канцлера. Його становище в системі вищих органів влади, що визначається поширеними повноваженнями, дозволяє федеральному канцлеру активно впливати на всі найважливіші інститути влади Німеччини. Усі основоположні закони і найважливіші парламентські рішення з основних питань політики видаються у точній відповідності до вказівок прем’єр-міністра. Обрання і вихід федерального канцлера у відставку згідно з конституцією пов’язані з такими обставинами, які у цілому ряді випадків можуть призвести до розпуску парламенту. Так, на підставі ст. 63 Основного Закону, якщо кандидатура, запропонована президентом, не одержить підтримки бундестагу, а потім його власна (бундестагу) кандидатура також не набере більшості голосів, нижня палата парламенту може бути розпущена.

Широкими повноваженнями наділено і прем’єр-міністра Великобританії. Він вирішує, які питання слід розглядати на засіданнях Кабінету або приймати рішення

164

одноособово. У засіданнях Кабінету беруть участь міністри, яких запросив прем’єр-міністр, керуючись власними міркуваннями. У ході засідання Кабінету докладний протокол не ведеться, і голосування, як правило, не проводиться. Підсумки робить глава уряду і констатує факт прийняття рішення. У випадку розбіжностей у поглядах прем’єр-міністра і міністра (міністрів) глава уряду може зажадати відставки останнього.

Республіканський варіант англійської системи функціонування уряду склався в Індії. Відповідно до Конституції (ст. 75) президент призначає главу уряду, однак з огляду на діючу конституційну угоду на цю посаду може претендувати тільки лідер партії більшості у народній палаті. Глава уряду наділений великими і конкретними повноваженнями у різних сферах. Аналогічні за сенсом положення містяться у конституціях Італії, Японії і деяких інших держав.

Таким чином, згідно з парламентськими традиціями у Великобританії, ФРН, Італії, Індії, Японії глава уряду і більшість його членів повинні належати до числа депутатів нижньої палати. У Конституції Японії передбачено, що членами Кабінету можуть бути тільки цивільні особи.

У Франції, на відміну від згаданих вище країн, інститут інвеститури (довіри) відсутній. Прем’єр-міністр і члени уряду не можуть бути одночасно членами парламенту. У випадку їх обрання до парламенту вони повинні зробити вибір між збереженням мандата і перебуванням в уряді.

Як уже відзначалося, призначення прем’єр-міністра у Франції - одна з найважливіших прерогатив президента. Специфіка французької конституції дозволяє зробити висновок про те, що урядові призначення, які здійснюються президентом, є цілком реальною прерогативою глави уряду. Прем’єр-міністр може будь-коли заявити про свою добровільну відставку, пояснивши це будь-якими мотивами, у тому числі й політичними. У випадку хвороби, короткочасної відпустки чи візиту за кордон прем’єр-міністр може призначити іншого міністра тимчасово виконуючим його обов’язки. Він також може делегувати деякі з своїх повноважень одному або декільком міністрам.

Незважаючи на видимість, створювану ст. 21 Кон-

165

ституції, прем’єр-міністр фактично не є главою уряду. Реально очолює французький уряд Президент Республіки. Він головує на засіданнях Ради Міністрів і підписує прийняті декрети. Прем’єр-міністр готує матеріали до засідань уряду і здійснює виконання прийнятих рішень. Таким чином прем’єр-міністр “керує діяльністю уряду”, а не “керує урядом” (ст. 21).

§ 3. Функції урядів

Становище уряду, яке має верховенство в системі державних органів, знаходить своє відображення у його повноваженнях. Для багатьох зарубіжних країн є характерним розрив між юридичним і фактичним статусом уряду. У більшості конституцій цих країн положення, що стосуються предметної компетенції уряду відсутні або сформульовані досить поверхово. Законодавець керується принципом поділу влади і вважає, що межі між законодавчою, виконавчою і судовою владами абсолютно очевидні. Конституції багатьох держав (парламентських) усі виконавчі повноваження доручають не урядові, а главі держави, що не відповідає дійсності. При цьому уряд інколи наділяється суто дорадчими функціями при главі держави. Наприклад, Конституції Данії і Норвегії, засновані на принципові поділу влади, надали широкі права у сфері управління королівській владі. В них прямо зазначено, що виконавча влада належить королю (§ 3 Конституції Данії 1953 р. і § 3 Конституції Норвегії 1914 р.). Виходячи з цього, король вважається джерелом повноважень для всіх органів виконавчої влади. Взагалі це право монарха сугубо номінальне і не може бути розтлумачене як дискреційне повноваження корони, тому що вибір визначається результатами парламентських виборів.

Не відповідають реальному стану речей і ті положення Конституції Франції 1958 р., які відзначають компетенцію уряду: “Уряд визначає і здійснює політику нації. У його розпорядженні знаходяться адміністративні органи і Збройні Сили” (ст. 20). Однак загальновідомо, що реально влада зосереджена у руках глави держави.

У деяких конституціях містяться статті, які визначають компетенцію уряду, але тільки у загальних

166

рисах. У федеративних державах (крім Швейцарії), як правило, розмежовується компетенція між союзом і суб’єктами федерації.

У зарубіжних країнах найважливіші функції уряду такі: виконання законів. Згідно з теорією поділу влади виконавча влада належить урядові. Він мусить турбуватися про точне і неухильне дотримання законів, які приймаються; управління державним апаратом. Уряд здійснює підбір і розстановку кадрів державних працівників, направляє і контролює їх діяльність. Ця важлива функція здійснюється через міністерства, відомства, департаменти тощо. Уряд виступає у ролі керівного центру відносно до різних ланок державного апарату в цілому; нормоустановча діяльність. Уряд видає різного роду нормативні акти на основі парламентських законів у зв’язку з необхідністю втілення у життя цих законів. Ця діяльність здійснюється урядом за уповноваженням парламенту. Уряд не втручається у сферу предметної компетенції парламенту. Такі акти носять підзаконний адміністративний характер. В інших випадках уряд видає нормативні акти з прямих або непрямих приписів парламенту, втручаючись у його компетенцію. Однак це відбувається внаслідок того, що парламент делегує (поступається) свої повноваження урядові. Подібні нормативні акти у даному разі не носять підзаконного характеру, а мають таку ж юридичну силу, як і парламентські акти (закони). Делеговане законодавство одержало широке розповсюдження в урядовій практиці багатьох держав; контроль за законодавчою діяльністю парламенту. Уряд має право законодавчої ініціативи й активно впливає на законодавчий процес. У парламентарних країнах уряд є головним джерелом законодавчої ініціативи. У президентських республіках позапарламентський спосіб формування уряду дещо послаблює цю сторону діяльності уряду, що, проте, компенсується правом вето глави держави, яке він активно використовує. У парламентарних країнах у справі контролю за законодавством найсуттєвішим моментом є керівництво партійними фракціями; підготовка, внесення і виконання бюджету. Складання прибуткової і видаткової частин бюджету здійснюється різними ланками виконавчої влади. Законопроект вноситься урядом для затвердження парламентом. Внесення поправок, доповнень та змін у

167

проект бюджету можливе лише за згодою уряду. Незатвердження бюджету протягом визначеного терміну дає йому можливість ввести у дію власний законопроект, навіть якщо він не отримав схвалення парламенту. Право контролювати виконання бюджету, яке належить парламенту, в реальній дійсності має оманний характер; здійснення зовнішньої політики. Уряд керує здійсненням зовнішньої політики держави. Питання зовнішньої політики займають важливе місце у повсякденній діяльності уряду. Він визначає напрями діяльності цих органів, за допомогою яких здійснюються зовнішньополітичні функції держави. Формування дипломатичного і консульського апарату, керівництво розвідувальними органами, укладання договорів, участь у переговорах - все це здійснюється безпосередньо урядом; надзвичайні повноваження. Умови здійснення урядом надзвичайних повноважень досить докладно викладено у конституціях або ж містяться у спеціальних законах про надзвичайний стан. Підставою для введення надзвичайного стану є загроза зовнішній безпеці, внутрішні заворушення тощо. Внаслідок введення надзвичайного (осадного) стану припиняється дія прав, свобод та їх гарантій, виникає юридично оформлена відмова від законності; до відання уряду належить вирішення загальних питань і керівництво державною політикою у сфері культури, освіти, науки і техніки, соціальних справ, охорони здоров’я. Він контролює діяльність засобів масової інформації; уряд призначає на вищі цивільні та військові посади, вирішує питання нагородження, присвоєння почесних звань і застосування інших заохочувальних заходів; уряд здійснює загальне керівництво Збройними Силами країни; у деяких країнах, наприклад Японії, уряд має право помилування та амністії.

Аналізуючи загальне становище уряду у зарубіжних країнах, слід підкреслити підвищення ролі уряду і його глави в системі вищих органів влади держави, ускладнення внутрішньоурядової структури і зниження ролі колегіальності у виробленні і прийнятті рішень. Найважливіші рішення приймаються главами урядів або готуються у комісіях і комітетах, а потім подаються урядові.

168

Глава 13. КОНСТИТУЦІЙНИЙ КОНТРОЛЬ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ

§ 1. Поняття конституційного контролю (нагляду)

Загальновизнаним в усіх країнах є те, що конституції мають вищу юридичну силу щодо інших джерел права. З цього випливає принцип конституційної законності, з огляду на який будь-яка нормоустановча діяльність має здійснюватися згідно з конституцією та при неухильному її дотриманні. Кожна правова норма, видана будь-яким державним органом, набирає юридичної сили тільки тоді, коли правила поведінки, які містяться в ній, не суперечать приписам конституції. У разі прийняття будь-яким державним органом закону чи іншого нормативного акта, що суперечить конституційним нормам, він може бути визнаний юридично зовсім незначним. Ця функція покладається на інститут конституційного контролю (нагляду).

Розглядаючи поняття “конституційний контроль” (нагляд), слід мати на увазі, що у конституціях зарубіжних країн використовуються різні найменування цієї державної функції: конституційний контроль, конституційний нагляд, конституційна юрисдикція, охорона конституції та ін.

Існують також різні погляди з цього питання в юридичних, наукових та навчальних виданнях. Щоб уникнути різночитань, надалі будемо застосовувати термін “конституційний контроль”, зважаючи на особливу функцію влади, головним змістом якої є підтримка та забезпечення конституційної законності. У цьому сенсі під конституційним контролем треба розуміти будь-яку форму перевірки на відповідність до конституції, тобто несуперечливість їй актів та дій органів публічної влади, а також громадських об’єднань, які виконують публічні функції або беруть участь у здійсненні публічної влади.

Зрозуміло, це визначення має узагальнюючий та відносний характер, тому що стосовно окремих зарубіжних країн воно потребує конкретизації залежно від об’єктів конституційного контролю, виду органів його здійснення та обсягу їх повноважень.

Визначаючи поняття конституційного контролю, необхідно з’ясувати його співвідношення з фундаменталь-

169

ними гілками влади - законодавчою, виконавчою та судовою, - які становлять єдину верховну державну владу.

Конституції деяких зарубіжних країн відносять конституційний контроль до судової влади незалежно від того, чи здійснюють його загальні суди, чи спеціальні органи конституційного контролю (нагляду). Так, Конституція Російської Федерації закріплює основи правового статусу Конституційного Суду у гл. 7 “Судова влада”, а у п. 2 ст. 118 прямо зазначено, що “судова влада здійснюється через конституційне, цивільне, адміністративне та кримінальне судочинство”. Аналогічним є становище Федерального Конституційного Суду у ФРН.

У тому, що інститут конституційного контролю належить безпосередньо до системи судів, є певна логіка. Адже існує поняття конституційної юстиції, а судова влада, як більш широке явище, охоплює його.

У Грузії також Конституційний Суд текстуально інтегрований у конституції з загальними судами. Проте у конституціях багатьох інших зарубіжних держав конституційний контроль текстуально виділяється у самостійний інститут, який не належить до судової влади (Республіка Бєларусь, Республіка Болгарія, Франція, Іспанія та ін.). Це зумовлено тим, що функції органів конституційного контролю мають певну специфіку. Згадані органи не можна вважати просто органами правосуддя. Це підтверджується, зокрема, тим, що органи конституційної юстиції мають повноваження розглядати так звані юрисдикційні справи, наприклад, у спорах про компетенції між вищими органами держави. Такі спори часто набувають політичного характеру.

Це свідчить про те, що фундаментальні гілки влади не виключають існування інших функціонально самостійних правових інститутів, зокрема, інституту конституційного контролю. Більше того, необхідність та важливість охорони конституції, забезпечення відповідності законодавчих та інших нормативних актів конституції, верховенства права в юридичній практиці та правозастосувальній діяльності, стримування будь-якої гілки влади у випадках виходу за межі конституції та підтримування балансу всіх її гілок державної влади зумовлює об’єктивну потребу в особливій гілці влади - контрольній (наглядовій).

170

Потреба у самостійно функціонуючому інституті конституційного контролю є особливо очевидною у державах перехідного періоду від тоталітаризму до демократії, для яких властивими є гостра політична боротьба, протистояння різних галузей влади, втручання однієї гілки влади у сферу діяльності іншої, ослаблення органів законодавчої влади та підсилення органів виконавчої влади. За цих умов функціонування інституту конституційного контролю набуває особливо демократичного характеру як гаранта конституції та конституційної законності. Це підтверджує те, що функції конституційного контролю повинні виконувати органи, які займають самостійне місце та є організаційно відокремленими від інших гілок влади.

Ідея конституційного контролю вперше зародилася на початку ХVІІ ст. у Великобританії та була реалізована в діяльності Таємної ради, яка визнавала закони легіслатур (законодавчих зборів) колоній недійсними, якщо вони суперечили законам англійського парламенту та загальному праву.

Проте у сучасному вигляді доктрина конституційного контролю вперше була сформульована та застосована Верховним Судом США. Хоча Конституція США не наділила Верховний Суд правом установлення відповідності законів Конгресу до Конституції, Верховний Суд ще у 1803 р. оголосив, що федеральна Конституція - вищий закон країни, і будь-який закон Конгресу, який суперечить Конституції, може бути визнаний судом як неконституційний.

З того часу Верховний Суд США за свою більше ніж 200-річну історію здобув практично безспірну репутацію суверенного національного арбітра і, власне кажучи, являє собою “четверту владу в державі”.

Згодом цей приклад наслідували інші держави: у 1848 р. конституційний контроль був частково введений у Швейцарії, у 1853 р. - в Аргентині, у 1891 р. - у Бразилії, у 1917 р. - в Уругваї.

До першої світової війни конституційний контроль з’явився у Норвегії, Греції, а після її закінчення набув поширення в інших європейських державах.

Слід зазначити, що соціалістична державно-правова наука та практика в основному негативно ставились до інституту конституційного контролю. Це пов’язувалося

171

насамперед з політико-ідеологічними причинами, формальним декларуванням повновладдя верховних представницьких установ, єдності державної влади, запереченням парламентаризму, принципу поділу влади тощо. Насправді це було зумовлено тим, що реальна влада належала партійно-державному апарату, і для цієї влади інститут конституційного контролю був стороннім.

Застосування інституту конституційного контролю має свої особливості у ряді держав. Так, це очевидно у деяких мусульманських країнах (наприклад, в Ірані), в яких власне Основний Закон повинен ґрунтуватися на Корані, тобто він відповідає не тільки конституції, але й Корану.

§ 2. Види конституційного контролю

Конституційний контроль класифікується за різними підставами. Так, за часом здійснення розрізняються попередній та подальший конституційний контроль. За попереднього контролю акт перевіряється щодо відповідності до конституції до набрання ним сили (Швеція, Фінляндія, Франція), а подальший контроль стосується офіційно опублікованих діючих актів (США, Італія, ФРН). Конституційні ради, наприклад, здійснюють попередній контроль за конституційністю законів до їх промульгування та видання, а загальні суди у країнах, де вони мають відповідні повноваження (США, Канада, Австралія, Індія, більшість країн Латинської Америки та ін.), - подальший.

За характером правових наслідків конституційний контроль може бути консультативним або ухвальним. Рішення органу конституційного контролю, прийняте у по-рядку консультативного контролю, не набирає юридичної сили та має рекомендаційний характер, його виконання грунтується на авторитеті органу конституційного контролю.

За ухвального контролю рішення є загальнообов’язковими як у випадку визнання акта відповідним до конституції, так і у разі оголошення акта неконституційним, тобто таким, що не має юридичної сили.

За обов’язковістю проведення конституційний контроль може бути обов’язковим або факультативним.

172

Обов’язковий контроль проводиться у тих випадках, коли це передбачено законом. Наприклад, у Російській Федерації для залучення Президента до відповідальності обов’язково повинен бути висновок Конституційного Суду про дотримання установленого порядку висування обвинувачення Президента Російської Федерації у державній зраді або вчиненні іншого тяжкого злочину. Факультативний контроль здійснюється тільки у разі виявлення ініціативи уповноваженого суб’єкта конституційного контролю.

За формою конституційний контроль може бути абстрактним або конкретним. Абстрактний контроль здійснюється при перевірці конституційного акта чи його частини поза зв’язком з будь-якою конкретною справою. Попередній контроль завжди є абстрактним. Конкретний контроль, навпаки, здійснюється тільки у зв’язку з якоюсь, найчастіше судовою, справою, при вирішенні якої підлягає застосуванню конкретний акт чи норма, оспорювані з точки зору їх конституційності. Тому конкретний контроль завжди є подальшим.

За змістом конституційний контроль може бути формальним або матеріальним. При формальному контролі перевірці підлягає дотримання конституційних умов та вимог, які належать до видання акта. При цьому визначається, чи входить видання акта до компетенції даного органу, чи дотримуються процесуальні норми та форма акта. Матеріальний контроль означає перевірку відповідності змісту акта до приписів конституції.

§ 3. Органи конституційного контролю

Як уже зазначалося раніше, конституційний контроль здійснюється і загальними державними органами: глава держави, парламент, уряд, омбудсмен, генеральний контролер, контрольна (лічильна) палата, уповноважений з прав людини (народний захисник), прокуратура та ін. під час виконання своїх функцій або спеціально нарівні з іншими функціями, і спеціалізованими органами конституційного контролю.

У цьому зв’язку конституційний контроль поділяється на політичний та судовий. Політичний конституційний контроль здійснюється президентом, парламен-

173

том, урядом та іншими державними органами, чия діяльність має політичний характер.

Складність та суперечність правозастосувального процесу, збільшення кількості нормативних актів, суперечливість судових рішень зумовили необхідність постійного контролю (нагляду) з боку компетентних органів конституційної юрисдикції. У зарубіжних країнах розрізняються два різновиди судового конституційного контролю, які умовно називаються американським та європейським.

За американською системою, поширеною в основному у країнах англосаксонського права, конституційність законів та інших актів перевіряють суди загальної юрисдикції. Особливістю цього конституційного контролю є те, що при розгляді судом справи будь-яка із сторін може заявити про неконституційність застосованого закону. У цьому разі справа направляється до Верховного Суду, рішення якого стає обов’язковим для всіх судів. Закон, визнаний Верховним Судом як неконституційний, формально продовжує діяти, але не застосовується судами, тобто втрачає судовий захист і, власне кажучи, - юридичну силу. У такому випадку будь-який адміністративний орган формально зберігає право на застосування даного закону, але не робить цього, тому що його рішення може бути оскаржено в суд та скасовано, бо для суду зазначений закон немовби уже не існує. Тоді, як правило, парламент скасовує цей закон.

У деяких зарубіжних країнах (США, Аргентина, Японія, Норвегія) конституційність законів має право перевіряти будь-який суд, а в інших це може здійснювати тільки Верховний Суд після розгляду конкретної справи нижчими судами (наприклад, в Австралії, Індії, на Мальті).

Американська система конституційного контролю зумовлена особливостями існування у США та інших країнах так званого загального, прецедентного права, коли рішення судів є джерелом права.

Для абсолютної більшості європейських країн властива система континентального, писаного права, де джерелом права є закони та підзаконні нормативні акти, а судова практика має підпорядкований характер. Тому система загальних судів, які підлягають праву, не може здійснювати конституційний контроль.

174

У зв’язку з цим європейська система конституційного контролю передбачає заснування спеціальних судових або квазісудових органів конституційного контролю. Такими органами є Конституційні Суди (Російська Федерація, Республіка Бєларусь, Болгарія, Угорщина, Словаччина, Чехія, Румунія, ФРН, Італія, Іспанія, Єгипет та ін.), Конституційний трибунал у Польщі, Конституційна рада у Франції. Конституційний контроль за управлінськими рішеннями у Франції здійснює Державна рада, що очолює систему адміністративної юстиції.

За останній час ряд латиноамериканських держав пішли шляхом континентальної Європи і створили для здійснення конституційного контролю конституційні суди або конституційні ради (Бразилія, Колумбія, Коста-Ріка).

У деяких країнах при здійсненні конституційного контролю нарівні зі спеціальними органами використовуються також і окремі елементи системи загальних судів. Так, в Італії, поряд з Конституційним Судом, зберігається можливість здійснення конституційного контролю загальними судами. Сторона у судовому процесі або суддя, дійшовши висновку про неконституційність закону, який підлягає застосуванню, можуть дане питання передати на розгляд Конституційного Суду.

У федеративних державах поряд з федеральними органами конституційного контролю аналогічні органи створюються і суб’єктами федерації (ФРН, СРЮ).

Способи формування органів конституційного контролю різні, але в основному розрізняються три їх види: парламентський, позапарламентський та змішаний.

Парламентський спосіб застосовується у порівняно невеликій кількості зарубіжних країн. Так, у ФРН члени федерального Конституційного Суду обираються у рівній кількості (по вісім) бундестагом та бундесратом (ч. 1 ст. 94 Основного Закону), а члени конституційних судів земель - ландтагами. В Угорщині члени Конституційного Суду обираються Державними зборами (п. “л” ч. 3 § 19 Конституції), а у Хорватії (ч. 1 ст. 122 Конституції) - нижньою палатою парламенту (палатою представників) за поданням верхньої палати (палати жупанів).

Прикладом позапарламентського формування органу конституційного контролю є Японія, де п’ятнадцять членів Верховного Суду призначає Кабінет Міністрів, а Головного суддю - імператор за поданням Ка-

175

бінету Міністрів. Члени федерального Конституційного Суду Австрії призначаються за поданням Національної ради та Федеральної ради.

У більшості зарубіжних країн застосовується змішаний спосіб, при якому у формуванні органів конституційного контролю беруть участь представники різних гілок влади або самостійно, або сумісно. Наприклад, в Італії до складу Конституційного Суду входять п’ятнадцять суддів, що призначаються по одній третині президентом, парламентом на сумісному засіданні палат та вищими судовими інстанціями (касаційний суд обирає трьох суддів, Державна рада та лічильна палата - по одному). Аналогічний порядок існує у Болгарії, де Конституційний Суд складається з дванадцяти суддів, одна третина яких обирається Народними зборами, одна третина призначається президентом, а одна третина обирається загальними зборами суддів Верховного касаційного суду та Верховного адміністративного суду.

У Франції трьох членів Конституційної ради призначає Президент, трьох - голова Національних зборів, а ще трьох - голова Сенату. Крім того, до складу Конституційної ради по праву входять колишні президенти республіки.

Конституційний Суд Російської Федерації складається з дев’ятнадцяти суддів, призначених Радою Федерації за поданням Президента Російської Федерації, а, наприклад, у Чеській Республіці суддів Конституційного Суду, навпаки, призначає Президент Республіки за згодою Сенату.

Уявляється, що змішаний спосіб формування органів конституційного контролю є найбільш оптимальним та демократичним, тому що він найповніше забезпечує реалізацію принципу поділу влади та баланс усіх гілок влади.

Як правило, для суддів конституційних судів, на відміну від судів загальної юрисдикції, установлюються тривалі терміни повноважень при забороні повторного обрання суддів. Так, у ФРН термін повноважень - 12 років, у Франції, Болгарії, в Угорщині, Іспанії, Італії, Югославії, у Словенії, Македонії - 9, у Колумбії, Польщі, Хорватії - 8, у Словаччині - 7, у Монголії, Португалії - 6 років.

У ряді країн для забезпечення спадкоємності та стабільності застосовується часткове поновлення складу

176

Конституційного Суду. Так, у Польщі та Колумбії кожні чотири роки оновлюється половина членів конституційних судів, а у Франції, Болгарії, Румунії, в Іспанії кожні три роки - третина складу органів конституційного контролю.

У зв’язку з цим необхідно розрізняти терміни повноважень, установлені для Конституційного Суду та окремо для його членів.

У деяких країнах повноваження органів конституційного контролю не обмежуються певним терміном. Так, згідно зі ст. 4 Закону про Конституційний Суд “повноваження Конституційного Суду Російської Федерації не обмежені терміном”. Законодавством Російської Федерації не передбачається розпуск Конституційного Суду або припинення його діяльності. Припиняються тільки повноваження суддів Конституційного Суду виключно через підстави, передбачені законом.

Кількісний склад органів конституційного контролю зарубіжних країн, як правило, невеликий і не залежить від кількості населення або площі території країни. Так, якщо в Югославії 7 членів Федерального Конституційного Суду, у Франції, Румунії, Словенії, Македонії, Монголії - 9, то у ФРН - 16, а в Росії - 19 членів Конституційного Суду.

У зв’язку з тим, що діяльність органів конституційного контролю має свої особливості та специфіку, до їх членів у багатьох країнах ставляться певні вимоги, а саме: підвищений віковий ценз, значний професійний стаж, особисті моральні якості, заборона або обмеження політичної діяльності.

§ 4. Компетенція органів конституційного контролю

Повноваження органів конституційного контролю за своїм обсягом різні в окремих країнах. Це залежить як від виду даних органів, так і від об’єктів конституційного контролю, визначених законодавством конкретних країн.

Спільним для всіх органів конституційного контролю є розгляд справ про відповідність (несуперечність) законів та інших актів парламенту, актів президента, уряду, міністрів та деяких інших керівників центральних органів виконавчої влади, місцевих державних органів і

177

місцевого самоврядування до конституції та конституційних законів.

При цьому слід зважати на те, що нормативні акти, видані навіть одним і тим же органом, теж можуть мати свою ієрархію. Наприклад, закони, що приймаються парламентом, поділяються за юридичною силою на конституційні, органічні та звичайні. Тому органи конституційного контролю перевіряють відповідність звичайних законів не тільки до конституції, але й до органічних та конституційних законів. Звичайно не підлягають конституційному контролю закони, які прийняті шляхом референдуму, адже вони являють собою безпосередній прояв народного суверенітету.

Акти органів виконавчої влади та самоврядування також перевіряються не тільки на їх відповідність до конституції та законів, але й на дотримування їх внутрішньої ієрархії, установленої конституцією та законами.

Як уже зазначалося, цю функцію органи конституційного контролю виконують звичайно у тих країнах, де відсутня адміністративна юстиція.

Конституції багатьох країн містять норми, які установлюють пріоритет міжнародного права над національним. У зв’язку з цим органи конституційного контролю перевіряють проекти міжнародних договорів або підписані міжнародні договори до їх ратифікації. Якщо орган конституційного контролю виявить суперечність міжнародного договору конституції, то він не підлягає введенню в дію і його ратифікація чи схвалення будуть можливі тільки після внесення відповідних змін до конституції (наприклад, ст. 95 Конституції Іспанії, ст. 54 Конституції Франції, п. 6 ст. 125 Конституції Російської Федерації).

Конституційний контроль містить не тільки розгляд питань конституційності законів та інших актів, але й перевірку на відповідність до конституції та до законів дій державних органів і посадових осіб. Зрозуміло, це насамперед стосується вищих посадових осіб держави - президента, глави і членів уряду, суддів Верховного Суду та ін. Рішення про неконституційність дій посадових осіб, як правило, спричиняє їх усунення від посади за процедурою імпічменту. При цьому треба мати на увазі, що в одних країнах порушення конституції

178

не вважається підставою для імпічменту (наприклад, США, Франція, Російська Федерація), а в інших - вважається (ФРН, Румунія, Болгарія).

Об’єктом конституційного контролю є акти та дії громадських організацій, які відповідно до закону мають певні владні повноваження. Найчастіше конституційний контроль поширюється на створення та діяльність політичних партій.

Як правило, органи конституційного контролю вирішують спори про компетенцію між вищими державними органами, у федеративних державах - між федераль-ними органами державної влади суб’єктів федерації, а також між вищими державними органами суб’єктів федерації.

За скаргами на порушення конституційних прав і свобод громадян та за запитами судів органи конституційного контролю перевіряють конституційність закону, застосованого або належного до застосування у конкретній справі.

Важливим для правозастосувальної діяльності є право органів конституційного контролю давати загальнообов’язкове тлумачення конституції.

Крім викладених вище повноважень, органи конституційного контролю у багатьох зарубіжних країнах мають різноманітні специфічні функції. Так, відповідно до ст. 149 Конституції Болгарії Конституційний Суд виносить рішення по спорах про законність обрання президента та віце-президента, народного представника. За Конституцією Словаччини (ст. 125 - 129) Конституційний Суд вирішує скарги на затвердження чи незатвердження мандата депутата Національної ради, ухвалює рішення про конституційність і законність виборів до Національної ради та до органів територіального самоврядування, вирішує скарги щодо результатів референдуму. У Франції Конституційна рада здійснює контроль за проведенням референдумів та виборів президента. Він може приймати рішення про скасування виборів. Під час здійснення формального конституційного контролю особливо виділяється дотримання конституційних умов та процедурних вимог, які стосуються, наприклад, видання акта або установленого порядку висунення обвинувачення Президента (наприклад, п. 7 ст. 125 Конституції Російської Федерації).

179

Незважаючи на численність повноважень органів конституційного контролю, основною їх діяльністю є перевірка конституційності актів законодавчої влади.

§ 5. Порядок розгляду та вирішення справ в органах конституційного контролю

Конституції, закони про конституційні суди та їх регламенти закріплюють загальну процедуру органів конституційного контролю, яка визначає порядок підготовки справ, суб’єктів конституційного контролю, ведення судових засідань та винесення рішень.

Процес конституційного контролю у конституційних судах звичайно здійснюється за правилами судової процедури, а у конституційних радах - в іншому порядку.

Коло об’єктів конституційного контролю, тобто фізичних та юридичних осіб, а також державних органів, що мають право звернення до Конституційного Суду, залежить як від підходу законодавця до цього питання у кожній конкретній країні, так і від категорії справ, підвідомчих конституційним судам.

В одних зарубіжних країнах коло суб’єктів конституційного контролю досить широке, а в інших, навпаки, - вузьке.

Так, згідно зі ст. 125 Конституції Російської Федерації Конституційний Суд вирішує справи про відповідність до Конституції за запитами Президента Російської Федерації, Ради Федерації, Державної Думи, однієї п’ятої членів Ради Федерації чи депутатів Державної Думи, уряду, Верховного Суду та Вищого Арбітражного Суду, органів законодавчої та виконавчої влади суб’єктів Російської Федерації.

За конституцією Республіки Болгарія (п. 1 ст. 150) Конституційний Суд діє за ініціативою не менше однієї п’ятої народних представників, Президента, Ради Міністрів, Верховного касаційного суду, Верховного адміністративного суду та головного прокурора, а також громадських рад по спорах між органами місцевого самоврядування та центральними виконавчими органами.

Досить широке коло суб’єктів конституційного контролю існує в Австрії, Іспанії та деяких інших зару-

180

біжних країнах.

Скорочення кількості суб’єктів конституційного контролю (Франція, Ірландія, Італія) приводить до того, що виконавча влада (глава держави та уряд) уможливлює обмеження повноваження законодавчої влади.

У деяких зарубіжних країнах передбачена процедура розгляду у Конституційному Суді індивідуальної скарги на порушення конституційних прав (Російська Федерація, ФРН, Словаччина та ін.). Як правило, конституційна скарга може бути подана особою, конституційне право якої порушено, і тільки після розгляду справи у звичайному судовому порядку.

Однак слід мати на увазі, що широке коло суб’єктів конституційного контролю можливе за умов розвинутої правової системи.

У тих країнах, де органами конституційного контролю виступають загальні суди, оспорювати конституційність закону чи іншого акта може будь-який громадянин, але лише у зв’язку з розглядом конкретної справи, для вирішення якої застосовується оспорюваний закон (США, Австрія, Індія та ін.). В Японії громадяни мають право звертатися до загального суду з позовом про антиконституційність закону.

Виносячи рішення у справі, орган конституційного контролю може визнати суперечливим конституції або весь закон, або окремі його положення.

За загальним правилом (виключення згадувалися вище) рішення органу конституційного контролю є остаточним і може бути переглянуто тільки ним самим.

Правовим наслідком визнання закону або іншого акта неконституційним є те, що він повністю чи частково втрачає юридичну силу і не застосовується судами. Це стосується тих країн, де конституційний контроль передбачається конституціями і в яких застосовується подальший конституційний контроль. У решті країн опротестований закон чи інший акт формально не скасовується (це повноваження парламенту), але він не застосовується судами.

Найчастіше закон чи інший акт, визнаний органом конституційного контролю неконституційним, вважається недійсним з моменту винесення рішення про це. Проте, якщо застосування даного закону або іншого акта призвело до серйозних порушень прав, накладення необ-

181

грунтованих чи надмірних санкцій заподіяло істотні збитки, то опротестований закон чи інший акт визнається недійсним з того моменту, коли він набрав сили.

Розглянутий вище досвід зарубіжних країн в організації та діяльності органів конституційного контролю дає змогу дійти висновку про те, що їх існування об’єктивно зумовлено універсальністю контрольної функції, яка випливає з сутності публічності державної влади. Ці органи покликані забезпечувати на конституційному рівні, з одного боку, відповідність законодавчих та інших нормативних актів до конституції та конституційних законів, а з іншого - верховенства права в усій юридичній практиці та правозастосувальній діяльності органів виконавчої влади, у тому числі й дотримання прав громадян.

С п и с о к в и к о р и с т а н о ї л і т е р а т у р и

1. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. - М., 1993.

2. Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. - М., 1991.

3. Давид Р. Основные правовые системы современ-ности. - М.: Прогресс, 1988.

4. Довідник з прав людини. - К.: Укр. правнича фундація, 1995.

5. Конституционное (государственное) право за-рубежных стран: Учебник. - М.: БЕК. - 1993. - Т. 1.

6. Лассаль Ф. Сущность конституции. Что же дальше? - С. - Пб., 1905.

7. Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. - М.: ВЮЗИ, 1987.

8. Померанц Г. Выход из транса. - М., 1995.

9. Права человека // Сб. Междунар. договоров ООН. - Нью-Йорк, 1989.

10. Разумович Н.Н. Кто и как правит в Латинской Америке. - М., 1967.

11. Реализация международно-правовых норм во внутреннем праве. - К.: Наук. думка, 1992.

12. Современное буржуазное государственное пра-во. Критические очерки. - М., 1987. - Т. 2.

13. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. - М.: Юрид. лит., 1981.

14. Цунео Инако. Современное право Японии. - М., 1981.

15. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство. - М., 1993.

і т.д.

182

[1] Президент (лат. praesidens) - у буквальному перекладі той, що сидить спереду.

[2] Монарх (грец. monarchos - monos - один та archos - самодержець) - спадкоємний глава держави в монархії.

142

1 Міністри без портфелей, тобто особи, що очолюють відомства, які не прирівнюються до міністерств, або виконують окремі доручення глави уряду та є при цьому його помічниками.

157